全民所有自然资源资产清查的整体思路与运行要素

叶 红

（福建省地质测绘院，福建 福州 350000）

0 引言

在十三届全国人大一次会议提出针对自然资源资产管理的机构改革前，我国自然资源的清查与管理工作一直交由不同部门负责。各部门考察周期不协调、评估标准不统一、管理体制不健全、自然资源资产的所有者职责落实不到位，进而引发了资源开采过度、利用率不足、配置不合理等问题并遗留至今，极大阻碍了全国尺度上的全民所有自然资源资产清查工作［1］。为此，需要综合运用地质学、概率论、统计学、管理学、法学等学科理论及现代化信息技术为资产清查筑牢理论基础、优化方式方法，以期在提高自然资源利用率、保护生态环境的同时促进全民所有自然资源资产所有者职责的履行、管理体系的健全与市场配置的优化。

1 全民所有自然资源资产清查的整体思路

1.1 理论支撑

当前，我国在部分省市开展了全民所有自然资源资产清查试点工作，并在一定程度上为后续的资产清查积累了经验。在清查工作中自然资源实物量的统计、资产价值量的权衡、资源的权责从属关系认定等需要地球系统科学理论、自然资源价值理论与产权理论的支撑。

1.1.1 地球系统科学理论。地球系统科学从地理、物理、生物等各方面综合研究地表各圈层的相互作用，最终目的是研究人类对环境的影响［2］。这种广博的研究目标与我国全面清查自然资源资产、切实摸清“家底”的战略目标一致，同时，其“天人合一”的科研理念又与我国当前生态文明建设理念相契合。地球系统科学经过30余年的发展，形成了一套完善的技术体系，其中包括观测、勘探、建模、演算等，能够对全域全要素资源的质量、存量、演化趋势、权益归属等进行精准研判。地球系统科学理论广而精，在该学科技术加持与理论指导下清查工作的开展将会更加高效。

1.1.2 自然资源价值理论。自然资源作为客观存在的物质资源，在具备有形的产品供给服务价值的同时也具有无形的生态服务价值，在资源的探测与发掘过程中又融入了人们的劳动价值。可以说自然资源的价值是由其稀缺性、市场需求量以及开采难度所决定的，但是这些决定自然资源价值的条件受到勘探技术的精进、市场需求的变化、开采技术的革新、市场交易的变数与管理成本的不确定性的影响，使得资产清查工作中各类资源的价值量依然难以估算［3］。为此，需要使用自然资源价值理论分步测算、科学衡量蕴含在资源内的产品价值、需求价值与劳动价值，利用价格理论给出合理价格。

1.1.3 产权理论。根据宪法第九条、民法典第二百四十八条，自然资源资产归全民所有，表面上看权责归属清晰明朗，但自然资源产权是一系列可分解的权力集合如所有权、使用权、处置权、管理权、收益权等。随着我国的改革开放，社会主义市场经济浪潮下各类经济模式、经营理念层出不穷，自然资源资产收益主体模糊、产权边界不明、监管力度较弱等问题愈渐突显［4］。此类问题造成资源开发过度、受益率低，引发环境污染、自然资源资产贬值等问题。在此背景下，需要利用产权理论明确自然资源的权责归属，促进权益主体资源高效、高利用率开发的同时承担环境保护责任，优化自然资源资产市场配置。

1.2 清查内容

全民所有自然资源资产指的是属于国家所有的各类自然资源资产，主要包括山岭、荒地、农业用地、建筑用地、矿物、海洋、湿地、林地、草地、水资源等［5］。该解释由法律、宪法作为根据，本研究紧扣该定义，并综合考虑中共中央国务院机构改革方案中对全民所有自然资源资产的规定，将清查对象划为七类：土地、草原、森林、湿地、水、海洋以及矿物，清查内容包含各类资源的储量、质量、体量、权属、收益等。具体见表1。

在确定内容、获取各类资源的实物量、价值量参数后，需要按照统一标准对各自然资源资产清查结果进行统计分析，以便掌握我国自然资源的底图底数。统计方法有分类统计与分区统计。分类统计针对资源中的单一门类设计资产负债表及统计报表，掌握一定时空范围内此类自然资源的储量、质量、特征、变化趋势等数据。分区统计则是在分类统计的基础上将地理空间划分为不同层级、类别的自然地域或行政区域，根据划分结果，综合考虑不同地区拥有资源的差异将数据分区统计、填报，再将各地区资产的统计报表按照县—省—国家的脉络逐级上交，最终形成国家级自然资源资产数据库。

1.3 基本思路

清查的整体思路可以分为五个步骤：①依托已有自然资源清查数据成果，对各类资源的特征数据进行全面、彻底、系统的采集。②对收集到的数据进行整理、转换、填报，并建立索引以保证入库的数据来源清晰、查验方便。③核查并验收上一步所获得的数据成果，再将数据逐级上报，搭建起海量资产清查数据库。④依托资产清查数据库，对数据展开分类、分区统计及多层级、多角度分析，将清查成果应用于自然资源资产的配置优化与增值保值等重要领域。⑤利用可视化技术和面向各级政府清查报告编制进行数据成果展示，使清查成果能够切实为自然资源资产所有者权益服务。

2 全民所有自然资源资产清查的相关运行要素

资源考察方法的革新与信息技术的高速发展息息相关，以内外业核查为主要方法，结合抽样盘存法，运用空天地一体化技术、大数据技术及数据核查技术等清查手段能够推动资产清查工作的进展，实现全民所有资源资产配置的优化与保值增值。

2.1 主要方法

资产清查的主要方法是内外业核实对比法与抽样盘存法。内外业核实对比法主要用在自然资源实物量数据采集工作中。内业核实旨在核查数据质量、发现资产清查数据库中的不良数据并判定数据失真的原因。内业核实常采用计算机模拟演算与目视判读相结合的手段，利用GIS、遥感、卫星、图斑影像等技术，结合已有数据对各类自然资源数据进行检查。如果存在内业无法确定的异常数据、工作底图无法判明的地域边界，则需要外业核查为数据的准确性做出坚实保障。外业核查的主要形式是实地考察，首先找出内业核查中不合格的数据、无法定性的地物信息、存在疑问的图斑影像，以此确定补测资源的位置，然后利用现代信息技术如GPS、PDA、5G网络、高清摄像等确定勘探物属性、记录考察航迹、拍摄实物影像、汇总数据信息。在内外业核查工作的基础上使用抽样盘存法能够高效计算出勘探物的总质量、总面积、总体积等，进而合理估算资源总量。抽样盘存法用于体量较大的核查工作能够有效节约资源，将有限的时间、人力、财力投入到更为细致的专项工作中。

2.2 关键技术

2.2.1 空天地一体化观测技术。空天地一体化观测借助高分辨率摄像、航空遥感技术，实现非接触、远距离探测，利用图斑分析、信息识别、目标提取等技术准确发现有用的地物信息，随后派发专业人员到达资源所在地区进行实地考察、实时分析并将数据即时上传。空天地一体化探测技术能够通过对观测对象宏观、立体、准确的监测为清查工作提供实时、多样、多态的数据报告。比如，高精度雷达技术广泛应用于地下水探测中，为资源体积、位置、变化规律的探测提供高精度、多阶段的技术支撑；三维勘探技术在以往电磁波探测的基础上增加重力仪、大功率变电磁探测、深部矿床探测等技术，能够为地球深部的清查工作带来更为深层、精确、广博的勘探成效。

2.2.2 多源大数据整合技术。在自然资源资产使用制度改革前，我国在土地、林地、海洋、草地、矿物等项目上已经积累了一定的调查数据。利用多元大数据整合技术将此类基础数据收集、分类、转换后形成统一的数据集，为后续的查验工作搭建底图底数；在数据储存阶段，大数据整合技术能够提供便捷检索、对比参照与整体分析等存储优化方法；在数据可视化阶段，大数据技术利用数据渲染、数据表达、网格拓扑、智能建模等技术将各类数据转为更加直观、可视、符合用户需求的信息。

2.2.3 数据核查技术。资产清查成果集合了各类空间数据，其中部分数据具有一定的时效性、模糊性、迁移性，而这部分数据可能又与其他数据存在密切联系，因此在数据的采集、整合与分析过程中容易出现质量问题。需要使用数据核查技术检查各类空间数据质量，确保数据的精确性、一致性、可靠性。数据核查技术普遍应用到矿物资源质量评价、土地利用率计算、国土空间变更监测等领域，运用概率论、模态逻辑、统计学等理论对图形、图斑、影像等所包含的拓扑结构与演变趋势做出精准评价。对于不合格的数据，可以应用坐标改正、地形图分块改正、三角网改正、GIS误差分析系统等手段对其加以矫正。

2.2.4 大数据分析技术。资产清查涉及诸多特征不一、样态迥异的数据类型，利用大数据分析技术可以将多样数据提炼并构建成为统一、抽象、显明的模型，利用人工智能、计算机科学、汇编语言、指令集等技术手段实现空间数据与自然资源数据的协同分析。基于地理空间的自然资源数据分析从资源表征量变化趋势与人类动势、环境改变趋势等相关因素之间的关系入手，旨在深入剖析自然资源变化的基本规律与整体机制。其中，大数据分析所涵盖规范分析、系统分析、优化分析等技术能够依照各类资源的历史数据，构造从资源应用投射到价值收益上的效用函数，以寻找资源开发最为高效的方式方法，为全民所有自然资源资产的配置优化与保值增值提供理论支撑。

2.3 平台建构

全民所有自然资源资产清查平台由制度保障平台与方法保障平台组成，其中，制度保障平台能够从政策规章层面为资产清查提供保障，方法保障平台则从数据共享、数据核查、数据管理、用户服务等技术层面为资产清查提供保障。

2.3.1 制度保障平台。为确保清查工作的顺利开展，需要构建制度保障平台。平台的建设包括清查工作的基本规章、实施准则、数据抽查随机性指标、数据成果的统计标准、数据分析的准确性要求、数据处理的规范流程。可以说，制度保障平台是资产清查各环节、各部分的基本保障机制，它能切实提高清查工作高质量实施与高效率运行。

2.3.2 数据共享平台。标准数据库共享平台主要功能是采集自然资源实物量信息以形成基础数据集合。实物量数据的采集工作可以借助环境、国土、资源等相关信息系统平台所审批、收集、公布的数据，还可利用第三次全国国土调查数据、各地林业局统计数据、气象记录气候变化数据、矿产资源国情调查数据、草原资源调查数据、湿地调查监测数据等。并将上述数据全面检验、二次加工，使七类自然资源资产的实物量数据汇集成统一的基础数据图件。

2.3.3 数据核查平台。数据核查平台以基础数据集为依托，由国家设立统一的数据库建设标准与质量要求，增加财政投入以研发数据核查及质检软件，保证清查数据逻辑形式一致、拓扑结构准确、属性特征明显、溯源明确可查。对质检中不合格的数据加以重视，进行多方比对与人工验算，然后将其置于下一轮检测中直至检验合格，构建完整、准确、统一的全民所有自然资源资产清查成果数据库。

2.3.4 数据管理平台。数据管理平台用于数据成果的统计与分析，使数据跳出纸面进入应用领域。平台的首要功能是面向全国不同区域的不同清查数据管理需求，建立统计分析、成果管理、实践应用于一体的管理系统，从而实现对资产数据采集、统计、分析工作的统一管理。

2.3.5 用户服务平台。在工作实践中，审计报表人员、管理人员、业务干部、技术人才及社会公众所需服务均存在差异。针对不同部门、不同级别、不同专业的用户开发界面统一、功能全面、满足各类服务需求的系统是实现资产数据共享、国土空间知识共享及成果可视化的有效举措。

3 结语

当前，我国全民所有自然资源资产清查工作正处于起步阶段，虽然在清查工作中总结了一定的经验，但尚未形成系统的清查体系。过去，自然资源的考查与管理职责分散在各相关部门，应当从各部门以往工作所采集的基础数据入手，提炼我国自然资源底数，其后以内外业结合的清查方法获取、修正、扩充数据。在这个过程中，功能完备的服务保障平台能够有效助力清查工作的各环节。资产清查工作是我国自然资源管理体制改革深化阶段的重要任务，必须以开阔的视野、多样的方式、扎实的理论推进清查工作的开展。