我国社区矫正风险评估机制的困境与完善——基于美国明尼苏达州社区矫正风险评估机制的比较分析

王黎黎，苏照桓

（西华大学法学与社会学学院，四川成都 610039）

风险评估（Risk Assessment）在社区矫正中有着重要作用。在我国，风险评估主要为审前调查评估，即《社区矫正法》第18条、《社区矫正实施办法》第4条所规定的，人民法院等裁决机关对被告人、罪犯作出实施社区矫正的决定以前委托相关机关开展的对拟矫正对象再犯罪风险性、对居住社区影响度的评估；也包括分类处遇评估，即《社区矫正实施办法》第9 条规定的司法所在制定矫正措施之前对矫正对象悔罪表现等要素进行的评估，以及第21条规定的为检验和调整矫正措施的日常考核评估。前者影响社区矫正决定的作出，后者影响分类处遇的开展和矫正措施的选择。而实践中，风险评估机制并不完善，立法上的规定模糊[1]，实施机关在操作中困惑重重[2]，评估主要依靠个人判断易致草率敷衍[3]，这对社区矫正决定的正确作出和社区矫正的有效开展非常不利。如何完善我国社区矫正风险评估机制也成为当前学界和实务界的讨论热点。

美国明尼苏达州的社区矫正风险评估以RNR 模式为指引，其评估结果是审判前报告的核心内容即实施假释等决定的重要依据，也是社区矫正命令和矫正方案的重要依据[4]。风险评估在美国社区矫正中发挥着重要作用，其以评估拟矫正者的危险性，降低矫正者的再犯可能性为目标，遵循理论指引和严谨的实证研究基础，通过风险评估工具（risk assessment instrument）的运用，有效提高社区矫正的效率。本文从我国社区矫正评估机制的困境出发，基于美国明尼苏达州社区矫正风险评估开展和实践状况的比较研究，提出对我国制度与实践的完善建议。

一、我国社区矫正风险评估工作的实践困境

（一）审前调查评估工作权责与步骤不明晰

在很长一段时间，我国审前调查评估工作权责与步骤不甚明晰。根据《刑法》第72 条、第81条，适用缓刑和假释的条件为“没有再犯罪的危险”以及对所居住社区没有重大不良影响。在2011 年《刑法修正案（八）》之前，适用缓刑和假释的条件为“不致危害社会”。但社会危害性或再犯罪风险性、对所居住社区影响程度的评估由谁负责，如何开展，都缺乏细致的规定。虽然各地根据自身的实际情况出台了一些具体办法，如《四川省社区矫正实施细则》规定了由县级司法行政机关受人民法院、人民检察院、公安机关、监狱的委托，提出对适用社区矫正的评估意见；司法所根据社区矫正机构的授权，对拟适用社区服刑人员进行调查评估。《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法》规定了审前调查由县级司法行政机关指派给司法所；司法所人员不足二人时，由县级司法机关派员或者指派其他司法所的工作人员参与调查。安徽省合肥市《社区矫正审前调查评估实施办法》规定了司法所根据县（市、区）社区矫正机构的委托，进行调查评估，给出初步意见，人民检察院也可以委托社区矫正机构或者有关社会组织开展调查评估。但是各地的规定有所差异，所涉及的部门广泛，没有一个明确的规定，各部门之间的工作开展需要多方协调，相关单位由于对社区矫正不了解、对司法行政机关的职能不清楚，往往不予配合，司法行政机关也没有任何可以制约上述单位的法律依据或执法手段。被调查人员如果没有犯罪前科或不属于本辖区派出所办理案件人员，那么派出所则完全不了解被调查对象，通常会随意出具不同意被调查人员纳入社区矫正的意见，在这种关系中，多元行动主体间的地位平等，相互之间不存在从属关系，各个行动主体之间所行使的权力相互间无对应关系。这种非闭合的组织关系涉及部门较多，联系松散，组织运行成本较高，缺乏全国性的统一规范。

首先，审前调查评估责任机构不明确。2012年《社区矫正实施办法》第4条规定，风险评估“可以”委托县级司法行政机关开展。2016 年《社区矫正法（征求意见稿）》第10 条变更了受委托机构，但仍然沿用了“可以”一词，规定社区矫正决定机关可以委托“社区矫正机构或者居民委员会、村民委员会”开展风险评估。《社区矫正法》第18 条再次调整了委托机构，但“可以”一词未改变，规定“社区矫正机构或者有关社会组织”“可以”受委托开展调查评估。而“可以”一词在实践中会引起困惑。是否理解为相应机构就是风险评估的责任机构，抑或理解为风险评估还可另寻其他机构？这给实践操作带来了困扰。对于接受委托的社会组织来说，司法部等6 部门发表了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，提到了进一步鼓励村（居）民委员会协助社区矫正机构，基层群众性自治组织依法参与社区服刑人员社会调查、入矫宣告、日常监管、教育帮扶、解除矫正等具体的环节当中。《社区矫正法》也规定了社区服刑人员所居住的村（居）民委员会工作人员作为矫正小组成员，对社区服刑人员承担着管理责任，同时《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》也提到切实加强社区矫正志愿者队伍建设，但是无论是以前的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》、还是现行的《社区矫正实施办法》，二者对社区矫正志愿者身份与权责的表述都非常模糊。对于社区矫正机构来说，在四川省的规定中，县级司法行政机关社区矫正机构负责执行社区矫正，提出适用社区矫正的评估意见，人民检察院依法对社区矫正前调查评估进行监督，评估工作由社区矫正执法人员，社区矫正社会工作者承担，对于调查评估的责任承担问题并没有特别的规定。浙江省规定了县级司法行政机关在审查司法所提交的调查报告和相关材料后，无异议的，签署意见（盖章），送达委托机关，对于调查评估的责任则是针对进行调查工作的相关人员。安徽省合肥市的规定中，基层司法所受社区矫正机构的委托，参与调查评估，只是提出初步的意见，并未规定调查评估责任该由谁来承担，导致在实践的过程中出现权责不清的情况。

其次，审前调查评估的开展步骤与评估结论的价值规定不明。例如《四川省社区矫正社会调查评估办法》的第14 条规定：“人民法院、公安机关、监狱在对被告人、罪犯作出判决、裁决或决定是否适用社区矫正时参酌社会调查评估意见”。此处的“参酌”应如何理解？没有明确规定。这会导致存在未接受评估即已判处社区矫正的案例，或风险评估结果为不适合接受社区矫正但仍被决定实施社区矫正的案例，比如一些暴力犯罪、性犯罪、毒品犯罪等，往往社区意志倾向于将犯罪人视为洪水猛兽而唯恐避之不及。司法行政机关可能会对这类社区矫正的执行产生抵触情绪，影响社区矫正的实施[5]。

（二）风险评估方法和标准不明确

审前调查评估的范围，规定在《社区矫正实施办法》第4条，即拟矫正对象的“居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等”。《社区矫正法》第18 条不再列举调查事项，而将调查范围概括为“罪犯的社会危险性和对社区的影响”。分类处遇评估的范围，规定在《社区矫正实施办法》第9条，即矫正对象“被判处的刑罚种类、犯罪情况、悔罪表现、个性特征和生活环境等情况”，但评估方法和标准没有统一规定。

各地在实施风险评估时，进行了一系列的探索，也开发了一些评估工具。比如北京市使用的《北京市社区服刑人员综合状态指标体系》就是通过三种问卷形式对社区服刑人员的基本情况、家庭情况、犯罪与刑罚历史以及接受社区矫正态度和心理状态进行整体的评估调查，再通过SPSS（统计产品与服务解决方案）软件程序对有关样本进行统计学分析得出结论；上海市使用的《社区矫正服刑人员风险测评表》则是通过对社区矫正人员的基本因素、个性及心理因素、社会因素、综合因素四个方面进行总体的调查评分，再通过评分将矫正人员划分为稳定、重点关注、高危控制三个等级；江苏省使用《江苏省社区矫正风险评估系统》对社区矫正人员进行一个综合性的风险评估，再根据风险评估的报告对适用社区矫正的人员进行总体的评价，在实施过程中，还借助了电子定位、APP 签到等一系列的辅助手段来保障风险评估的准确性。但各地的评估工具还在进一步研究完善之中，其准确性还有待大量的实证研究以验证。未使用评估工具的地区，还依赖于定性的、临床诊断式的评估方法，或者静态因素简单统计的评估方法，此类方法对于实际上从事调查评估的工作人员的专业素养要求较高，在进行实地调查时，司法所自身力量较为薄弱，需要借助基层群众组织以及其他社会组织的力量掌握对象的情况，其评估结果准确性易受较多因素的影响。

二、美国明尼苏达州社区矫正风险评估工作的开展与实践特点

（一）社区矫正风险评估的工作开展

在美国，各州社区矫正工作的开展都有所不同。其中，明尼苏达州最早颁布《社区矫正法》，对社区矫正及风险评估工作非常重视，也取得了丰富的经验。明尼苏达州设有矫正部（Department of Correction），下设监禁机构矫正委员会和社区矫正委员会，社区矫正委员会中设有风险评估与社区通知办公室（Risk Assessment/Community Notification）。该部负责的社区矫正对象为两类人员，在监狱中完成三分之二刑期并已释放的重罪罪犯和居住在无法实施当地矫正计划地区的未被收押的缓刑犯。在矫正部2018-2020年的工作计划中，列举了五项工作目标，其中“提供有效的矫正服务”为首要目标，完成这一目标需对社区矫正对象提供高效的以研究成果为基础的监督，以及对监禁对象提供安全可靠且人性化的环境，而首要措施即为“确保风险评估的准确性”[6]。2018年的财政预算中，社区服务项目中风险评估和社区通知的预算为2 217 000美元，占所有社区服务项目预算的1.7%，占明尼苏达州矫正部所有预算的0.04%[7]。风险评估预算的占比不多，总体预算主要用于各监狱矫正工作的开展和社区矫正中具体矫正项目的实施，该部负责的社区矫正对象总人数为4 万人左右，人均风险评估的预算约为60美元。

风险评估由矫正官（Corrections Agent）负责，矫正官会应法院、矫正机构的要求开展风险评估，以助于社区矫正决定、矫正计划、矫正解除决定的作出。法院判决前，矫正官对被告实施风险评估，以完成审判前调查报告（pre-sentence investigation reports,PSI reports）社区矫正决定开始执行后，矫正官作为个案管理者负责开展风险评估。根据明尼苏达州文件（Policy 203.010），该州的社区矫正实行个案管理制（Case Management Process）。由个案管理者作为矫正对象与矫正机构之间的纽带，负责矫正项目的执行。个案管理者与矫正对象组成项目审查小组（Program Review Team），开展风险评估、健康服务、矫正项目任务安排等一系列的活动。

风险评估工作标准明确且风险评估结果直接关系矫正措施的选择。自1990年起，明尼苏达州立法要求再犯风险高的矫正对象要接受严格监管。矫正对象的风险评估工作就尤为谨慎。根据该州立法（Minn.Stat.§241.01,Subd.3a），该州文件（Policy 203.015）规定了风险评估需适用经过许可和授权的工具，并明确成年矫正对象在进入矫正管理制度（Correctional Offender Management System，COMS）时需适用的风险评估工具为MnSTARR，在矫正部门户网站中适用的日常考核风险评估工具为LS/CMI，未成年矫正对象需适用的风险评估工具为YLS/CMI 2.0。若通过Mn-STARR 工具的风险评估显示为高再犯风险，则在矫正过程中需接受更为严格的综合案例管理（Integrated Case Management，ICM）。但风险评估工具的结论也不是决定矫正措施的唯一依据，若相关工作人员认为确有必要，虽然评估结果为低再犯风险，矫正对象也要接受严格监督。

（二）社区矫正风险评估的实践特点

近十多年来，美国社区矫正风险评估工作的变化巨大，计算机技术的应用、新型风险评估工具的诞生带来了个案管理制的革新和矫正官职责的变化。以科学技术为基础的评估和分类机制的运用不断扩大，并使风险评估更合理、更高效、更公正。目前美国明尼苏达州社区矫正风险评估工作有以下特点。

1.遵循循证社区矫正的工作理念

循证社区矫正是基于科学研究，以矫正对象的相关特征证据为基础而开展矫正，旨在减少再犯罪率，实施有效矫正措施和受害者、社区恢复措施的矫正工作开展策略。美国社区矫正对循证策略的贯彻非常重视。2009 年明尼苏达州立法要求该州矫正部的循证矫正政策小组评估社区矫正中循证矫正工作的落实，并在2009年明尼苏达法律汇编第59 章第4 条第8 款中，专门列明了评估工作应包含的五个具体方面。在明尼苏达州矫正部的工作计划中，也多次出现循证工作（evidence-based）的要求。

贯彻循证矫正策略有三方面的原因：道德原因、实证原因和财政原因。首先，循证矫正充分维护矫正对象的权益。就风险评估而言，贯彻“风险—需求—回应”模式，考察评估对象的风险因素、需求因素、回应因素，遵循实证材料得出评估结论，减少了依据矫正官的个人经验带来的评估随意性。其次，循证矫正的效果已被大量实证研究证明。研究证实，加拿大实施循证矫正后的30 年，再犯罪率降低了30%，甚至更多[8]。再次，成熟有效的循证矫正策略实施也为社区矫正节约了成本。就风险评估而言，风险评估工具的运用使评估过程更为高效且人力成本、调查成本更低。

循证矫正在风险评估中运用体现为：以借助工具的精算评估为主，以临床诊断式评估为辅。矫正对象的再犯风险程度由一系列影响因素进行测量，评估结果有可能颠覆通常经验预测。比如一个成年重罪罪犯的再犯罪可能性，可能低于一个未成年被矫正者。

2.风险评估与矫正措施的结合度愈来愈强

首先，风险评估与矫正措施的关联性不断加强。美国早期的风险评估方法缺乏实证支撑，风险评估与降低再犯率的矫正措施之间缺乏科学联系。相应再犯风险度的矫正对象为何适用相应的矫正措施，缺乏严密论证。这使得风险评估结果存在随意性而缺乏科学性。这一现象引起了学者的关注和质疑[9]。后续研究揭示，风险评估的随意性将带来不利后果。某一矫正项目，适用于高再犯风险度矫正对象，则可将其再犯罪率降低30%；但同一矫正项目，若适用于低再犯风险度矫正对象，则会将其再犯罪率由7%升高至29%[10]3-8。近年来，风险评估工具不断完善，矫正措施的设计也愈加科学，第四代评估方法中评估结果与矫正措施相关联，提高了矫正效率。

其次，个人评估与社区评估相结合，在风险评估中考察矫正措施的成功可能性。美国早期的风险评估关注评估对象的再犯风险认定，根据评估对象的再犯风险度即可完成报告以建议是否适合接受社区矫正和拟实施的矫正措施。但居住社区会对矫正对象产生影响，且社区环境与其能提供的矫正措施密切相关，高风险的社区环境能给矫正对象提供的矫正措施非常有限[11]。因此，有学者提出，风险评估还应考虑评估对象所居住的社区是否适合开展矫正措施，并应评估居住社区中存在的风险，即对评估对象的再犯罪风险度进行评估的同时，对所居住社区的风险度也一并进行评估[12]。目前的实践回应了这一主张。在明尼苏达州，风险评估时会考察评估对象在当地接受矫正措施的可能性，若评估对象无法在当地接受矫正则会归属该州矫正部直接管理。

三、我国与美国明尼苏达州社区矫正风险评估工作的差异

（一）风险评估的类别和目的不同

从法规政策上看，我国风险评估分为两类，一类在作出社区矫正决定以前实施，一类在制定、调整或解除矫正措施前实施。第一类风险评估针对评估对象的再犯罪风险性和对居住社区的影响度进行评估，目的是判断评估对象是否适合接受社区矫正。第二类风险评估主要针对矫正措施的实施条件进行评估，目的是判断评估对象矫正难度，便于开展分类处遇。法规政策对审前调查评估着墨较多。《社区矫正法》规定了审前调查评估，但对分类处遇评估没有规定。《四川省社区矫正实施细则》第四章“调查评估”共12 条，对审前调查评估的权责步骤进行了规定，但对分类处遇评估仅规定在第56、114条。实践中，为实施分类处遇，分类处遇评估更为重视，大多数的风险评估工具都是为分类处遇设计的，如在浙江省杭州市余杭区司法局使用的“社区矫正人员再犯风险评估系统(CIRAI)”就是针对入矫初期、服刑中、解矫前的矫正对象进行评估。

美国明尼苏达州的风险评估则同时实现再犯罪风险性预测和矫正措施建议两项目的。风险原则、需求原则、回应原则的运用都同时回答了评估对象是否适合接受矫正和适合接受哪些矫正措施两方面的问题。实际上，这两方面的问题是相互联系的，为回答这两个问题而要评估的因素也是有重叠的。美国明尼苏达州风险评估效率更高，但我国的风险评估针对性更强。

（二）风险评估工作的发展阶段不同

我国社区矫正风险评估工作还处于摸索阶段。审前调查评估的权责分配和实施步骤还在逐步明晰之中，风险评估的标准和工具还在不断完善之中。由于风险评估工具的完善需要基于实证研究，在实践中不断摸索，其完善难以在短短几年之内完成。

美国社区矫正风险评估已经经历了相当长的时间，处于成熟运行阶段。2006 年，曾有一篇文章指出当时美国社区矫正风险评估工作的三大亟待解决的问题：风险评估与矫正措施联系度较低、迷信评估工具的运用而过于忽视工作人员的主观判断、个人评估与社区评估的联系度低[9]。如今10多年后，这三个问题在风险评估中都有了很好的解决。对于评估工具的开发经历了从20世纪70 年代至今的40 多年，至今评估工具都还在不断接受验证和完善。但总体而言，风险评估的方法运行上已经趋于成熟。

四、我国社区矫正风险评估工作的完善建议

（一）坚持循证矫正的工作理念

近年来，循证矫正的工作理念受到重视，各地实践与科研活动广泛开展并取得了一定的成效。2012 年司法部成立循证矫正研究与实践科研项目领导小组，推动了我国循证矫正的研究与实践。2013 年，九所监狱作为试点，开展监狱系统循证矫正的实践。2013 年下半年起，江苏省苏州市，开展社区矫正循证矫正实践的试点。循证矫正，客观、高效的特点，形成了普遍共识。社区矫正风险评估也应坚持这一工作思路，确保评估工作客观、高效的开展。

（二）探寻适合我国情况的评估方法

首先，审前调查评估与分类处遇评估有机结合。我国法规政策将两类评估分离，在实践中两类评估也相对分离。两者的负责机构不同，前者主要由县级司法行政部门负责，后者由实施矫正监督的司法所负责；评估范围和评估方法不尽相同，前者对再犯罪风险性评估的评估机制尚在完善之中，后者对矫正难度评估的评估机制已经得到了大量的实践。如果能将两类风险评估的评估范围和方法有机结合，即在评估工具的研发中，兼顾两类评估，在分类处遇评估工具的基础上进行评估工具的完善，使之亦能服务于审前调查评估。同时，审前调查评估的结果在分类处遇评估时，充分利用，在此基础上开展进一步的分类评估。则风险评估的效率将有所提高。

其次，重视评估工具研发的同时，不可忽视临床诊断式评估方法的运用。我国目前的实践中，临床诊断式评估仍然占据了相当大的比例。该方法的运用，对工作人员的专业技能和个人素质要求较高，若一味追求评估工具的研究而忽视临床诊断评估方法，忽略对评估工作人员专业技能的培训，则不利于我国风险评估工作的开展。同时，临床诊断式评估可反应具体情况而弥补借助评估工具的精算评估的不足，目前明尼苏达州也采取了精算评估结果优先、临床诊断结果补充的原则。精算评估结果为低再犯风险时，工作人员仍可通过临床诊断调整其风险级别。完善的评估方法应该是精算评估与临床诊断的结合，所以临床诊断不可忽视。

（三）研发适合我国情况的评估工具

首先，评估因素要符合我国评估对象的具体情况。风险评估工具选取的评估因素需要以实证为依据，针对我国具体地区、甚至具体人群的特点进行总结。国外成熟的风险评估工具选取的评估因素，可能不适合我国情况。在研发我国评估工具时，应该进行取舍。比如“已接受刑罚情况”，对已释放的重罪罪犯、拟假释、拟实施监外执行的罪犯进行再犯罪风险评估时，这一因素非常重要。但若对我国判决前的被告人进行风险评估时，这一因素就不太合适。

其次，评估因素要适合我国评估人员理解把握。若评估因素包含大量的精神病诊断要素，则需评估人员具有较高的专业水平。但我国大多数评估人员未接受相应的培训，专业水平和评估程序都达不到相应要求，对这些因素评估的准确性将大打折扣[13]。因此，设计评估工具时需要考虑我国评估人员的运用能力和评估程序的严谨程度。