论检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用

台 澜， 王 静

(青岛大学 法学院， 山东 青岛 266071)

在认罪认罚从宽制度的推进过程中，检察机关的地位在刑事诉讼中逐步提高，不再只是负责提起诉讼和监督职责，而是逐步扩展到刑事诉讼的审判过程中。尤其是在认罪认罚从宽制度中，检察机关和犯罪嫌疑人之间的关系不再是传统模式下的对抗制度，而是一种新型的“协商合作”关系，体现出双方的协商性和合作性。控辩双方“对抗制”的关系逐步发生变化，向“合作性司法”或“合作式模式”方向发展[1]。

这种诉讼模式不同于传统诉讼模式下控辩双方对抗的形式，检察机关应当将自愿认罪认罚可以依法从宽处理的法律结果告知犯罪嫌疑人、被告人。犯罪嫌疑人、被告人在了解认罪认罚制度可能的法律结果后，真实、自愿地供述自己罪行并接受处罚的，可以获得检察机关对其从轻或者减轻处罚量刑建议的“承诺”，最终签署认罪认罚具结书。这种关系下，更应该依赖于检察机关与犯罪嫌疑人的协商合作，从而使检察机关的主导地位逐步明确起来。

一、认罪认罚从宽制度中检察机关主导作用的理论基础

(一)认罪认罚从宽原则下检察机关地位的主导性体现

在传统的诉讼模式中，检察院是诉讼活动的监督者。不管是在何种刑事诉讼范围，法律监督活动贯穿始终，立案、侦查、起诉、审判和执行，起到法律监督的作用。审查判断已经侦查终结或者调查终结的案件是否进入审判阶段。《刑事诉讼法》第169条规定：“凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。”在诉讼过程中是控方，代表国家追诉犯罪。

在以“审判为中心”的司法改革的大背景下，刑事诉讼法进行了修改。中国整个刑事诉讼的结构受到认罪认罚从宽原则的影响正在发生变化，检察机关的地位和作用是否会受到影响而产生实质性的改变？检察机关的权力受到社会各界的重视和关注[2]。检察机关也在实践中不断探索自己的地位和职权，于是“检察主导作用”就在这种改革制度下应运而生，这是检察机关对自己最新定位和诠释。

检察机关的作用贯穿于刑事诉讼的全过程，参与案件的侦查、程序选择，成为审理之前案件的分流者，决定审判的大方向。这些职权决定检察机关在诉讼过程的导向性作用，从而使检察机关成为整个诉讼活动的主导机关[3]。

(二)检察机关职权角色与诉讼主导作用

刑事诉讼法赋予了检察机关监督整个诉讼活动的责任，同时肩负着是否提起诉讼的职权。检察机关在不同的诉讼阶段，因为承担着不可替代的角色和职权，发挥着不同的作用。这些角色和职权的不同体现决定检察机关在诉讼过程中具有导向性的作用，有足够的能力和条件保障客观公正地履行认罪认罚从宽程序中的主导责任。

认罪认罚从宽原则的确立，在检察院原有的定罪请求权的基础上又有了更高的要求。不仅仅是对犯罪嫌疑人罪名的确认，更要对其刑罚上提出建议，也就是要求检察机关探索“量刑建议权”的行使。检察机关的权力结构变得更加饱满和多面。在检察机关主导的模式作用的发挥下，审判的重心已经不仅仅是罪名的确定，对于量刑的重要性也逐渐被理论和实务领域重视起来。

“规范化”是新时代各方在认罪认罚案件中对检察机关量刑建议所提出的新要求，进一步明确规定了量刑建议应当由检察机关提出，是一项专属于检察机关的职权。通过试行阶段的司法实践来看，检察机关的量刑建议被法院采纳的频率非常高，已经初步具备量刑建议的能力，能够较好地完成“量刑”的职能。这也为检察机关实现以“审判为中心”司法改革奠定了基础。

二、认罪认罚从宽制度中检察机关主导作用的具体体现

检察机关不起诉这种具体的的处理结果对犯罪嫌疑人积极认罪认罚是极大的引导推动。对于认罪认罚也给予了充足的选择时间。在案件提起诉讼前，犯罪嫌疑人可以随时向侦查机关或检察机关认罪认罚，如实供述自己的犯罪事实。案件进入诉讼程序后，法院对被告人认罪认罚的自愿性和真实性进行审查，以确保认罪认罚具结书确实是在真实自愿的情形下签署的，从而决定是否采纳检察机关提出的量刑建议，以及对量刑建议的采纳幅度有多少。对于认罪认罚案件归纳起来就是侦查机关告知权利，如实记录，移送检察机关；检察机关告知权利、听取各方意见、提出量刑建议、主持签署认罪认罚具结书，移送法院；法院告知权利、审查核准。检察机关在其中的主导地位不言而喻。

(一)检察机关主导认罪认罚程序进行

《刑事诉讼法》中并没有为认罪认罚从宽制度规定独立的诉讼程序，只是规定对认罪认罚案件的犯罪嫌疑人可以适用速裁程序进行审理。速裁程序选择的关键是犯罪嫌疑人认罪认罚，而其是否认罪认罚的判断是通过认罪认罚具结书来决定[4]。检察机关主导认罪认罚具结书的签署，决定案件是否能够采用速裁程序进行审理。

1.主导认罪认罚从宽制度的启动

认罪认罚从宽制度的核心是，被追诉人能够积极地认罪认罚，提高诉讼效率，节约司法资源。检察机关也通过强化侦诉协作、控辩沟通、非羁押诉讼程序等途径和措施，提前介入侦查阶段，能够更好地了解案件，尤其是重大、复杂和疑难的案件，了解犯罪嫌疑人的认罪认罚的态度以及悔罪情形，当事人对犯罪嫌疑人的谅解程度等，对整个案件进行全面准确地把握，提出相对确定性的量刑建议，保证案件准确地进行、证据符合审查起诉的标准、案件进入诉讼程序以后能够平稳顺利地进行下去。以非对抗方式积极调查取证，促进公安机关积极行使侦查职权；更好地监督和纠正公安机关的违法行为，能够提高检察机关的参与度。“审查起诉的提速，最终实现认罪认罚案件刑事诉讼的全程简化或‘跳跃’式简化。”[5]

但是，在侦查阶段的认罪认罚不能对犯罪嫌疑人的认罪认罚行为产生本质上的影响。此时犯罪嫌疑人对案件进行认罪认罚，侦查机关也只是将其认罪认罚的具体情形记录在案卷中，并将案卷移送给检察机关，是一种“固定流程”。由检察机关决定犯罪嫌疑人认罪认罚从宽制度的启动[6]。

在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人可能会觉得检察机关的权力比较大，主要承担的就是控诉职能。出于对国家公权力的畏惧，他们不了解也不敢追求认罪认罚后可以获得的量刑上的从宽处罚。认罪认罚从宽制度属于较为专业的领域，一般犯罪嫌疑人并不了解相关法律规定和实践操作。针对这种情况，检察机关应当及时了解，尝试用犯罪嫌疑人能接受的方式，全面、详细地告知犯罪嫌疑人选择认罪认罚可以取得的“好处”[7]。必要时还可以与值班律师沟通，协助犯罪嫌疑人进一步了解。检察机关掌握犯罪嫌疑人的认罪认罚的情况后，无论是重罪还是轻罪，只要犯罪嫌疑人认罪认罚，就可以适用认罪认罚从宽制度的相关规定。同时，还需要询问其他当事人的意见和建议，提出精准的量刑建议，主持认罪认罚具结书的签署。

2.主导认罪认罚从宽制度审前程序分流

认罪认罚从宽制度确立以来，多种诉讼程序可供选择，法院适用速裁程序审理的案件逐渐增多，打破了普通程序审理全部案件的单一局面。多元化的刑事诉讼结构逐步形成，多层次的诉讼程序格局全面展开。

正如前文所述，检察机关应当及时了解犯罪嫌疑人对认罪认罚从宽制度相关规定的了解程度，对于不了解的应当及时尝试适用各种方式使犯罪嫌疑人了解，积极鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚，听取被追诉人的意见，根据案件是否是重大疑难、是否是新型刑事案件、犯罪嫌疑人、被告人是否认罪认罚等，提出量刑建议，主持认罪认罚具结书的签署，并在起诉时将认罪认罚具结书随案卷移送给人民法院[8]。

检察机关对侦查机关收集的证据进行审查，审查是否符合证据收集的规则，能否达到证明标准，犯罪嫌疑人是否认罪认罚等具体的情形，发挥职权将不同的案件“分配”到不同的诉讼程序中，目的是完善刑事案件审判前的繁简分流程序机制，实现“审前分流”，建立认罪认罚案件多元化的全程快速诉讼程序。通过检察机关发挥主导作用，可以减少审判环节的法院的压力。法院也不必同之前的一样，无论案件简单或者复杂全部适用普通程序审理，而是适用不同的审判程序进行审理，大大提高了审判的效率。这也是以“审判为中心”的司法责任改革大势所趋。

3.主导认罪认罚从宽协商程序

最高人民检察院对量刑建议的作用提出了明确的指示，表明这是检察机关主导地位的依托。新《刑事诉讼法》、两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)以及《人民检察院新刑事诉讼规则》，对检察机关办理被追诉人认罪认罚案件所提出的量刑建议也作出了明确的规定。检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导地位日益凸显。

正如前文所述，认罪认罚从宽制度体现的是“协商”，量刑协商的内涵是检察机关所代表的控诉方与被告人、犯罪嫌疑人的被追诉方双方协商的结果，而不是其中任何一方的意志的体现。既不能是检察机关“一言堂”的结果，更不是犯罪嫌疑人、被告人任何认罪认罚从宽制度的行为都被采纳为量刑建议。是检察机关和犯罪嫌疑人及其辩护律师共同量刑协商发挥作用的结果，也就是说最终形成的量刑建议是控辩双方经过实质性协商达成的“合意”的体现。这样犯罪嫌疑人、被告人才会认可量刑建议，就会积极签署认罪认罚具结书。案件不再进入漫长的普通程序，法院适用速裁程序审理案件，相对于普通程序来讲，大大缩减了审判时间，提高了审判效率。而且量刑建议是控辩双方达成的合意，双方都已经了解和接纳，最大限度上减少了冤假错案的发生，实现公正审判。

检察机关与犯罪嫌疑人之间的量刑协商是其中一个环节。检察机关根据案件实际情况来决定先听取谁的意见，决定听取意见的方式，是否采纳，采纳的程度有多少，并不是犯罪嫌疑人及其辩护人提出的所有的观点和意见检察机关都必须采纳，而是应该对犯罪嫌疑人、被告人的选择认罪认罚的主观意图，是否是真诚悔过，对认罪认罚从宽制度的法律后果了解程度，再犯可能性，案件证据是否已经达到证明标准以及被害人的意见等多方面进行审查判断。量刑协商实质上是检察机关运用职权多方斡旋的综合的过程。

认罪认罚案件最终的结果体现在认罪认罚具结书上，认罪认罚具结书是更像是双方达成协商一致的“证明”，即表示检察机关对犯罪嫌疑人认罪认罚行为的采纳，也表示犯罪嫌疑人对检察机关量刑建议的接受。检察机关在认罪认罚具结书的签署过程中主导地位还应该体现在检察机关应当在认罪认罚的过程中积极促进当事人自愿达成和解，积极听取被害人及其诉讼代理人的意见和建议。

当检察机关与犯罪嫌疑人进行量刑协商后，双方认为协商已经达到了基本一致的成果后，检察机关邀请辩护人或者值班律师在场见证，检察机关主持主导犯罪嫌疑人、被告人签署认罪认罚具结书。

在审查起诉后，法院对认罪认罚案件的了解来源于认罪认罚具结书与检察机关制作的量刑建议，检察机关应当在提交起诉状时一并提交，向法院并认真解释说明，使法院了解量刑建议的具体的内容。

(二)检察机关主导认罪认罚从宽的量刑建议

量刑协商在追求效率的同时也要确保客观公正的结果，最终目的是解决实体争议的问题，所以量刑协商制度设立的最终的目标就是实现效率和公平的统一。《指导意见》中详细规定了检察机关进行量刑协商的过程中需要考虑的具体内容。除了罪名以外，还包括建议适用的主刑，是否适用附加刑，能否适用缓刑等详细的刑罚类型和幅度。《指导意见》为检察机关对量刑建议的主导地位打了一针强心剂。

检察机关在量刑协商的过程中主导量刑协商的过程进展，听取辩护双方的意见和建议，保证犯罪嫌疑人、被告人自愿、真实地认罪认罚，综合考虑全案情况制作量刑建议书。但需要注意的是，这并不意味着就全部由检察机关来决定。检察机关在量刑协商的过程中的作用是积极推动量刑过程的发展，鼓励和引导犯罪嫌疑人积极认罪认罚。认罪认罚具结书的签署是一方面体现的是犯罪嫌疑人、被告人努力追求的结果。另一方面的体现是，检察机关主导促进的结果是对检察机关与当事人相互协商达成一致的程序性与实质性结果的固定和制约。

1.“量刑建议权”的积极行使

在认罪认罚从宽制度推行之前，检察机关提起诉讼仅仅是将确定的罪名向法院提起，请求法院定罪。至于如何判处刑罚检察机关并没有提出要求，全部交由法院决定和判断。

认罪认罚从宽制度确定以后，检察机关对认罪认罚案件提起诉讼时已经不单只是向法院提出罪名的指控。为了体现检察机关的主导地位，对认罪认罚案件整体全面的掌握，除了指控罪名外，检察机关还应当考虑犯罪嫌疑人相关的量刑情节从而对犯罪嫌疑人量刑的幅度提出建议，也就是“量刑建议”。《指导意见》同时也考虑了认罪认罚案件新设立会面临一些问题，比如新类型不常见的犯罪，疑难案件等。对于这些案件，检察机关因为经验不足提出的量刑建议可能不够成熟，如果坚持要求检察机关提起建议，会对法院的判决产生错误的干扰，所以并不要求检察机关提起量刑建议。除此之外，应当提出量刑建议。

检察机关能够积极行使量刑建议权一方面是法律给予的肯定，另一方面也少不了法院审判的支持。法院在审判认罪认罚案件后，除非有影响公正审判的情形外，法院的判决结果会与检察机关的量刑建议相契合。如果审判机关发现量刑建议与最终的判决结果出入比较大，也只是采取柔性的沟通协商的方式，鼓励检察机关对量刑建议进行修改，从而保证量刑建议权的积极行使。

2.相对确定的量刑幅度

对于检察机关提出的量刑建议的幅度和范围是否应当精确目前学者们仍然存在争议，主流观点认为，检察机关提出的量刑建议应当向法院最终判决结果的精确度靠拢，实现最大幅度的精确。

适当确定好量刑建议的幅度，避免出现过宽或者过窄的量刑建议。幅度过宽容易导致犯罪嫌疑人、被告人对量刑建议的范围和幅度不满意而导致在犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后又反悔认罪认罚具结书的签署，或者是一审宣判后又提出上诉的情况。量刑幅度精准度高虽然能够保证犯罪嫌疑人、被告人就不会对最终的处理结果产生不同的期望的结果而反悔或者提起上诉，但是可能会导致太过于而不被法院所采纳。因此量刑建议精确性的幅度精确性就显得尤为重要，检察机关应当在法律规定的刑罚幅度内尽可能将量刑建议精准化，既能保证犯罪嫌疑人的期望可以达成，又给法院保留出足够的裁量空间，保证检察机关提出的量刑建议的采纳率。

三、检察机关的主导地位在认罪认罚从宽制度中面临的困境

不可否认，目前认罪认罚案件的实践还处于探索阶段，存在各种问题和短板，检察机关仍要积极探索，找到问题解决途径，保证检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导地位。

(一)检察机关的主导作用与法院的审判权界限模糊

按照司法实践来看，法院处理认罪认罚从宽案件的最终的结果与量刑建议高度契合。由于检察机关提出量刑建议在前，法院审判在后，法律对法院审理认罪认罚从宽案件最终的处理结果有明确要求。那么，法院的审判权和检察机关的量刑建议权之间的关系是怎样的呢？检察机关的量刑建议权是否制约法院的审判权？法院审判权与量刑建议的一致性是否是对审判权的限制或者剥夺？其次，案件处理结果与量刑建议一致，是否违背了以审判为中心的司法改革的大背景，转而向以“审查”为中心的改变？这些都是目前需要解决的问题。

(二)检察机关量刑建议的精准化幅度不够精确

量刑建议具有较高采纳率的现实不可否认，但仍需要重视量刑建议的“精准化”的研究。认罪认罚案件中，检察机关根据其对案情的把握以及根据职权处理相关案件的经验可以对被起诉人的罪名进行精准定位。对量刑幅度，在刑事诉讼法修改之前，检察机关并无这方面的职权，相关经验不足，对量刑幅度的把握不够精确和细致，不知如何确定量刑幅度，具体案件量刑建议的幅度范围掌握不够精准。

再者，检察机关在刑事诉讼长期以来的地位与职责对其主导地位的思想转变会有或多或少的影响，这也是导致量刑建议的模式和内容固定不灵活、量刑幅度过宽或者过窄、不精确、不确定的原因之一。量刑建议不够精确，案件最终审判结果与量刑建议的一致性就会遭到冲击，检察官主导作用的也会因此而流失。

(三)认罪认罚案件证明标准不明确

认罪认罚从宽制度设立目的在于提高审判的效率。在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书，表示对侦查机关收集证据、检察机关指控的罪名以及建议的量刑幅度无异议。犯罪嫌疑人选择认罪认罚后，检察机关在认罪认罚案件审查起诉的过程中对证据的审查判断是否同普通案件一般，是否会改变证据审查判断的证明标准？认罪认罚从宽制度的证据的证明标准又是怎样的呢？

同样，在法院审理案件的过程中，审判的核心是对认罪认罚案件中被告人签署的认罪认罚具结书真实性和自愿性进行审查，法院不再要求控辩双方对证据展开辩论，大大简化了质证的过程，实质上是法院对案件证据进行间接的审查判断的过程。在这个过程中，法院是对认罪认罚具结书中包含证据的审查判断的标准是怎样的？对证据的审查判断的标准是否同普通一审案件证据的证明标准一样？对证据审查判断的标准是否会因为认罪认罚具结书的签署而降低？

四、认罪认罚从宽制度中检察机关主导作用的完善

(一)明确检察机关的主导作用不是对审判权的剥夺和限制

认罪认罚从宽制度的最终目的是实现司法效率的提升，但是前提必须是保证审判结果公平正义。在不断优化审判程序的同时不能忽略实体结果的正当性，实现两者兼顾的目的。这对完善我国刑事诉讼内涵和结构有重大意义。

认罪认罚案件的启动、协商程序进行以及具结书的签署这些环节都是作为传送带的检察机关推动着认罪认罚案件的顺利推进，在认罪认罚诉讼案件中起到了承上启下的轴心作用。但是这并不是意味着检察机关取代了法院的审判地位或者检察机关权利的扩大[9]。相反，这正是检察机关在新形势、新时代下对自己业务水平的新挑战。检察机关更应该把握这次契机，发挥主导作用，努力提高自己的业务水平，严格依法办案，加强法律监督，最终落实到案件的办案质量上，实现提高诉讼效率，节约司法资源的最终的法治改革的大目标。

(二)检察机关应当提出相对确定的量刑建议

认罪认罚从宽语境下的量刑建议应当是精确的。对于量刑建议精准化的思考主要从以下两个方面进行：

第一，对于犯罪嫌疑人来讲，量刑建议精准化和规范化能够使当事人更加明确地了解到自己认罪认罚行为带来的量刑上具体可以减轻的后果。犯罪嫌疑人对于自己认罪认罚行为所能获取的从宽结果的把握越准确，越会对检察机关产生信任，并积极选择认罪认罚从宽制度从而能够确保犯罪嫌疑人认罪的自愿性。

第二，量刑建议精准化对法院来讲可以减轻压力[10]。法院在审理案件的过程中精准确定的量刑意见，可以进行审查判断后采纳。《指导意见》也多次做出明确的规定，法院在对认罪认罚案件进行审判时，可以直接参考检察机关提出的量刑建议来给被告人定罪量刑。尤其是一些常见的犯罪，检察机关富有经验，提出量刑建议可采性较高，可以大大减轻法院审判的压力。

法律这样规定的原因一方面是对检察机关量刑建议权的尊重，另一方面是尊重被追诉人权利的体现和反映[11]。因为量刑建议承载的是当事人和检察机关的合意，是双方意志的体现。这也就是为什么法律规定法院在审查量刑建议的时候要综合衡量，除非法律规定的情形，不得随意更改量刑建议。当然，法院有了量刑建议作参考，在对被告人进行定罪量刑的过程中，法院可以在检察机关规定的范围内进行衡量，大大节约了司法资源，提高了诉讼效率。

认罪认罚从宽制度的试行取得了较为不错的效果，最高人民检察院和最高人民法院仍在积极巩固这项制度的成果，落实宽严相济刑事政策，填补检察机关量刑活动的短板和不足，促进量刑建议的精准化和规范化进行积极探索和试点。这是对量刑建议精准化发展的努力探索，确定性的量刑建议是检察机关在认罪认罚案件中应当追求的量刑建议标准。

(三)认罪认罚案件证明标准确定

在认罪认罚案件中，检察机关可以根据不同案件的犯罪事实、案件性质、犯罪情节、犯罪嫌疑人的悔罪程度与社会的危害程度综合思考衡量，对不同的案件提出不同的量刑建议，但是案件证据的证明标准不会因为任何情节发生改变。检察机关在处理认罪认罚案件的过程中，不能因为犯罪嫌疑人承认自己的罪行，接受罪名的指控，对量刑建议无异议而忽视了对认罪认罚案件证据的审查判断，降低对证据审查判断的标准，忽略证据的收集是否合法、是否准确、充分、能够证明案件事实，从而降低法定证明要求和证明标准。

法院在审理案件的过程中，不受任何机关和个人的制约和影响。法院量刑应当“以事实为依据，以法律为准绳”[12]，这一标准不会因为任何案件而发生动摇和改变。因此，“以事实为根据，以法律为准绳”是检察机关和审判机关处理认罪认罚案件必须遵守的原则，证据的证明标准也不会发生改变[13]。

五、结语

认罪认罚从宽制度符合“以审判为中心”的司法制度的改革，既体现刑事诉讼对程序高效的追求，更彰显了对案件公平正义的价值追求。对侦查阶段证据的收集、审查起诉阶段案件事实的认定和审判阶段案件审理效率的提升意义重大。主导作用的显现不代表权利的扩张或者取代，相反，这正是检察机关在新形势、新时代下对自己业务水平的新挑战。检察机关更应该把握这次契机，努力提高自己的业务水平。