全面从严治党视域下医疗系统纪检监察部门履职情况及对策研究——以Z市二级以上公立医院为例

郑苏林，尹 戈，黄仁清 ，林挺葵

(广东医科大学附属医院 纪检监察室，广东 524001)

众所周知，医疗服务是城市发展的重要支撑。特别是在当前“健康中国”的发展战略下，医院尤其是占据主导地位的公立医院，不但承担着治疗疾病的重任，还要努力为人民群众提供全生命周期的健康服务。公立医院能否有效发挥其作用，其内设且应发挥“监督保障执行、促进完善发展”作用的纪检监察部门履职情况显得至关重要。Z市公立医院纪检监察部门履职情况与2018年6月中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》中提出的“医院纪委要全面履行监督执纪问责职责” “提高履职能力”[1]的要求还有差距，还存在一些比较突出的问题亟待解决。通过研究Z市二级及以上公立医院纪检监察部门履职情况及对策，能够为提高公立医院纪检监察工作水平及加强公立医院党的建设提供有益参考。

一、公立医院纪检监察部门履职中存在的问题

(一)纪检监察机构设置不健全

中共广东省委办公厅印发的《关于加强我省公立医院党的建设工作的实施意见》中明确要求，设党委的医院应该同步设立纪委，并设置专职纪委书记，同时还要求三级医院一般应当单独设立党办、组织、宣传、统战、纪检等党务工作机构，其他设党委的医院一般应设立党办、纪检机构。2019年10月笔者开展的一次问卷调查显示，27家公立医院中12家设有党委的医院有25%尚未设置纪委，全部二级医院中共有约60%未设置或未独立设置纪检监察职能部门。目前仍有极个别设有党委的二级医院未设置纪委。纪委或纪检监察部门设置不健全，直接导致公立医院纪检监察工作的领导组织或具体履职机构出现缺失，或导致没有专职人员从事纪检监察工作，与上级文件要求存在差距。

(二)纪检监察工作人员配置不足

问卷调查显示，21家公立医院设有纪检监察部门，其中有5家二级医院纪检监察干部人数少于3人，3家三级医院纪检监察干部人数少于4人，部分医院纪检监察工作人员存在一定程度的不足现象。据悉，由广东省纪委、广东省委组织部、广东省委教育工委联合发文的《关于加强高校纪委建设的意见》中就高校专职纪检监察干部人数配备给出了指导性意见，最低一个档的人员配备为3人(对应单位总人数为500人以内)，最高一个档的人员配备区间为8至10人(对应单位总人数为2 000人以上)。目前，广东省或Z市尚未对公立医院纪检监察干部人数出台指导性文件，但基于Z市二级及以上公立医院员工数、经济活动体量等情况，以及综合考虑到财政供给方式(公立医院为差额拨款单位，而公办高校为全额拨款单位)、纪检监察工作的具体业务要求，笔者认为公立医院专职纪检监察干部人数配置至少应参照高校同等员工数所对应的下限标准，否则纪检监察部门将难以有效履职。

(三)纪检监察部门的职责定位不清晰

十九大新修改的党章把纪委的职责概括为“监督、执纪、问责”，成为公立医院纪检监察部门职责定位的根本依据。早在2014年，时任中纪委书记王岐山同志在十八届中纪委三次全会的工作报告中指出，纪检监察机关要转职能、转方式、转作风，明确职责定位，把不该管的工作交还主责部门，做到不越位、不缺位、不错位[2]。在其后全国纪检监察机关“转职能、转方式、转作风”专题研讨班上王岐山同志强调，“三转”要聚焦中心任务，往监督执纪问责上转[3]，全面提高履职能力。Z市分别有16家、12家、8家公立医院纪检监察部门还牵头负责“行风建设和(或)医德医风建设”“员工考勤管理”“员工矛盾调解”等应该由院内其他主责部门牵头负责的工作事项，不同程度的存在职能定位偏差、聚焦主责主业不够、“耕了别人的田，荒了自己的地”等突出问题。极个别医院纪检监察部门甚至出现了曾将牵头负责的有关工作转出给主责部门，但是不久之后又被转了回来的被动局面。

(四)履行主责主业方面存在诸多不足

1.监督方面

1)对监督职责的定位认识不清

监督是公立医院纪检监察部门的基本职能，也是首要职能，是执纪和问责的基础与前提[4]。公立医院内设业务部门日常也在业务层面对各自管辖范围内的人和事履行着监督职责，而纪检监察部门应该履行的是在政治层面的监督职责，是对业务部门履职情况的一种“再监督”，这是党章以及党内监督条例赋予纪检监察部门的一种政治权利与使命。问卷调查显示，Z市有18家公立医院纪检监察部门负责人对其所在部门应当履行监督职责的“政治属性”认识不足，不能把自身的监督职责与一般的业务监督区别开来。

2)监督体系化、精准化欠缺

长期以来，由于公立医院纪检监察部门对自身职能定位不清以及前述对监督职能的理解存在偏差，一度导致其履行监督职责不能做到有的放矢。近年来，随着全国范围内对公立医院党的建设要求不断提高，Z市二级以上公立医院纪检监察队伍建设取得了一些进展，比如2020年，Z市组织部门为市属两家三级中医医院以及一家二级妇幼保健院增设了纪委书记，但从总体上来看，Z市二级以上公立医院纪检监察部门在履行监督职能方面仍然存在不少共性问题，主要表现在：很多时候监督仍单纯停留在业务层面，政治层面的“再监督”实施较少；监督实践起来觉得缺乏抓手，不知道从哪些具体的地方入手，“大方向”的过多，“接地气”“可操作”的太少，监督工作在体系化、精准化方面尚有较大提升空间。

2.执纪方面

1)问题线索处置不够规范

纪检监察部门收到群众针对党员、监察对象以及其他人员的来信来电来访，一般称之为“信访件”，其中涉及被反映对象违纪违法的“信访件”，方可以作为“问题线索”。根据有关规定，作为问题线索的，必须按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结等4类方式处置。问卷调查显示，有近25%的公立医院纪检监察部门既未以“谈话函询”也未以“初步核实”方式处置过问题线索，约25%的医院纪检监察部门对“信访件”与“问题线索”的关系缺乏正确认识。有作为才会有地位，“谈话函询”“初步核实”作为“基础本领”，是纪检监部门履行“监督”“执纪”职责的重要抓手，是处置问题线索最常用的两种基本形式，是实践监督执纪“四种形态”，特别是第一种形态的重要途径，一旦缺失，将会导致公立医院纪检监察部门地位不高并导致被边缘化的危险。

2)不少医院的纪检监察部门执纪能力不够高

问卷调查显示：从2015年起的近五年时间内，10家具有立案权限的公立医院纪检监察部门，有3家立案数在3人次以下(注：处分人数亦在3人次以下)，另有4家立案数为0(注：其中3家处分人数亦为0)，总体上立案数不高。监督执纪问责，形成了党内监督从发现问题到执行纪律再到责任追究的完整逻辑链条[5]，其中执纪是纪检监察工作的核心。以办案论英雄不是科学和正确的执纪政绩观，但不会办案或办案能力水平不能够适应本级纪检监察部门的工作需要，说明纪检监察部门在履行执纪职能方面存在重大缺项，可以预判其履行监督职能、问责职能的能力亦处于较低水平。

3.问责方面

1)对问责的认识存在偏差

问卷调查显示，有近60%的医院纪检监察部门对问责的认识存在偏差，突出表现在对2019年新修订的《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)的内容还缺乏了解，对问责的主体是谁，以及何为“问责”还缺乏清晰的认识。有些单位的党委在思想认识上存在误区，一提到“问责”就认为是纪委与纪检监察部门的事情；有些单位的党委发现或收到应该问责的线索后，不主动担当作为履行问责职责，而是简单地把线索向纪检监察部门移交，要求纪检监察部门予以问责。《问责条例》中明确指出，党委是问责的主体，纪委应当履行监督专责，协助同级党委开展问责工作[6]。此外，“问责”一词有两种含义，要防止以字面含义代替法定含义[7]，把对违纪违规直接当事人的处理误当作是问责处理。

2)绝大多数纪检监察部门缺少问责实践

强有力的问责是严管更是厚爱[8]。然而问卷调查显示，95%的公立医院纪检监察部门未对所辖党的领导干部进行过问责处理。笔者经过研究认为，可能有公立医院纪检监察部门履职不力的因素，但更主要的是与党内法规的授权有关。回顾2015年以来，有关问责的规定主要有三个阶段：第一阶段是2016年7月《中国共产党问责条例》(以下简称旧问责条例)出台之前；第二个阶段是2016年7月旧问责条例出台之后至2019年9月新修订的《问责条例》(以下简称新问责条例)出台之前；第三阶段是新问责条例出台之后。在第一、二阶段，纪检监察部门履行问责职责时，分别适用《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和旧问责条例，在这两个阶段相对应的问责条规中，公立医院纪委及其下辖的纪检监察部门要履行问责职责均难以找到法理依据。新问责条例对党委、纪委在问责工作中应该各自履行的责任作了明确的规定，明确了问责的主体是党委(党组)，纪委应当履行监督专责，协助同级党委开展问责工作。

二、对公立医院纪检监察部门履职中存在问题的成因分析

(一)公立医院党政班子对纪检监察工作重视程度不够

1999年至2018年，公立医院实行了近20年的院长负责制[9]，一定程度上造成了公立医院党建“靠边站”的局面，公立医院纪检等党务部门在一定程度上成为“虚设”部门。在前述近20年时间内，公立医院领导班子对纪检监察工作所应包含的内容认识模糊，对纪检监察部门的重要性特别是政治属性认识严重不足，经常给纪检监察部门“交办”一些主责主业外的其他工作。且在党的十八大之前很长一段时间内，公立医院纪检监察干部与“选优配强”的标准相差甚远，有些医院的纪检监察部门甚至成了“收容所”“养老院”。直至现阶段，这种状况在各公立医院仍不同程度存在，严重影响了纪检监察工作的开展。

(二)上一级纪检监察机构工作存在“缺位”情况

公立医院纪检监察部门在接受医院党组织领导的同时，还要接受上级纪检监察机构的领导，即“双重领导”。公立医院纪检监察部门的上一级纪检监察机构应该认识到自身对所辖范围内公立医院(各级纪委监委派驻纪检监察组称之为“联系监督单位”)纪检监察部门的领导权及对应的义务，并将这种权利与义务作为日常履职的一部分。

2017年Z市、区(县)监察体制改革后，区(县)纪委监委逐步实现了对区(县)卫健局(原卫计局)的派驻全覆盖，在此之前，仅Z市纪委对市卫计局实行了归口派驻(尚不是单独派驻)，区(县)纪委对区(县)卫计局并未实行任何形式的派驻，一定程度上导致公立医院纪检监察部门的上一级纪检监察机构事实上处于缺失状态。由于派驻在市、(区)县卫健局的纪检监察组工作人员数量不多，自身的业务能力不均衡、本领恐慌问题亦较为突出，对公立医院纪检监察部门的业务水平提升尚未能发挥应该发挥的作用。

(三)公立医院纪检监察部门自身建设存在较大缺项

首先表现在缺乏主动担当作为的精神。公立医院不少纪检监察干部，还不同程度地存在“和事佬”以及“老好人”思想，遇事不敢较真碰硬，时常想着给自己留条退路，缺乏主动担当作为精神。其次是对“三转”的认识与实践均有偏差。主要体现在有的纪检监察干部认为“转职能”会造成纪检监察部门手中权力减少，地位下降，对“转职能”后纪检监察部门新的职能定位缺乏清晰的认识，不同程度的存在“不愿转”的现象；有的纪检监察干部对查办案件和全面履职的关系认识不清，片面的认为纪检监察部门主要任务就是查办案件，“三转”就是工作重心要向查办案件倾斜，准备“大干一场”，但是事实上公立医院纪检监察部门收到的问题线索不多，可以使用的调查手段有限，人员业务素质总体不高，以致眼高手低，终日无所事事。再次是落实“四种形态”精神不到位。主要是一些医院纪检监察干部对“四种形态”中蕴含的“惩前毖后治病救人”的精神实质认识尚有偏差，实践起来可能造成更大偏差，精准实践任重道远。

三、提高Z市公立医院纪检监察部门履职能力的对策与建议

在当前健康中国战略和深化医药卫生体制改革的大背景下，公立医院纪检监察机构正确高效履职，应从公立医院内部建设层面以及上级部门指导支持层面去着手提高。

(一)内部建设层面

1．公立医院党组织应切实履行主体责任，旗帜鲜明的支持纪检监察部门开展工作

首先要规范分管纪检监察工作的院领导的分工。要确保纪委书记集中精力抓好纪检监察工作，一般不分管人事、财务、医疗设备、招标采购、基建等工作。其次要切实支持纪检监察部门“转职能”。要支持纪检监察部门专心履行监督执纪问责职责，并以主动担当作为的姿态支持纪检监察部门进一步“转职能”，实践更高层次的“三转”。再次要完善公立医院纪检监察部门设置。已经设立党委但是尚未设立纪委的，党委应该尽快主动向上级党组织申请设置对应的纪委并配置纪委书记。尚没有设立纪检监察部门的公立医院党组织要积极与上级组织(人事)部门沟通联系，争取设置独立的纪检监察部门，并逐步配齐配强人员。

2．公立医院纪检监察部门主动加强自身建设

首先是要建立纪检监察部门职责清单。公立医院纪检监察部门要系统的回顾性学习党的十九大、十九届中央纪委历次全会精神，结合卫健行业特点，积极主动的厘清公立医院纪检监察部门职责清单，确保高度精准聚焦监督执纪问责主责主业。其次是要建立纪检监察部门规章制度。要积极学习与纪检监察工作有关的党内外法律法规，并结合自身实际，制定并完善一批规章制度，并用于进一步规范纪检监察工作。再次是要积极做好自我学习并争取外出培训、“以干(案)代训”机会。公立医院纪检监察部门要克服“等着别人来教我”的思想，对提高自身的学习能力有更加清醒的认识，还要积极参加上级纪委监委组织的纪检监察类培训，更要主动把干部送到上级纪委监委、巡视巡察组“以干代训”“以案代训”，迅速提高他们的业务水平。

(二)上级部门指导支持层面

1.上级有关部门要主动支持公立医院纪检监察部门开展工作

首先是上级主管部门(单位)党委(党组)要指导设党委的公立医院设立纪委。《广东省公立医院章程(党建部分)范本》“第三章 监督机制”明确指出，“设党委的医院应同步设立党的纪律检查委员会，设立专职纪委书记”。公立医院的上一级党委(党组)要主动研究所辖公立医院的党的工作机构设置问题，尽快为已经设有党委但尚未设置纪委的公立医院设置纪委，并择优配备专职纪委书记，积极落实本级党委(党组)全面从严治党的主体责任。其次是上级纪委监委(纪检监察组)要加强对公立医院纪检监察部门的业务培训与指导。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定：“查办腐败案件以上级纪委领导为主”“线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”[10]。这就要求各级卫健主管部门纪检监察组等上级纪委监委要对公立医院纪检监察部门提供业务培训、指导以及主动从下辖公立医院纪检监察部门中抽(借)调人员参与相关工作，快速提高公立医院纪检监察干部的监督执纪实操业务水平。

2.上级纪委监委创新体制机制，营造良好的履职生态环境

首先要对公立医院纪检监察部门履职情况进行评价。公立医院内设纪检监察部门应该从公立医院内部的评价体系中独立出来，由上级纪委监委(纪检监察组)牵头进行评价，以保证评价的科学性、客观性、公正性。据了解，Z市、区(县)二级纪委监委(纪检监察组)以及有关医院的直接上级单位纪委尚未建立对所辖公立医院纪委及其下辖纪检监察部门履职情况的独立评价机制。这方面广东省高教系统走在了前列，具体做法可供借鉴，广东省委教育工委2017年曾专门下发文件《广东省高校纪委工作评价办法(试行)》(粤教工委办函﹝2017﹞38号)。其次要在公立医院纪检监察干部的选拔使用方面履职尽责。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定：“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[11]。公立医院纪委书记、副书记(一般由纪检监察部门负责人兼任)是公立医院纪委的主要领导，他们的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，有利于强化他们同上级纪委的沟通和联系，有利于他们更加大胆地履行监督职责[12]。这样做，还有利于扩大上级纪委选人用人的范围，利于将兼具坚定的政治素质、较高的理论水平、出色的业务能力的同志选拔到公立医院纪委书记、纪检监察部门负责人岗位上来。再次是积极探索向公立医院“派驻”，破解同体监督难题。公立医院纪检监察部门其工作人员编制、人事任免权都在公立医院(党组织)内部，极大地制约了其履职中应该具备的敢于“得罪人”的勇气，限制了公立医院纪检监察部门施展拳脚、尽责履职，长期存在“同体监督”的难题。纵观古代监察史，郡以上的地方监察机构或监察官，多是代表中央对地方实行垂直监督，组织系统上直隶中央或上一级监察机关[13]6。Z市公立医院纪检监察机构亦可以考虑由Z市纪委监委牵头作出改革探索，让公立医院纪检监察机构的组织建制归于上一级纪委监委(纪检监察组)，使公立医院的纪检监察干部放开手脚、消除顾虑，一门心思的履行主责主业。

四、结 语

公立医院是各级党委、政府联系群众的重要纽带，是人民群众的健康守护神，能否为广大人民群众提供平价且优质的医疗服务，关乎人心向背，关乎到党和政府在人民群众心目中的形象。公立医院纪检监察部门履职情况如何，直接关系到党和国家卫生健康事业的高质量发展。

习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上强调，要集中纠治教育医疗、养老社保、生态环保、安全生产、食品药品安全等领域群众反映强烈的突出问题[14]。相信在我党坚持不懈把全面从严治党向纵深推进的战略部署下，在全国各地公立医院上级党委、公立医院党组织积极贯彻《关于加强公立医院党的建设工作的意见》的共同努力下，包括Z市公立医院在内的所有公立医院纪检监察部门的履职能力必将显著增强，治理能力将得到明显提升，在不久的将来一定会给广大人民群众呈上一份满意的答卷。