运用公路法治理念分析交通强国建设

贺宏斌，李美卓

（长安大学 人文学院，西安 710000）

纵览中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》（以下简称《纲要》），依法治国理念引领交通强国建设，浸染其中的方方面面。首先，在纲要的总体要求中，就提出要协调推进“四个全面”战略布局，“四个全面”包括了全面依法治国这一基础性内容，与其他三个全面之间拥有紧密联系。由此可见应以全面依法治国为交通强国战略的指导思想。其次，《纲要》要求依照法律法规对管理制度进行逐步完善；在交通安全生产领域，提升相关法律、法规及标准规范的适配度、先进性；有关交通基础设施安全技术标准和规范方面，应进行积极落实及改善，并健全安全责任制，明确部门监管责任，强化行业内主体企业的责任。在交通应急管理方面，建立健全全面管理制度、法律法规等，以期实现及时、完备的应急管理。《中华人民共和国公路法》中也提出，公路建设必须符合公路工程技术标准。承担公路建设工程的设计单位、施工单位和工程监理单位应当按照国家有关规定，建立健全质量保证体系，实行岗位责任制。按照有关法律、法规、规章、公路工程技术标准和合同约定的要求进行施工和监理，以保证公路工程质量。这就说明公路法与建立健全完备的交通运输法律法规、建设交通运输法治政府部门的要求有着紧密联系，应以法律规范交通运输业，确立高质量技术标准，促进国民经济发展。近年来，交通运输部的党委全面实施的习近平总书记的依法治国及综合治理的新理念和新战略，并深刻理解和把握法治在交通工作整体情况之中的基本地位和作用。将法治观念贯彻于交通领域管理、运营服务和安全生产的各个环节和全过程，推动交通运输工作实现全面法治化。[1]

可见，交通运输部已将法治建设落实于交通运输具体工作之中，以法治观念推进交通强国战略实施，用法律保障交通运输法治政府部门建设，为全面建成交通强国开启蔚然新篇。

一、交通强国战略实施过程中公路法治理念的缺失

（一）智慧交通缺乏法律保障

针对智慧交通，如关于自动驾驶、网约车等交通新业态的准入门槛、追责制度等法律法规不够完善。

《纲要》提出，要持续加强交通领域新兴的科技攻关，瞄准新一代智能制造、智慧交通、人工智能、新能源等新时代尖端科技，加强前瞻性和颠覆性的技术研究，推动大数据、互联网、云系统、人工智能等创新技术融入交通运输新旧行业，关注交通运输领域的数据库及信息化建设基础支撑的打磨开发。这意味着国家鼓励交通新产业的发展，是交通运输行业现代化、数字化、多元化的集中体现。然而，新行业的兴起不仅喻示着科技革命，也亟须相关法律法规的完善。2021 年8 月，福建车主林某驾驶蔚来ES8，在开启NOP 领航状态下，于沈海高速涵江段追尾前方高速公路养护施工车后不幸去世。而据该案车主方代理律师透露，在林某发生车祸前几天，上海一辆蔚来EC6 汽车在开启NOP领航（即蔚来辅助驾驶系统）模式下也发生了交通事故。[2]事故发生后，如何归责、怎样担责成为了行业新问题。我国尚未建立完善的自动驾驶法律与政策体系，《道路交通事故处理程序规定》第六十条规定了交通事故发生时有关部门应依据当事人双方的过错程度及其行为引起的后果等进行交通事故责任划分，当事人可能承担全部责任、同等责任及次要责任等责任类别；我国《民法典》第1165条及第1166 条规定，侵权责任的分配有过错责任原则及无过错责任原则两个依据，并且对于有无过错这一方面可以进行推定，而无过错侵权责任必须符合法律规定的内容。其并没有直接规定自动驾驶的各种侵权责任问题以及与这些问题相关的责任的分配，因此，涉及自动驾驶事故只能适用过错责任原则。过错责任原则要求满足四个要件，即加害行为、损害结果、因果关系以及当事人的主观过错，四者缺一不可，而自动驾驶汽车一般由智能感应系统及时感知路况、操控行驶，即便案件具备行为及因果关系等要素，也因无法敲定驾驶人的主观心态，进而难以归责。如果驾驶人对事故的发生具有故意或重大过失，则具备过错责任原则的主观要素。而重大过失的认定，则应分辨事故当事人是否违反了一般人的注意义务，若违反，则应承担过错责任。由于自动驾驶汽车一般具有智能性、自动性，在事故发生时驾驶员可能并非实际控制车辆者。如果驾驶员没有任何驾驶行为，就不能认为其未尽到合理注意义务，不能认为其是故意或重大过失，其主观上是否具有过错难以断定。由此可见，智慧化驾驶状态下的侵权人责任难以通过传统的过错责任理论进行分析，并直接表现在驾驶人的责任的模糊性上。[3]因此，自动驾驶所造成的人身财产损害的侵权责任主体难以确定，受害人的损失赔偿由谁承担亟须解决。

并且，由于现代都市中动辄出现因共享单车、共享电动车等共享经济未加以妥善运用而产生的各种问题，譬如ofo 公司破产，无力偿还客户押金，北京男子将共享单车扔到河里，某些地方甚至出现了对单车进行私锁、破坏的恶劣行径。究其根本，是共享经济初始发展过程中相关法律法规的不完备所导致。习近平总书记提出，新业态虽是后来者，但依法规范不要姗姗来迟，要及时跟上研究，把法律短板及时补齐，在变化中不断完善。[4]这一意见明确指出了各类新行业发展的法治保障必须紧跟行情。试举一例说明，共享单车的押金难退问题已牵涉经济法这一公私结合的领域，非单纯民事诉讼能够解决。[5]必须完善《消费者权益保护法》，由检察院、有关社团法人等提起消费民事公益诉讼，即对于侵害、威胁众多不特定消费者合法权益或者具有危及其人身、财产安全的行为，法律授权的机关或者社会组织提起的民事诉讼。上述不安定现象意味着交通强国战略中提倡的共享经济仍存在法治方面的缺陷，法律法规不能全面覆盖其所引发的社会、民生问题，不能完全适应经济社会发展，从而导致人民生活不便、出行受阻，完善相关法律规范刻不容缓。

（二）新能源汽车相关法律绿色理念缺失

虽以绿色环保为出发点，新能源汽车相关法律尚不能满足我国《环境资源保护法》及相关节能环保法律法规的要求。首先，关于新能源汽车的发展问题，国家基于绿色环保、节能减排的目的给予新能源汽车行业财政补贴，意在通过宏观调控手段调节市场结构，促进新能源汽车、锂电池等产业发展。涉及政策执行问题时，一些政府存在盲目追求完成新能源汽车推广任务而忽略汽车质量、后续使用、技术较不成熟、电力能源存在环保隐患等现实性问题，这就导致新能源汽车销量虽然有所上升，但是产业发展的结果并不理想。其次，根据我国《交通行业环境保护管理规定》第三条，交通行业关于环境保护方面的任务是加强管理，促进交通企事业单位在生产、建设过程之中合理利用各种资源、能源，控制及逐步消除污染，保障人民身体健康，推进交通运输事业的发展。这一条例说明我国已有于交通运输领域节约能源、保护环境的意识，但尚未制定相关上位法。我国《能源法》的立法进程较为缓慢，其处于能源治理与开发法律体系的核心地位，由于受到政治、经济等因素的影响一直未能颁布实施，导致新能源汽车相关法律规范缺乏统一的上位法引领。现阶段新能源汽车政策的制定主要依据《节约能源法》，新能源汽车的法律体系与《环境资源保护法》存在断层，未能完全接轨。[6]综上，制定保障新能源汽车行业良性发展的法律法规应提上日程。

二、交通强国战略法治缺陷的学理分析

（一）法律法规制定存在缺陷

从法理学学理角度分析，在公路法与交通运输法规体系中存在过于分散、法条交叉重叠的现象。我国立法体制的结构为一元二级多层次多分支，地方及行政机关享有一定的立法权；由于各种运输方式长期分别隶属于不同的主管部门，各部门大多都仅从自身专门化角度制定法律、发布相关规章，久而久之便造成了四散流移的碎片化局面，致使交通运输法规体系中有些法律规章的内容存在着交叉重叠现象，有些相互之间还存在着矛盾。[7]对于公路法与交通运输法这一新兴法律领域的立法若不加以规制或备案审查，各部门立法可能产生重叠甚至矛盾，从而导致法律法规体量过于庞杂，影响具体适用。

（二）交通新领域立法欠缺完备性

现阶段公路立法缺乏一定的科学性，未能完全贴合实际，也未能于实际上从社会经济、政治和文化的客观需要出发，面对交通新行业的立法尚未完善。如在自动驾驶侵权责任问题上，权利与义务、权力与责任分配不尽合理，尤其对于智慧交通领域，法律规范缺乏针对性和可执行性，例如自动驾驶相关法律仍不够完备，仅依靠《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》、最新出台的《汽车驾驶自动化分级》等政策、标准加以规制，缺乏具体的责任分担制度；《道路交通安全法》和《公路法》中的有关条文指出,自动驾驶汽车目前尚不被允许上路行驶，仅能在封闭的场所进行检测、试验等活动。而根据《公路法》第十二条，公路规划应当根据国民经济、社会发展以及国防建设的需要进行编制，应与城市建设发展规划和其他模式的交通运输发展规划相协调。可见，交通新领域立法应与实际相统一，满足民众出行、生活的需要，才能为社会发展作出贡献。

（三）交通强国战略各领域未能完全落实交通及公路法治理念

在落实《交通强国建设纲要》时，应将交通强国战略的实施与交通及公路法治思想紧密结合起来。从公路法角度出发，交通强国战略处处体现着诸如公路规划、公路建设、路政管理等公路法进行规制的内容。《纲要》明确提出要打造“全国123出行交通圈”“全球123 快货物流圈”，构建一体化交通网，这皆离不开法治公路的规划与建设。落实交通强国战略，必须以依法治国为指导思想，发挥法治政府的作用。对法治公路进行规划建设，是国家依法治理公路、完善公路设施的宏观性手段，是对公路行政适用公路法律规范的表现形式之一。政府在公路工作中应依法行政是法治公路的重要意义,其关键要求是交通主管部门在公路的规划、建设、经营、养护、管理和使用等各个公路活动中，均须严格遵守法律规范。[8]

《纲要》提出，建设城市群一体化交通网，构建便捷顺畅的城市（群）交通网，推进各类交通运输方式融会贯通、协同发展。遵循当地社会各方面发展的客观规律，对当地政治、经济、文化职能及分区布局进行系统化安排，制定、实施、贯彻落实先进、科学的城市综合交通体系规划。这充分体现了《公路法》第十二条，即公路规划应当根据国民经济、社会发展以及国防建设的需要进行编制，应与城市建设发展规划和其他模式的交通运输发展规划相协调。《公路法》中关于公路规划的要求，包括公路规划应适应国民经济发展、符合社会实际状况、遵循客观规律，应考虑“三个需要”“两个协调”与“一个符合”，即公路规划应满足和服从国民经济发展的整体综合要求，应服从社会发展的总体要求，应服从国防建设的总体要求；与城市建设规划及其他方式的交通运输发展规划相协调；应符合国家土地利用总规划，当年建设用地需纳入年度建设用地计划。由此可见，交通强国战略以公路法治思想为指引，必须牢牢把握这一理念内核，才能更好地实施《纲要》，建设优良的现代化交通治理体系。

三、关于完善交通强国战略公路法治体系的建议

（一）完善规制、保护交通新业态的法律法规

尽快设立自动驾驶汽车、新能源汽车、共享单车等交通新业态上路标准及责任制度。根据《立法法》规定，立法应当从客观实际出发,对公民、法人及其他组织的权利与义务、国家机关的权力与职责进行科学合理的规定。新行业法规订立需要科学合理、符合实际。要做到这一点,法规的制定者必须十分熟悉相关行业规则，掌握大量判例，再认真论证，谨慎试点，最终才能获得一部较为完善的法律法规。因此，面对新行业，立法者可以积极调研实践，大量收集违法事实，分析现行法律之不足，并调查民意，提升公众参与程度，紧靠民众生活修改、订立法律法规，从而使其民主化、科学化，为智慧交通领域提供更好的法律保障。

（二）以公路法为交通强国建设的行动指南

提升公路法在交通强国战略中实施的可行性，将法律法规落实到《纲要》中的各个领域之中。譬如公路规划、公路建设、路政管理等《公路法》内容，应与《纲要》中有关“四好农村路”、一体化交通网、打造现代物流系统等方面相衔接。“四好农村路”要求建好、护好、管好、运营好农村公路，优化农村路网结构，对路产路权进行有效保护，维护优美整洁的农村陆域环境，加快建成城乡一体化格局，这些构想都离不开公路法的规范与调整。具体措施有制定相关地方法规、部门法、规章等，提升公路法的可实施性，将其落实到各个农村；加强农村公路建设、养护、管理等，如提升农村公路质量监管，加强公路安全设施建设，各级政府依法拨付财政资金到农村等。例如，上海市松江区深刻认识到农村公路建设及养护、管理是一项系统性工作，在区交通委的引导建议下，于2020 年出台《松江区区级建设财力支持“四好农村路”建设方案》，在全区各镇实行农村公路提档升级工程资金市级补贴和区级配套补贴1:1 补贴政策。[9]

（三）促进公路法及交通法规综合化、体系化

加快完善公路法及交通法规体系，整合分散的规章、文件，建设现代化公路法治。整合、联系各类交通运输领域的法律制度与规范，建立健全符合交通强国战略总体要求的综合性交通法规体系，配合完成海上交通安全法等专门法律的颁布及实施、宣传工作，积极推动海商法、民用航空法等立法修改进程。严格落实“放管服”等改革要求，做好法规清理及立改废释工作。[10]

例如，交通运输部在2020 年度研究编制了交通运输五年立法专项规划，出台《交通运输部关于完善综合交通法规体系的意见》，意在促进交通运输领域立法，对交通运输法规顶层设计不断进行完善，构建现代化交通强国。这一举措促进了交通运输领域立法一体化，为地方实施交通强国战略提供了法治引领，推动战略进一步实现。

可以对国省市县乡五级立法的初期阶段进行统筹规划与编制，完善立法项目搜集、阐释、论证以及对公众广泛征求意见等各类程序，对于实现全国及地方交通领域立法的综合发展，应围绕建设综合性交通运输体系这一目标，加强立法项目实质审查及调研。各地对尚不能进行立法工作的领域，需深化相关政策和规范性文件的制定效果，并使之与我国综合交通运输法规体系相融合。[11]