建筑施工企业PPP项目风险管控措施

2022-03-18杨思长江设计集团有限公司

财会学习 2022年8期

杨思长江设计集团有限公司

引言

随着PPP项目管理模式的发展与壮大，施工公司面临着前所未有的机会与挑战，更多的公共与基础设施工程通过PPP模式施工，为建筑施工公司提供了一定的发展机会，也给施工公司从投融资、施工、经营与移交等多方面提出了挑战。施工公司一旦不参与到PPP项目的施工中，不仅会错过很多市场，也会危害公司的生存，抑制公司发展壮大，所以对参与PPP项目的施工公司而言，存在投融资、经营与维护等的经营风险。

一、PPP项目的基本概念以及优势

PPP项目与以往单一主体的项目有所不同，由不同的市场主体联合承担，分别来源于官方的行政方，又或者来源于社会的民营企业，所以又称公私合模式。这种管理模式下，源于社会的资金，大大减轻了地方政府部门的融资压力，同时因为政府部门的参与监管，也使得工程项目的发展更为顺畅，地方政府部门可以与社会资金公司联合组建工程项目有限公司，共同担任市场主体，参与项目的工程融资与管理、经营等工作。这既可以有效利用各方资源优势的互惠共赢，也可以为社会各界营造出更多品质有保障的精品工程。

二、PPP项目的实施关键

（1）地方政府部门应当依据经济发展需求，遵循建设的总体合理布局、财政资金合理分配等基本原则上，切实做好对PPP项目管理的整体规划、综合评估稳定和资金储备监督管理等工作。在已筹备建立的重大公务、基础设施投资项目管理中，适时选择模式的适用工程项目，并根据模式进行研究培育开发PPP项目；在政府项目储备资金数据库以及利用社会资金提出申请的潜力建设中适时遴选技术条件较成熟的工程项目，制定具体方案进行联审机制审查，并开展工程项目物有所值的评估、工程项目财务可承受能力的论证，以保障工程项目的可执行性，防止PPP由于工程项目先天劣势而导致后期的实施问题。实施方案评审委员会经过陪审机制的审查并经有关政府部门批准通过后，建设项目实施组织机构应当依据国家招标投标法、中国政府采购法等规定，通过开放投标方式、邀请项目招标、竞争性磋商等各种方法，公示择优选定具备一定项目建设管理经验、专业实力、投资能力和信誉等处于良好状况的社会资金为项目合伙人。

（2）PPP建设项目条款系统，一般分为建设项目条款、股东协议书、投资合同、工程项目总承包合同、运营服务合同、原料供给协议书、产品购买协议，还有保险合同等。建设项目条款系统是一个最核心内容的法律文本，而建设项目边界状态则是整个建设项目条款的最核心内容，一般分为建设项目权利义务、交易条件、建设项目履约保证及其调节衔接方式等界限。权力权责界限一般确定了项目资产权，由社会资金履行建设项目的公益性职能、政府责任承担方式，或者项目风险分摊结果等。而交易条款界限则一般确定了建设项目的履约期限、项目收益制度、收费价格调整激励机制或者建设项目产生证明等。履约保护界限重点确定了工程强制保险方法，和由其他项目竞争的国外工程保函、工程履约保函、运行管理的国外工程保函和交付维修国外工程保函等构成的履约保函系统。通过调整衔接界限重点确定了应急处理、暂停接管和提前中止、合同协议变更、工程履约展期、工程项目重新改扩建需求等处理措施。

（3）特许经营协议的各方当事人必须本着诚实与信用原则，根据协议内容全面履行义务。一，特许经营各方的义务主要有：确保投资及时到位；依照相关法律、行政法规、标准规范或者特许经营合同，保证供给优质、长期、有效、安全的公众服务；依照技术标准定期对特许经营设备进行检测与维护，确保设备运行正常以及运营时间到期后资产依法完成转让；对于特许经营时间到期中止或者提前结束的，在新的特许经营权确定之前，要保障公共商品或服务的连续平稳供应。二，政府部门委派的具体实施组织的权责主体有：为特许经营者建立及运营特许服务项目，创造方便与帮助；保证特许经营协议在行政区域调整、地方政权更迭、政府机关调动以及责任人变动等特殊情形下的顺利落实；对政府部门可行性缺口补助下的特许服务项目者，在综合考量政府部门财务能力与债务风险情况的基础上，科学地合理设定政府部门财务付费金额和各年度金额，并保证政府部门资金拨付的落实；定期对特许服务项目建立及运作状况，开展监督分析；对特许经营权者由于无可抗性等因素确实或根本无法持续遵守特许合同的，具体实施机关必须采取适当措施，以确保继续稳定供给当地政府公共商品及服务；特许运营期间届满停办或者提前结束的，依据特许经营合同以及国家有关法律、行政法规和规定，办理相关设备、资料、档案等的性能检测、评估、接管、验收等事宜。

三、PPP项目存在风险

（1）由于PPP项目所牵涉的法律、规章较多，再加上PPP项目在国内才逐步起步，且相关的法律、规章不完善、不配套，而出现了部分法律、规章的交叉矛盾和操作性较差等问题，因此一旦产生重大争议时，政府企业可能无法及时通过法律渠道进行妥当处理。

（2）因为法令、规章和有关宏观经济政策变动，或者当地政府部门执行力和协调力量不足，或者政策不平衡导致市场需求变化，均可能会导致项目成本大额上升、利润大幅度下滑等结果。

（3）除政府部门和社会的资本以外，其他项目的所有参与者对于合作协议中所规定的义务和责任都不能够认真执行，甚至是在承担责任的过程中相互推诿，上述因素均有可能导致项目的总成本增加、工期拖延。

四、PPP模式下建筑施工公司的经营风险控制对策

（1）对PPP工程项目的建造过程而言，为了确保建设项目的连续平稳进行，政府必须实施项目全过程的管理工作，即政府从建设项目的开发阶段入手，实施设计、施工、运营等整个流程的所有管理。在当前阶段，由于PPP工程项目的运营期限通常都相当漫长，在整个物流管理中都需要社会资金的大力支持，然后由政府部门甚至是使用者向其支付，由社会资金通过对服务费进行的回收，从而使得投资获取最大收益。对政府部门来说，其最首要的管理工作便是对PPP工程项目的运作状况及其服务价值实施有效的监管，以此确保在公共利益和社会资金之间呈现出一种相对均衡的发展态势。不过在工程的建造过程中，因为PPP工程的建设周期比较长，投入也很大，所以贷款的回报还必须依赖工程的建造收益。而且，工程的建造还会受到地方政府政策与金融市场的变动等方面的影响，进而产生了经营风险，所以，这就要求PPP工程的各个参与者必须对各方面都进行提前的评估和计划，并针对工程可能产生的经营风险做好防范，以尽可能减小经营风险对建设项目所造成的负面影响，以便于为工程后期的正常运作打下一份良好的基石。

（2）在中国PPP建设项目上已引入了很长的时期，在自来水、供电、煤气和污水等方面均有相当丰富的建设经验，不过目前在城市轨道交通等主要的公共交通基础设施建设方面的成功经验还相对较少，而且在PPP项目管理方面的有关规定也相对少，导致企业在认识和实施上还存在着一定误区，而且总体上还是处在技术探索的初级阶段。所以，在实际的项目管理中，有关企业必须加大学习，更加重视人力资源的引入，同时聘用专门的管理团队和人员，以避免使得项目投资困难重重。

（3）在服务项目建成完工以后，企业需要积极实施经营管理工作，以便达到对PPP项目管理的最大期望收益率。在PPP项目管理中，其主要强调的是对建设项目的整个生命周期费用效益的最优化，从而使得建设项目约定的资金使用功能达到目标，以及在服务项目建成完工以后，运营管理是由社会资金方来进行的，从而进行了这一阶段的经营管理工作，对企业获取最大效益有着十分关键的意义。但是，有些地区因为地方政府受到了政绩压力，甚至是宏观经济打压的因素，在建设项目前期并不能及时对可能性做出科学合理的估计，导致了建设项目仓促实施，而此类建设项目又因为缺少了必要的论证工作，在建设项目未来的收益过程中就会没有固定的资金来源，而这也不利于建设项目的效益提高，但是，如果进行后期运营管理，还是应该注意一些问题。

（4）在原则上，工程项目在实施方案建筑设计以及施工等过程中，所形成的全部商务经营风险都是由资本方来承受的，有关政策、法规以及最低标准等方面的商务经营风险则是由政府部门来承受的，某些不可抗力经营风险则必须由政府部门和资本方一起合理承受。在特许经营合同中，为保证协议的执行过程没有受行政人员变化等的影响而发生变更，就必须经由政府部门来做出更具体的保证；对发生的法定变更或是政府提前收回等而产生经济损失的，社会融资者有权利请求建立赔偿制度；关于用电成本费用或者说是人流量等变动的，有权做出改变。总而言之，应该透过订立特许经营权，对利润进行合理分享，对经营风险作出合理的负担。

（5）防范措施，是保证施工方案高效实施的关键。只要在实际工地中，运用错误的经验教训和整改的成功经验，并进行综合总结，就能够尽早找到问题、解决问题，从而防止了日后在工地中再次出现同样的错误，把失败的机会减至最低。以内墙乳胶漆工程为例，加以详尽的阐述，在实际施工过程中，可以看到墙体上大量存在着腻子起泡和针孔的现象，根据现场调查情况和以往经验，从人员、工具、材质、光照条件等因素上对产生气泡的原因进行了剖析，其中主要因素有以下三个，即基础结构较为粗糙，或者一次的腻子施工层过厚，大于2.0mm；腻子粉混合比例不平衡，浆体中含有来不及溶化的细粉粒，在施工后大量吸入水分，迅速膨胀形成爆裂；施工时光线不够造成施工者忽视了墙体上一个较小的针孔，未能进行收平所产生的小针孔现象。基于此，给出了整改意见：若发现大面积起泡的腻子表面，可用铲刀垂直挤压小泡口，或再次用合格的内墙腻子施刮小起泡的表面；将腻子砌筑物混合均匀后静置约十分钟以内，用电子拌和机再次混合后再上墙；在墙壁过于干旱或风大的光线较强劲的情况条件下，要尽量用清液湿润外墙，待墙壁无明水后，再采用墙上的油漆层开始砌筑；同时加强临时采光，以减少由于光线不明、工人作业疏忽等原因形成的人为针孔问题；若油漆粉黏度较高或较慢干就会形成针孔现象时，应重视对产品配制的科学合理。在实际施工过程中，及时发现了问题，并经过研究、检查后及时做出了反思总结，从而找出解决的办法，并不断完善施工方法，是确保施工方法合理落地最关键的举措。

（6）按照商务经营风险的可控程度，采取不同的方式加以管理。第一，强调对特许经营协议的有效履行，以保证对政府部门和社会的商务经营风险分摊合理科学有效。原则上，工程项目设计、施工、财务管理和运营维持等商务经营风险由社会联合负担，法律法规、政策规定和最低要求等商务经营风险由政府部门联合负担，无可抗力等商务经营风险由政府与社会资本合理共担。在特许经营协议中，应确保合同的有效执行，不受政府部门人事换届等因素影响或变更，并应由政府部门及时提供承诺和保证；针对因政府规定的变更、政府部门及时取消工程项目或建设替代工程项目等原因导致社会投资人经济损失的情况，政府部门应约定适当赔偿机制；针对运营中客流变动或电力成本等因素达到政府规定幅度以上的，政府部门应予适当调节收益；对于出现不可抗力时，则规定如何进一步实施及双方的经营风险分摊原则。总之，要利用特许经营合同，在合理分配利润与经营风险上实现双方的公平。第二，将在特许经营协议中对自身的经营风险加以划分，尽可能地实现经营风险转移。特许经营协议确定后，在实施任务划分的同时也要做好对风险的二次分摊工作，即由最有实力管理某风险的那一方共同负担该风险的原则进行分摊，而对既无法通过协议转移经营风险的，也可以利用保险方式加以转移，如工程保险、可保的不可抗力风险等，而对无法利用风险转移的经营风险，由施工公司自己负担。