海南自贸港国际贸易形态、区域协同发展与制度系统集成研究

沈玉良，陈历幸

(上海社会科学院 a.世界经济研究所；b.法学研究所，上海 200020)

一、问题的提出

2020年6月1日，中共中央、国务院发布了《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，该方案是落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和实现《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》要求的具体体现，明确了海南自贸港的制度安排以及相应的现代产业体系。经过一年多的实践，海南自贸港已初步形成了比较完整的政策体系，并成为我国最为开放的区域之一。但海南自贸港的建设尚处于起步阶段，特别是现代产业体系下的国际贸易形态还需要在实践中不断创新，并以此为基础形成海南自贸港的制度体系。

现有文献对海南自贸港的产业发展、国际贸易形态和制度系统集成等均进行了有益的探讨。在海南自贸港现代产业体系建设方面，傅国华等提出了加快主导产业融合与数字化升级、强化园区和产业集群建设、发展先进制造业和完善现代服务业体系等建议(1)傅国华、马恺阳、张德生：《构建现代产业体系背景下海南自贸港产业结构优化研究》，《海南大学学报(人文社会科学版)》，2021年第10期。。在制度系统集成研究方面，主要有两类文献。第一类文献涉及宏观领域的制度集成创新。例如，杨正东在我国涉外业务处于多头管理状态和监管成本较高的背景下，以外汇管理局与其他涉外管理部门监管协作作为切入点，提出建立多层次协同监管框架等建议(2)杨正东：《跨部门联合监管能力建设的思考与探索——以外汇管理为视角》，《区域金融研究》，2017年第11期。。曹晓路等在借鉴中国香港、新加坡、迪拜等自贸港成功经验的基础上，提出构建“自上而下”的事中事后监管制度创新体系，及构建跨部门跨区域的信息监管共享平台等政策建议(3)曹晓路、王崇敏：《中国特色自由贸易港事中事后监管创新研究》，《行政管理改革》，2019年第5期。。从海南制度集成创新的实际情况看，制度集成创新存在碎片化、条块化、单一化的问题，整体性、协同性和联动性制度集成创新还不足(4)董涛、郭强、仲为国等：《制度集成创新的原理与应用——来自海南自由贸易港的建设实践》，《管理世界》，2021年第5期。。第二类文献是针对某个具体制度领域的专题研究。例如，卢孔标从自贸港金融立法、政策顶层设计、人才队伍建设、创新工作机制安排等方面，提出海南自贸港金融领域制度集成创新的政策建议(5)卢孔标：《海南自由贸易港金融领域制度集成创新展望》，《海南金融》，2020年第8期。。也有学者从货物和劳务税制度集成创新视角进行研究(6)刘磊：《海南自由贸易港货物和劳务税制度集成创新研究》，《国际税收》，2021年第10期。。但现有文献很少将国际贸易形态、区域协同发展和制度系统集成这三个不同维度结合起来思考海南自贸港现代产业体系的形成机制，而这涉及的理论和实践中迫切需要解决的问题，与海南自贸港建设密切相关的主要包括三个方面。其一，海南自贸港在确定了以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主的现代产业体系后，与国内国际产业之间的关系是什么？在当今世界处于百年未有之大变局的形势下，这种产业体系在国际分工体系中的位置是什么？会表现出什么样的产业国际分工形态？这种以国际贸易形态出现的产业如何为实现以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局服务？其二，围绕现代产业体系建设，如何在目前产业比较零乱且区域发展不平衡条件下找到区域协同发展突破口，从而改变现有区域不平衡的经济形态，以避免自由贸易港建设中区域发展不平衡进一步扩大？其三，在目前高度发达的国际分工体系和新一轮科技革命的背景下，制度系统集成显得尤为重要，制度系统集成创新是基于政府导向，还是基于市场导向？也就是说，是自上而下，还是自下而上？在新型国际贸易形态尚未成熟的情况下，应当通过什么样的制度系统集成机制保障海南自贸港高质量制度体系的形成？这些都是当前迫切需要解决的重大理论和实践问题。

二、海南自贸港现代产业体系下的国际贸易形态

在全球形成高度专业国际分工和国家、地区间国际贸易激烈竞争的今天，发挥本地优势和特色，是一个国家或地区成为全球国际分工体系一部分的重要条件，“大而全”“小而全”的产业体系难以在全球分工体系中立足，应当从产业体系中找到国际分工的位置。从海南自贸港的视角看，就是要寻找到适当的国际贸易形态，使之成为全球贸易体系中绕不开的重要枢纽或者贸易节点。

关于海南自贸港的产业定位，习近平总书记在“4·13”重要讲话中明确指出，海南发展不能以转口贸易和加工制造为重点，而要以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导，更加注重通过人的全面发展充分激发发展活力和创造力。《总体方案》也明确了海南自贸港建设要以现代产业体系为支撑。笔者认为，这一定位是由对全球价值链分工趋势的判断以及海南本身所处的地理位置决定的。

(一)基于大规模生产方式的全球价值链贸易

20世纪80年代，美、欧、日等发达经济体的跨国公司通过对外投资形成了跨国公司内部、跨国公司之间、跨国公司与合同企业之间的全球价值链分工体系和国际分工格局，我国在改革开放特别是加入世界贸易组织后，以沿海地区为主的部分区域也逐渐融入全球价值链分工体系(其具体表现为加工贸易的快速发展)，随之带来全球价值链相关的大规模经济和在实施全球采购战略时产生的大量沉没成本(7)Pol Antràs, De-Globalisation? Global Value Chains in the Post-COVID-19 Age(November 19，2020),https://www.nber.org/system/files/working_papers/w28115/w28115.pdf.，这为全球价值链贸易提供了国际生产条件。

正是在全球价值链国际分工体系下，全球自贸港经历了以杂货和散装货为主的“传统贸易”第一代自贸港到以工业品为主的“全球价值链贸易”(GVC贸易)第二代自贸港的发展过程。中国香港和新加坡是亚太地区第二代自贸港的代表，但两地产业发展路径不同，中国香港重点围绕货物服务进入全球价值链体系，而新加坡除了港口的货物服务外，还有高端制造等本地制造嵌入全球供应链贸易体系(8)钟业昌：《中国(海南)自由贸易试验区发展报告》，北京：社会科学文献出版社，2020年，第31-34页。。2020年，新加坡货物进口4 535亿美元，国内货物出口2 344亿美元，转口2 812亿美元，总货物贸易为9 691.1亿美元(9)Singapore’s External Trade-December 2020(January 18,2021)，https://www.enterprisesg.gov.sg/-/media/esg/files/resources/singapore-trade-statistics/monthly/2020/monthly-trade-report—dec-2020.pdf?la=en.。同样，中国香港继续承担着以转口和离岸贸易为主的货物服务功能，2020年货物进口42 697.5亿港元，货物出口39 275.2亿港元，货物进出口81 972.7亿港元(10)《表55：对外商品贸易总计数字》(2021年12月28日)，https://www.censtatd.gov.hk/sc/web_table.html?id=55。。香港的离岸贸易货值达到47 087.88亿港元，其中转手商贸服务42 043.80亿港元，与离岸交易相关的商品服务5 044.08亿港元(11)《表E055：离岸货品贸易》(2021年2月26日)，https://www.censtatd.gov.hk/sc/EIndexbySubject.html?scode=454&pcode=D5230004。。

海南基本没有参与上一轮全球价值链国际分工体系，因而难以形成规模巨大的全球价值链贸易。海南进出口额最高的年份是2014年，为974亿元。从国别(地区)贸易看，2021年1月至10月，海南省货物贸易为175.49亿美元，贸易对象分布在181个国家和地区，其中100万美元以下的国家(地区)70个，10亿美元以上的仅法国、美国和澳大利亚三个国家(12)《2021年1—9月海南外贸进出口统计表》(2021年10月20日)，http://haikou.customs.gov.cn/haikou_customs/605737/fdzdgknr82/605745/3966255/index.html。，而与深度嵌入全球价值链国家(地区)的贸易额相对较小。从海南具体产品的进出口分布情况看，主要表现为：一是贸易种类的分布比较散，从二位税则号看，几乎涵盖所有97章的进出口产品(13)税则号是指海关税则中商品的分类号，前两位数表示所属章次号，一共为97章。；二是进出口之间的产业内贸易和产品内贸易低，即贸易对产业的关联度影响小；三是具体产品进出口的贸易额比较小，出口涉及的37个产品类别中，平均每个类别的出口额为3 231万美元，进口涉及的28个产品类别中，平均每个类别的进口额为5 121万美元。相对而言，海南服务贸易规模较小，2020年服务进出口总额185.03亿元，服务出口49.87亿元，服务进口135.16亿元(14)《2020年海南省国民经济和社会发展统计公报》(2021年2月20日)，http://stats.hainan.gov.cn/tjj/tjgb/fzgb/n_81550/202102/t20210220_2936215.html。。其主要集中在旅游服务、运输服务和信息服务，而反映全球价值链专业服务贸易的规模更小。海南较低程度参与全球价值链贸易主要与海南地理位置产生的供应链成本和运输成本有关。一方面，海南没有足够大的腹地支撑完整的供应链制造体系。另一方面，相对于珠三角和长三角区域而言，海南形成完整供应链连接的运输成本相对较高，而低端价值链对运输价格具有较强的敏感性。

同时，从全球价值链贸易的发展趋势看，自2008年金融危机以来，随着数字技术的发展以及各国贸易政策的调整，全球价值链贸易所占贸易比重在2010年达到高峰以后开始下降，2030年之前的十年很可能是国际生产转型的十年(15)UNCTAD, World Investment Report 2020(June 16，2020), https://unctad.org/webflyer/world-investment-report-2020,PP.128-137.。因此，无论是从全球价值链贸易的发展趋势看，还是从海南本身的地理位置带来的全球价值链贸易劣势以及亚太地区以新加坡和中国香港为主的自贸港优势看，海南自贸港的定位都不应该是传统全球价值链贸易的枢纽点。

(二)基于数字和绿色条件的全球价值链贸易新形态

数字技术和应对气候变化是全球价值链格局变化带来国际分工体系变化的主要原因，这也为现有产业体系定位下的海南自贸港建设带来了机遇。

首先，从数字技术对全球价值链货物贸易的影响看，主要包括三个方面的变化趋势。一是国际贸易方式的变化，从原来的实体网络模式转变为企业对个人(B2C)、企业对企业(B2B)的跨境电子商务形态。二是对全球价值链贸易的替代，形成新型全球价值链贸易形态。3D打印是从计算机辅助设计(CAD)文件中叠加材料层形成新型的产品，这种产品的生产方式改变了传统产品全球价值链国际分工模式，中间产品贸易被替代。三是人工智能、机器人的广泛使用使全球价值链模块被重新整合，从而会减少供应商数量和地区分布。

其次，从数字技术对全球价值链服务贸易形态的影响看，数字化服务贸易正在加速替代传统服务贸易。2005年，可数字化的服务贸易为12 014亿美元，占全球服务贸易的44.73%，到2020年，可数字化的服务贸易达到31 675.87亿美元，占全球服务贸易的63.55%(16)International trade in digitally-deliverable services, value, shares and growthl(September 7,2021)，https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx?ReportId=158358.。数字技术对服务贸易形态的变化主要表现在三个方面。一是全球数字服务平台通过跨境交付方式替代部分商业存在和自然人流动这两种商业形态进行经营活动，因而全球数字平台的选址影响着跨境交付的流向和流量。二是即使服务贸易商通过商业存在方式进入东道国市场，在提供面对面服务的同时，也通过网络平台提供数字服务。三是个人既是服务消费者，也是服务提供者，其可以通过各种网络平台成为国际服务贸易的一个重要组成部分。

最后，应对气候变化也会对全球价值链贸易产生影响。在2021年11月的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会上，近200个国家共同达成了旨在加强气候行动和落实《巴黎协定》实施细则的《格拉斯哥气候公约》。该公约重申《巴黎协定》确定的将全球平均气温升幅控制在工业化前水平之上2℃以内并向1.5℃努力的目标，并在科学性与紧迫性、适应、减缓、资金、技术转让和能力建设等方面达成了各缔约方均能接受的规定(17)李强：《中国引领全球重铸应对气候变化雄心》，《光明日报》，2022年1月8日，第8版。。这就意味着要进一步约束全球碳排放，而这种约束会对整个全球价值链产生重大影响，形成基于低碳条件的全球价值链新格局，并影响全球价值链贸易。

同时我们也要看到，数字技术与绿色低碳技术往往结合在一起，绿色低碳生产需要数字技术的支持，通过人工智能、区块链等数字技术在制造、储存和流通等领域减少碳排放；而数字基础设施、数字智能产品等也要符合绿色标准，减少碳排放。

(三)基于新型全球价值链贸易的海南自贸港国际贸易形态

数字技术和绿色低碳下的新型全球价值链形成的国际贸易形态是全球的发展趋势，海南自贸港形成什么样的国际贸易形态需要从供给侧和需求侧两个角度考虑。

从供给侧角度看，需要考虑以下几方面。首先，国际贸易形态要符合《总体方案》中的现代产业体系。在旅游业方面，《总体方案》明确了生态优先、绿色发展，围绕国际旅游消费中心建设促进特色旅游产业集群。在现代服务业方面，《总体方案》提出了海南发展现代服务业，并形成具有特色的国际服务贸易。在高新技术产业方面，《总体方案》已经明确了以物联网、人工智能等为重点发展信息产业，依托文昌国际航天城、三亚深海科技城培育深空深海产业，围绕生态环保、生物医药、新能源汽车、智能汽车等壮大先进制造业。其次，在符合海南自贸港现代产业体系的条件下，海南自贸港要结合目前我国供应链体系完备、产能过剩但同时又出现高端产品或服务供给不足的情况，以全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区为基本战略定位，抓住供给侧结构性改革主线，通过吸收高质量离岸资源，使海南自贸港成为以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的国际贸易枢纽区域之一。最后，国际贸易形态要符合区域产业规划和重点园区产业定位。区域产业规划是推进海南自贸港区域均衡发展的重要规划，国际贸易形态要以区域产业规划为基础，以形成区域之间分工合作关系。同时，海南重点园区已经初步形成了产业定位，应通过集聚具有园区规模效应和正外部性需求的国际贸易形态，扩大园区的产业溢出效应。

从需求侧角度看，需要考虑以市场需求为导向形成国际贸易形态。海南自贸港是否能够吸引以新型全球价值链贸易为主要国际贸易形态的企业，主要看两个方面的基本条件。

一是海南自贸港制度安排吸引企业的相对成本。这主要包括三个方面的制度安排：国际加工增值制度，零关税、低税率和简税制的税收制度，贸易、投资和资金进出便利性制度。从海南自贸港的制度安排看，其国际贸易形态包括以国际加工增值制度为基础的新型供应链贸易形态，其成本优势主要表现在海南自贸港鼓励类产业企业生产的含有进口料件且加工增值超过30%的货物，出区内销的，免征进口关税，这是海南自贸港嵌入新型供应链贸易的重要先决条件。新型供应链贸易多种多样，可以是相对传统的供应链贸易，承担最终品或者中间品的一个环节，也可以是新型的供应链贸易，例如3D打印贸易。目前在航空和医疗等领域出现了3D打印新型供应链贸易形态，即通过进口原料进行3D打印后再使成品进入国内市场。从现有3D打印的贸易看，根据荷兰国际银行(ING)的测算，医疗和牙科设备占3D打印产品的11%，主要产品是膝盖、牙齿定位仪、听力设备、数字假肢等；航空产品占18%，主要是结构复杂且重量轻的零件(18)ING, 3D printing: a threat to global trade(September 28，2017), https://think.ing.com/uploads/reports/ING_-_3D_printing%2C_a_threat_to_global_trade.pdf.。

二是相对于国内其他区域而言，与国际贸易形态相关的产业是否先行开放。这主要表现在服务贸易形态领域，包括传统服务贸易形态和新型服务贸易形态。传统服务贸易主要是以国际投资为主的商业存在方式，例如教育服务贸易、健康服务贸易等。新型服务贸易形态是指基于数字技术的新型服务贸易，其主要优势体现在先行开放优势和税收制度优势。

三、与国际贸易形态相关联的区域协同发展

相对于沿海发达地区而言，海南的外向型经济比较落后，许多区域还处于相对贫困的状态，因而区域发展面临着两个重要的任务。一是如何推动现有传统产业结构向现代产业体系转型，特别是在许多区域农村和农业占比较大的情况下，如何通过现代农业技术和数字技术推进传统农业向现代农业转变，这也是当前海南面临的最为迫切的任务之一。二是区域如何融入海南自贸港建设，通过寻找与海南自贸港现代产业体系相关的国际贸易形态，形成区域增长的新增长极，以带动区域整体产业结构的调整。

(一)区域贸易发展不平衡

从目前海南各区域的发展情况看，不仅各区域之间经济发展不平衡，而且货物贸易的不平衡更为突出(见表1)。

在这种情况下，海南提出发展重点园区以推动区域发展，并推进自贸港整体发展。目前已确定了11个重点园区，主要包括洋浦经济开发区(含东方临港产业园、临高港开发区)、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海口江东新区、海口国家高新技术产业开发区、海口综合保税区、三亚崖州湾科技城、三亚中央商务区、文昌国际航天城、陵水黎安国际教育创新试验区、海南生态软件园和复兴城互联网信息产业园。但这些重点园区主要集中在海南东部地区，11个重点园区中有9个在东部地区，而西部地区比较少，只有两个，中部地区甚至一个都没有，这样会造成区域之间进一步的发展不平衡。

表1 海南省各市县GDP、贸易额及重点园区分布

(二)区域贸易均衡发展的必要性

海南自贸港的范围为海南岛全岛，因而现代产业体系建设不能局限在某个区域或者集中在重点园区。只有全岛同步推进基于海南自贸港制度安排下的现代产业体系建设，才能改变我国原有开发区的开发模式，形成开发区内外的二元经济结构。就目前区域贸易发展严重不平衡的情况看，如果延续原有的开发区模式，区域贸易不平衡将更严重。海南自贸港区域协同推进与重点发展之间并不矛盾，特别是重点园区作为增长极的作用，会形成溢出效应，带动区域发展。首先，现有重点园区起到了海南自贸港增长极的作用。现有的11个重点园区形成了与《总体方案》一致的现代产业体系布局以及国际贸易形态，可以分为五种类型。第一种类型是以海关特殊监管区域为重要载体的重点园区，包括洋浦保税港区、海口综合保税区。海口空港综合保税区等海关特殊监管区域已经开始了加工增值制度试点，新型国际贸易结算便利化试点等政策落地带动了离岸贸易业态的发展。海口综合保税区拓展了免税品产业链延伸、跨境电商产业集聚和融资租赁产业延展等。第二种类型是围绕医疗、教育和航天等产业的重点园区，包括博鳌乐城国际医疗旅游先行区、陵水黎安国际教育创新试验区和文昌国际航天城。博鳌乐城国际医疗旅游先行区围绕制度创新集成改革方案推进了医疗旅游业务的发展。陵水黎安国际教育创新试验区目前签约入驻高校13所，打造中国教育对外开放新高地。文昌国际航天城在商业发射市场准入上取得重要制度突破。第三种类型是围绕互联网新经济产业的重点园区，包括复兴城互联网信息产业园和海南生态软件园。复兴城互联网信息产业园初步形成了数字经济类龙头企业的集聚，构建了集众创空间、孵化器、创投基金、公共服务、商业配套为一体的互联网创新创业生态体系。海南生态软件园初步形成了金融、信息服务、科技及其他专业服务为主体的现代服务业产业集群。第四种类型是围绕高新技术产业的重点园区，包括海口国家高新技术产业开发区和三亚崖州湾科技城。三亚崖州湾科技城布局成立海南省亚洲湾种子实验室等重大平台，形成深海、南繁和遥感航天等产业体系。第五种类型是围绕总部经济业态的重点园区，包括海口江东新区和三亚中央商务区。这11个重点园区的推进方向是海南自贸港现代产业体系。其次，随着重点园区新型国际贸易形态的不断增加，新型产业体系不断成长，重点园区对区外的产业带动作用会逐步体现，产生区域产业的溢出效应。例如洋浦保税港区加工增值制度对洋浦经济开发区的带动作用效应已经显现。最后，重点园区的发展为海南自贸港其他区域发展带来整体示范效应。通过在重点园区国际贸易形态的先行试点，可以在实践上发现问题，而这些问题也是其他区域发展国际贸易形态中可能会碰到的。

海南自贸港其他区域的发展可以更为充分地利用自贸港的各项政策，在实践中找到各自的区域贸易发展定位。首先，其他区域可以充分利用海南自贸港早期制度安排，特别是税制安排，提升本区域的经济质量。目前对全岛全部适用的贸易政策是海南自贸港原辅料“零关税”政策和海南自贸港交通工具及游艇“零关税”政策。不管是发达地区还是不发达地区，都可以充分利用这两个政策发展本地区经济，但从2021年1月至9月的数据看，许多相对落后地区基本没有利用这两个政策。其次，寻找服务贸易发展的机会。《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2021年版)》和《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》也是在海南岛全岛实施的，各区域可以根据数字化服务贸易的发展趋势，寻找区域服务贸易的突破口。最后，根据新型供应链贸易的发展趋势，在相对比较短的供应链领域寻找突破，为全岛实施加工增值制度做准备。

(三)区域贸易均衡发展的推进路径

海南自贸港要以总体推进和区域协同建设相结合，区域与重点园区相结合，重点园区与一般园区相结合，齐头并进，促进区域贸易均衡发展。

首先，总体和区域协同推进。根据《总体方案》要求，到2025年初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自贸港政策制度体系，形成与旅游业、现代服务业和高新技术产业相适应的国际贸易形态，使海南自贸港成为以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的贸易枢纽。在区域发展推进过程中，各区域要结合目前的发展状况，形成不同的推进策略。对于经济比较发达的区域，重点在于如何在新的国际贸易形态下形成本区域的产业体系，并推进形成国内和国际市场互相促进的新发展格局下的产业战略支点，特别是要依托重点园区，充分利用海南自贸港制度安排，形成具有海南自贸港特色的功能区，并辐射至整个区域。对于经济相对比较落后的区域，首先要考虑的就是如何利用海南自贸港的制度安排，促进本区域产业的现代化改造，促进产业升级转型，同时结合本区域特点，在现代产业体系的细分产业中找到新增长点，通过培育不断形成新增长点，以促进区域协同发展。

其次，区域与重点园区协同推进。在目前的情况下，区域发展仍然要依托重点园区增强产业发展的增长极作用。现有的重点园区要在产业定位基础上，结合数字技术和生态发展的需要，从产业形态和国际贸易业态的角度加快国内外优质资源的配置，瞄准国际贸易业态中的龙头企业或者先锋企业，形成重点园区国内外最为前沿的国际贸易生态圈，并以此带动区域产业链的发展，使园区成为海南自贸港区域发展的领头羊。也可以适当在海南岛中西部特别是西部地区增加重点园区，促进不同区域之间贸易均衡发展。从新型全球价值链贸易形态看，在相对不发达地区建立重点园区也是可行的。一是海南已经建立了完整的高铁和高速公路网络体系，即使在不发达地区，其交通基础设施和数字基础设施也都具备了设立重点园区的条件。二是短供应链贸易和新型服务贸易并不需要复杂的供应链生态系统支撑，可以在园区建设供应链贸易和新型服务贸易的生态系统，印度的许多世界级软件园的发展就是典型的成功案例。因此，在海南中西部的中心区域，适当增加重点园区，不仅能发挥这些市县参与海南自贸港建设的积极性，而且有利于海南自贸港现代产业体系的总体布局和推进。

最后，重点园区与一般园区协同推进。省级层面集中资源建设重点园区，对于重点园区集聚的区域，也要将资源集中于重点园区建设。没有重点园区建设任务的市县，则要充分发挥市县的积极性，在省级政府的统一规划下，充分利用海南自贸港政策，形成符合市县规划的园区国际贸易形态。但推进相对落后地区的自贸港建设，要加快市县适合海南自贸港的能力建设，营造符合海南自贸港特点的营商环境。

四、与国际贸易形态相对应的制度系统集成

习近平总书记在《总体方案》公布时明确指示，海南自贸港建设要把制度集成创新摆在突出位置，解放思想、大胆创新，成熟一项推出一项，行稳致远，久久为功(19)《习近平对海南自由贸易港建设作出重要指示强调 要把制度集成创新摆在突出位置 高质量高标准建设自由贸易港》，《人民日报》，2020年6月2日，第1版。。可以这样说，制度集成创新是推进国际贸易新型形态和区域协同发展的基本条件。

(一)制度系统集成的层次

海南自贸港制度系统集成涉及三个层面。一是根据《总体方案》中的制度安排，国家层面需要在贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动等领域进行制度系统集成创新。这是海南自贸港的基本制度框架，是实现新型国际贸易形态的基础。二是海南省政府层面政府部门间的系统集成创新，就是根据海南自贸港的基本制度安排，在省级、区域和市县层面的制度系统集成创新，这些会涉及现代产业体系推进、海南自贸港制度安排的具体落实和社会治理等。三是以国际贸易形态为基础的制度系统集成创新，这是第一层面和第二层面制度系统集成的具体细化。目前关于海南自贸港制度系统集成重点涉及第一层面，而很少涉及第三层面。这一方面会导致缺乏制度系统集成的体系，另一方面会使第二、第三层面的制度系统集成缺乏具体的平台。

从三个层面的制度系统集成看，既存在着共性系统集成需求，又存在着各自不同的实现目标带来的个性需求。从共性需求看，主要包括三个领域的制度系统集成。一是各个政府部门都需要的政府部门间的协同。在数字经济条件下，需要基于数据标准的政府部门间数据共享和监管协同。在数字技术得到充分运用的条件下，使监管手段和监管技术不断创新，这些在原有的法律体系中并没有相应的规则，需要进行系统集成创新，也就是协同政府下的制度系统集成，以数字方式促进海南自贸港的制度系统形成创新体系。二是基于海南自贸港制度安排下的制度系统集成，例如基于贸易自由化和便利化下国际贸易单一窗口的数据元标准和监管协同，基于投资自由化和便利化下国际投资单一窗口的系统集成，需要从市场准入、营运到退出市场的全生命周期监管和便利化措施。三是基于产业层面的制度系统集成，例如海南自贸港中与旅游业相关的制度系统集成，包括市场准入、税收制度和消费者权益保护等。

从三个层面系统集成的个性需要看，存在着各自的分工。第一个层面的制度系统集成，是实现海南自贸港法律、法规和行政规章制度的具体表现——在《中华人民共和国海南自由贸易港法》下相关贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动等制度的细化及集成创新。第二个层面的制度系统集成，是从地方政府角度围绕海南自贸港制度安排，构建系统完备、科学规范、运行有效的海南自贸港治理体系，既要执行第一个层面的制度系统集成创新，又要承担社会治理主体责任。第三个层面的制度系统集成，重点是从国际贸易形态的角度去丰富第一个层面和第二个层面的制度系统集成创新，从微观层次去探讨贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动等制度安排下具体的制度系统集成。

(二)基于国际贸易形态的制度系统集成

国际新型贸易形态是进一步细化海南自贸港制度安排的微观基础，新型国际贸易形态越多，越能丰富海南自贸港制度安排的内容，而地方一级的制度系统集成才有在实施政府监管过程中的载体。新型国际贸易形态的制度创新是建立在海南自贸港制度安排框架下的，而不是没有约束的创新。新型国际贸易形态是一个巨大的系统工程，并随着科学技术的发展不断演进，因而新型国际贸易形态的制度系统集成也应该分为不同的层次。

第一层次是省级层面新型国际贸易形态的制度系统集成创新。从货物贸易业态看，海南自贸港的新型GVC贸易重点包括新型加工贸易、跨境电子商务(B2B、B2C)、离岸贸易和供应链贸易等。主要的制度系统集成创新包括与新型货物贸易相关的市场准入(基于监管协同的安全和风险控制)下的便利化措施以及匹配海南自贸港制度安排，例如投资、资金自由化和便利化制度安排，以及税则和鼓励类产业制度。特别是涉及新型国际贸易形态相关的国内规则，是否存在着既有的国内规则，如果是，这些规则是否对新型国际贸易形态的发展存在着障碍？如果不是，在这个领域能否另行制定具体的国内规则？这些修改后或新制定的国内规则如何在海南自贸港先行先试？笔者认为，海南自贸港的新型GVC贸易是建立在数字促进贸易的基础上的，因而国际贸易单一窗口是制度系统集成创新的载体。

从服务贸易业态看，要试点新型服务贸易下的制度系统集成创新。其中的重点，应当是商业存在与跨境交付相结合的新型服务贸易。这种服务贸易的特点是服务提供商在海南自贸港内投资设立公司，通过跨境交付方式为国内市场和国际市场提供服务。《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》已经明确取消在线数据处理与交易处理业务外资准入限制，允许实体注册、服务设施在海南自贸港的企业面向自贸港全域和境外开展互联网数据中心、内容分发网络业务，这需要从具体国际贸易形态出发，探索从市场准入到事中事后监管的体系。从具体服务部门看，数字服务提供商是否能够提供跨境交付服务还会涉及两个方面的问题。一是所处服务部门是否开放，这主要看我国的入世承诺以及我国签署的自由贸易协定(FTA)中的开放承诺，并且需要考虑适用于内外资的国家发改委和商务部联合发布的《市场准入负面清单(2020年版)》。对于海南自贸港而言，国家给予在服务业领域先行开放的措施，主要依据跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)，这对海南在新型服务贸易领域的先行先试具有重要意义。二是所涉及服务部门的资质和事中事后监管制度。在数字经济条件下，关于数字服务的机构(服务提供商)和服务提供者资质的法律规定在国内的法律体系中尚不健全，同时这些服务标准以及对服务的事中事后监管制度也不完善，这就需要通过多部门协同制度系统集成创新，形成适合数字经济下服务贸易的监管制度和便利化措施。

第二层次是区域层面新型国际贸易形态的制度系统集成。在现代产业体系中，不同企业往往会演化出不同的国际贸易形态，在许多国际化产业演化中，即使经营同一产品或服务的企业，也会形成不同的国际贸易形态，因而区域层面要在海南自贸港整体现代产业体系下寻找适合本区域发展的产业以及相匹配的国际贸易形态。这种形态，相对于第一层次而言更为具体，因而会涉及更为具体的制度需求以及相应的监管需求。例如，基于数字平台的教育服务，既可能涉及教育服务的市场准入和资质，又会涉及数据流动规则，这样需要针对基于商业存在方式下的跨境交付服务形成制度系统集成创新。这些恰恰是推动区域发展的重要实施载体。

第三层次是重点园区下新型国际贸易形态的制度系统集成创新。目前海南的11个重点园区基本确定了产业定位，有些已经进入经营规模的拓展期。例如，加工增值制度试点方面，在洋浦保税港区先行先试的“一线放开、二线管住”进出口管理制度基础上扩大到海口综合保税区和海口空港综合保税区试点，通过实施海南自贸港“零关税”和加工增值货物内销享受免征关税等优惠政策实现新型加工贸易的聚集效应。这样会涉及不同具体产业下的各种政策，就需要不断探索和完善新型加工贸易制度。

(三)制度系统集成的推进路径

基于国际贸易形态的制度系统集成推进应当采用自上而下和自下而上相结合的方式。

自上而下的制度系统集成就是根据《总体方案》，形成《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2021年版)》《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》《海关对洋浦保税港区加工增值货物内销税收征管暂行办法》等，以之作为国际贸易形态相关的制度创新的基础，进而形成相关规则的制度系统集成创新，这是海南自贸港制度创新的基本方向。

然而，由于国际贸易形态多种多样，并会出现不同的国际商业模式，这些具体国际贸易形态的落地，会涉及从市场准入到业务运营等各种法律法规体系中的问题。与之相应的法律规则，或者在现有的法律体系中没有涉及，或者规定得比较模糊，甚至有可能出现与现有的法律体系相冲突的情况，法律规则与实际国际贸易形态之间的相互适应，还会碰到许多制度障碍。所以只有自上而下的制度创新，才能解决这些问题。

自下而上的制度系统创新，就是要以具体的国际贸易形态或者现有国际商业模式为基础，提出制度系统集成创新。首先，要找到符合海南自贸港现代产业体系条件的现实企业，这会涉及准备进入海南自贸港的龙头企业，或者就具体国际贸易形态具有集聚作用的企业群，或者已经进入海南但为了拓展新国际贸易业务进行经营范围调整的企业。其次，从这类企业的实际政策需求中找出个性和共性问题，可能是细分部门涉及市场准入的政策问题，也可能是市场营运中碰到的政策问题，这些问题可以归纳整理后形成基于国际贸易形态下的细分部门的市场准入到事中事后监管的制度。

自下而上的制度系统创新为进一步优化《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2021年版)》《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》《海关对洋浦保税港区加工增值货物内销税收征管暂行办法》等政策文件中的相关制度提供实践依据。

五、结论与政策建议

海南自贸港要以《总体方案》中的现代产业体系为依据，根据数字技术和绿色低碳的发展趋势以及海南自贸港政策优势，形成新型供应链贸易和新型服务贸易。在货物贸易领域，要充分利用加工增值制度，形成新型海南自贸港与内地之间的新型供应链贸易，这种贸易或者是基于关税成本的优势的供应链贸易，或者是基于数字技术的新型供应链贸易，例如3D打印贸易。在服务贸易领域，除了传统服务贸易外，重点推进以商业存在和跨境交付相结合的新型服务贸易形态，把以商业存在方式运营的数字平台作为海南自贸港新型服务贸易形态的突破口。通过具有特色的国际贸易形态培育和发展，使海南自贸港成为全球第三代自贸港的引领者。

海南目前存在着区域贸易发展不平衡的现象，在海南自贸港推进过程中，不能采用单纯开发区推进模式，这样会加剧区域间贸易不平衡发展，应当使整体发展与区域协同相结合，区域发展与重点园区相结合，重点园区与一般园区相结合，促进区域贸易均衡发展。

制度系统集成创新是促进国际贸易形态和区域协同发展的重要保障，基于国际贸易形态的制度系统集成推进要采用自上而下和自下而上相结合的方式。自上而下的制度系统集成创新保障了海南自贸港制度推进的方向，而自下而上的制度系统形成是细分产业落地的基础，并为海南自贸港制度创新提供实践依据。具体政策建议如下。

第一，在确定海南自贸港现代产业体系的基础上，将政策资源聚集于国际贸易形态的具体政策突破。在货物贸易领域，重点关注货物数字化以及基于加工增值制度下的新型供应链贸易领域的政策设计。在服务贸易领域，重点突破以数字平台为主、商业存在与跨境交付结合的政策设计。

第二，要把区域协同发展作为海南自贸港推进的重要组成部分和政策突破口。要分层次使用政府资源。省级层面和具有重点园区的市县要推进重点园区，使之成为龙头企业和重大产业的集聚区。无重点园区的市县要充分利用海南自贸港政策，一方面加快本地区产业转型升级，另一方面结合本地区的特点形成适合本地区发展的国际贸易形态，并提出相应的政策诉求。

第三，在整体推进海南自贸港制度安排的基础上，根据国际贸易形态的需求，从企业的政策诉求中梳理出具体细分部门在市场准入到产业营运中的具体制度瓶颈，形成基于细分产业的完整制度安排体系。