加快菏泽市开发区转型升级路径研究*

吴鲁文

(菏泽经济开发区财政金融部，山东 菏泽 274000)

就菏泽市开发区发展而言，经历了改革、开放、创新的不同阶段,已成为区域经济发展的重要增长极、对外开放的重要窗口、科技创新的重要载体。目前，菏泽市开发区又站在新发展阶段，应以新发展理念为指导，加快转型升级步伐，积极融入新发展格局，以充分发挥其引领性、示范性和带动性等作用。

一、菏泽市开发区发展的基本情况及其特点

近年来，菏泽市突出重点、精准发力、综合施策，使开发区经济取得长足进展、社会实现全面进步、生态有了极大改善，并呈现以下主要特点：

(一)工业经济已具规模

菏泽市拥有省级开发区11家，其中经济开发区10家，高新技术产业开发区1家。2020年，开发区规模以上工业总产值实现2 952.6亿元，占全市的76.2%；贡献税收100.79亿元，占全市的56.32%。规模以上工业总产值超300亿元的开发区3家，其中东明经济开发区达到1 069.65亿元。

(二)新兴动能培育加快

菏泽开发区充分发挥新兴动能培育主阵地的作用，积极淘汰落后产能，改造提升传统动能，培育壮大新兴动能。鲁西南大数据中心、大唐5G产业基地总部和晶亿白石墨稀等一批新动能项目竣工投产，新能源电机电池、镁合金轻质材料和生物传感器等一批新型产品已具规模，生物医药、新能源新材料和新一代信息技术等一批新兴产业健康发展。

(三)开放活力正在释放

菏泽内陆港保税物流中心(B型)封关运营，东明石化原油保税仓库运转良好，海关监管场站工程竣工投用。菏泽木草柳制品、鄄城县人发制品和曹县家具3个基地成为“国家外贸转型升级基地”，有出口实绩的企业达到916家。2020年，开发区完成进口总额416.74亿元、实际利用外资2.5亿美元，分别占全市的96.07%和85.3%。

(四)创新能力稳步提升

2020年，菏泽市开发区拥有企业技术中心、工程实验室和院士工作站等创新平台240家，其中省级以上108家，占全市的70.6%；高新技术企业215家，占全市的92.3%；高新技术产业产值达到921.99亿元，占规模以上工业总产值的31.2%；尤其是首个国字号技术交易平台——中原技术市场上线运行，标志着技术交易便利化达到新水平，同时也为创新发展营造了良好条件。

(五)产业生态初步形成

菏泽市开发区大力实施重点产业突破战略，已初步形成“231”特色产业体系，其中生物医药大健康产业、输变电设备产业分别获批国家和省新型产业集群，东明高端化工产业集群被评为省级十强产业“雁阵型”集群。2020年，规模以上工业企业达到944家，拥有步长制药、赛托生物和中信国安等一批骨干企业，其中东明石化列“中国企业500强”第186位，有力推动了产业生态发展。

(六)全面改革纵深推进

菏泽市聚焦制约高质量发展的瓶颈因素，强化改革顶层设计，着力推动开发区瘦身强体、回归主业。单县、东明县开发区体制机制改革省级试点取得实质性成效，郓城县、巨野县和成武县等9个非试点开发区也已全面完成体制机制改革任务。通过纵深推进各项改革措施，使菏泽市开发区精简了机构、压缩了人员、提高了效能，蹚出了一条系统性、整体性、重塑性的改革之路。

二、菏泽市开发区转型升级面临的环境分析

当前和今后一个时期，菏泽市开发区的外部环境和内部条件将发生深刻变化，既面临加快发展的良好机遇，也面临制约发展的诸多挑战，但总体分析是机遇大于挑战。

(一)面临的良好机遇

一是新一轮世界革命孕育兴起，全球科技创业浪潮从互联网、移动互联网进入“硬科技”阶段，5G、区块链、云计算、人工智能、量子通信、基因生命工程等新技术层出不穷，正带动产业加速变革，将为菏泽市开发区转型升级提供科技创新的要素支撑。

二是我国对外开放迎来新局面，“一带一路”倡议有效促进了国际贸易和投资发展，区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)签订、中欧投资协定谈判完成，拓宽了与国际市场的联通渠道，将为菏泽市开发区充分利用国际资源提供广阔的市场空间。

三是菏泽市先后被列入中原经济区、淮河生态经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，又加之山东省相继出台了《突破菏泽、鲁西崛起的若干意见》《支持菏泽市及鲁西其他四市发展若干政策》《加快鲁南经济圈一体化发展的指导意见》等，将为菏泽市开发区转型升级提供良好的政策环境。

(二)面临的诸多挑战

一是扩大外经外贸规模难度增加。国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增强，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，保护主义、单边主义上升，产业链、供应链和销售链等非经济因素面临冲击，将对菏泽市开发区加快外向型经济发展带来较大压力。

二是高端人才竞争日趋激烈。国内各类开发区围绕产业发展、对外开放和科技创新等，均出台了优惠政策，加大了各自转型升级的力度，相互间的竞争愈演愈烈，尤其是对高端人才的争夺达到了白热化程度，将对菏泽市开发区打造经济高地带来较大压力。

三是传统发展模式难以满足高质量发展需要。新时期生态环境保护刚性约束增强，碳达峰、碳中和成为高质量发展的新要求，依靠投资驱动等传统发展模式难以为继。从某种程度上讲，将对菏泽市开发区实现争先进位目标带来较大压力。

三、加快菏泽市开发区转型升级的路径建议

菏泽市开发区应从发展实际出发、抢抓发展历史机遇、结合发展战略取向，加快转型升级步伐，全力将其打造成科技创新引领区、对外开放先行区、高质量发展示范区。

(一)实施重点产业突破工程

坚持高端化、链条化、集群化原则，改造提升传统产业，发展壮大新兴产业，超前布局未来产业，构建关键性节点、现代化链条、一流生态圈的“231”特色产业体系。

1.做大做强核心产业。以全流程打造生物医药和高端化工“两大核心产业”为方向，聚集要素资源，开展技术攻关，着力做大做强。一是依托步长制药、睿鹰制药和赛托生物等骨干企业，重点发展生物制药、化学创新药和现代中药等，突出发展医疗器械、药品包材和医药物流等，积极发展新型辅料、修复替换生物材料和功能营养膳食等，完善提升生物医药产业链条。推动菏泽现代医药港、菏泽生物医药产业园、高新区生物医药产业园、郓城县医药产业园、定陶区润鑫产业园等建设，通过做优引导基金、引进前沿成果、落户高端企业，加快形成千亿级产值的生物医药产业集群。二是依托东明石化、中信国安和尚舜化工等骨干企业，采用新技术、新装备、新工艺，做强石油化工，做大煤炭化工，做优精细化工。推动石油一体化进程，发展合成塑料、合成纤维和合成橡胶等产品；推动煤炭化工产业链延伸，实现煤焦油、焦炉气等副产品的综合利用；推动精细化工产业集约发展，向高端、高质、高效转型升级，加快形成4 000亿级产值的高端化工产业集群[1]。

2.加快发展优势产业。聚焦新技术应用数字化赋能，推动农副产品精深加工、机电设备制造和商贸物流“三大优势产业”向高端产品、研发设计和品牌营销等环节延伸。一是依托稻香村食品、商圣牡丹和万丽服装等骨干企业，重点抓好牡丹产业化、园区配套化和产品高端化，打造食品生产、林木加工和纺织服装等特色产业基地，加快形成全国重要的农副产品精深加工集聚区。二是依托达驰电气、精进电动和凯维思智能制造等骨干企业，发展智能制造、个性化定制和柔性生产等新模式，加快形成输变电设备、工程机械、风电设备、汽车及零部件四大产业集群。三是依托陆港产业新城、菏泽智慧冷城和中陆国际物流园等物流载体，发展多式联运，设立快递分拨中心，建设商业贸易市场，并积极发展电子商务，增强商贸物流业与现代农业、制造业、金融业融合服务能力，加快形成区域性商贸物流集散中心。

3.打造新兴产业集群。以建设新能源、新材料、新一代信息技术和现代服务业等“一批新兴产业集群”为重点，膨胀产业规模，做强产品品牌，增加企业效益，提升新兴产业在经济总量中的比重。一是发展太阳能、地热能和风能等可再生能源，推进锂离子电池、氢能源电池研发与产业化；发展纳米、石墨稀和高分子等高端新材料，推进特色新材料基地建设，打造新能源新材料产业集群。二是依托鲁西南大数据中心、大唐5G产业基地总部和山东伏羲智库互联网研究院等，加快布局5G、云计算、物联网、虚拟现实、人工智能等前沿产业，并积极培育大数据服务新业态，打造新一代信息技术产业集群。三是在积极发展科技服务业、会展服务业和社区服务业的同时，重点发展现代金融、医养健康和精品旅游等新兴服务业，加快建设综合性金融体系、健康医疗产业孵化园和工业旅游示范基地等，推动服务业向专业化、品质化、高端化跃升，打造现代服务业集群。

(二)实施科技创新突破工程

坚持高层次、集约化、应用型原则，实施创新驱动战略，加强创新能力建设，提高创新服务水平，激发全社会创造、创业、创富活力，打造区域性科技创新策源地、集聚地、转化地。

1.突出企业主体地位。发挥企业在创新要素集成、科技成果转化和产业发展中的主力军作用，构建以企业为核心的科技创新生态体系，促进创新链、产业链和市场链等有机衔接。一是实施国家高新技术企业和科技型中小企业“双倍增”计划，建立健全服务体系，加快培育一批成长性好、创新能力强、引领产业发展的高新技术龙头企业；加大对“瞪羚”“独角兽”“隐形冠军”企业的扶持力度，促进更多中小企业成长为高新技术企业。二是推动企业自建或联合高等院校、科研机构和行业协会等共建企业技术中心，开展基础研究和应用技术研究；加快企业研发机构提档升级，拓展企业创新发展空间，争取更多企业研发平台进入省级、国家级研发平台建设序列。三是鼓励龙头企业搭建资源、信息和人才等共享平台，组建创新创业共同体，联合上下游企业，加强前沿性创新研究，形成企业创新生态圈，促进大中小企业融通创新发展。

2.建设创新平台体系。加大创新平台建设力度，统筹推动源头创新、技术创新和产业创新等，构建以市场为导向、企业为主体、产学研用一体化的创新平台体系。一是聚集“231”特色产业需求，建设一批兼具高等院校、科研机构和企事业单位等主体特征的“四不像”新型研发机构。加快山东省生物医药创新创业共同体、山东省高端化工研究院和菏泽牡丹产业研究院等载体建设，并争取生物医药省级实验室落户开发区，打造前沿新兴产业创新高地。二是推动同类企业整合集成科研资源，搭建各类专业化服务平台，增强研究开发、工业设计和试验验证等支撑能力。建立促进科技资源开发共享的激励引导机制，鼓励共享大型科研设备，提高科技资源利用效率。三是强化国际创新交流合作，吸引世界一流大学、国外知名科研院所和大型企业到开发区建设联合实验室、跨国公司研发中心和科学家工作站等高端研发机构，加快融入全球创新网络。引导企业与跨国公司建立技术战略联盟，加强与国际前沿技术机构的科技合作[2]。

3.打造人才集聚高地。牢固树立人才是第一生产力的观念，加大人才培养、引进、使用力度，建设高端化、专业化、特色化的人才队伍，为高质量发展提供智力支撑。一是制定人才引进计划，绘制人才引进地图，建立人才引进资源库，并充分利用国际人才交流会、“山东——名校人才直通车”和菏泽市海外引才工程站等平台，采取直接引才和柔性引才相结合的方式，引进一批海内外高层次人才。二是鼓励驻菏省属高校、职业院校和技工学校建设高技能人才培训基地和设立实习实训基地，尤其要推进菏泽职业学院文化创意产业创新中心、产教融合大学科技园建设，培养更多实用型、操作型和创新型高技能人才。三是积极培育人才交流市场，建设人才发展产业园，为引进人才提供专业化服务。鼓励用人单位赋予创新人才更多人财物支配权，保障人才以知识、技能和管理等创新要素参与利益分配，以市场价值回报人才价值。

(三)实施深化改革突破工程

坚持市场化、创新型、高效率原则，聚焦重点领域、关键环节和要素供给等，深化体制机制改革，推动开发区回归本位、强化主业、重塑优势。

1.推动有序整合提升。一是综合实力强的省级开发区，可通过委托代管、合作共建和一区多园等方式，对区位相邻相近、产业雷同、发展滞后的园区进行整合，实行统一规划、统一建设、统一管理，并明确相关园区管委会的职责定位、内设机构和人员编制，理顺工作体制机制。二是鼓励投入产出强度符合需求、基础设施完善、发展前景较好的开发区申请扩区，并在核准的范围内建设特色产业园区。引导开发区与中国(山东)自由贸易试验区和上合示范区建立联动发展机制，共同建设联动发展区。三是积极争取符合条件的开发区升级为国家级开发区，并设立综合保税区、保税物流中心，重点抓好菏泽经济开发区、菏泽高新技术产业开发区升格为国家级开发区，以及菏泽内陆港保税物流中心(B型)升级为综合保税区。

2.创新优化管理模式。一是合理确定地方政府及其职能部门与开发区管理机构的职责边界，加快开发区剥离行政和社会管理职能步伐，交属地政府承担，使开发区能够集中精力抓经济发展、对外开放和科技创新等主责主业。二是巩固“党工委(管委会)十公司(基金、理事会、行业协会)”等管理体制改革成效，鼓励结合实际探索公司化管理或法定机构管理模式。提升“大部门、扁平化”管理水平，整合归并内设机构，引导通过岗位管理、项目制管理等形式，灵活开展工作。三是管理机构与开发运营企业分离，实行政企分开、政资分开，通过组建引进专业运营公司，使之承担产业培育、开发运营和专业化服务等职能，与管委会实行政企分开、政资分开。

3.改革要素投入机制。一是开发区实行独立核算，将其公共基础设施建设纳入本级政府财政预算，财政收入除按照规定上缴外，其余用于开发区建设发展。鼓励有条件的开发区实行“一级财政”管理体制，规范财务管理，强化债务风险管控。二是推动开发区设立具有独立法人资格的投融资平台，通过划转和授权经营等方式依法合规开展投融资业务，并引导市属国有企业战略性持股。加强与金融机构、国外战略投资者、专业化园区运营商合作，综合运用股权、投资基金和资产证券化等方式，探索多样化融资模式，提升市场化融资能力。三是深化开发区“亩产效益”评价改革，强化投资强度等指标引导，优先保证资金密集、技术高端和环境友好的高新项目用地。对符合条件的重大项目，优先给予能耗、煤耗指标支持，并将污染物总量指标优先用于省级重点项目建设。

(四)实施对外开放突破工程

坚持全方位、宽领域、高层次原则，增强开放能力，创新合作方式，搭建对外平台，培育外贸发展新优势，主动融入和服务国家、省开放大局。

1.强化招商引资工作。一是立足产业定位，紧盯世界500强企业、中国制造业500强企业和“隐形冠军”企业等投资布局动向，着力招引一批大项目、好项目、新项目。推动有条件的生产基地向研发基地、总部基地转变，吸引上下游配套产业向开发区集聚。二是开展产业链、小团组靶和境外研发机构定向精准招商，推行专题招商、集群招商和板块招商等多元化招商方式，并选聘招商顾问，做好招商策划，明确招商重点，着力提升招商引资实效。三是实施国际合作园区培育计划，结合产业发展实际，采用“区中园”“园中园”和“云上园”等模式，与特定国别(地区)的企业共建国际产业园区。集中人力、物力和财力等，强化项目落地后续服务，着力提高项目履约率、入园率、开工率和投产率。

2.提高外贸发展质量。一是复制推广自贸试验区改革创新经验，加强“一带一路”沿线国家及签订自贸协定国家和地区的经贸往来，深化在科技创新、数字经济和服务业开放等领域的合作。积极对接“齐鲁号”欧亚班列，并加快菏泽内陆港建设。二是在提高木草柳、发制品和干鲜果蔬等传统出口产品的基础上，促进高端机电设备、生物医药制品和优质农副产品等出口；鼓励扩大先进技术、重要装备和关键零部件等进口，并增加原油、木材和优质日用品等进口。三是积极申建综合保税区，并推动东明石化原油保税仓库增强原油储转运能力和单县青岛海关直通场站升级为内陆口岸；着力发展“互联网+外贸”，培育跨境电子商务、外贸供应链管理等新模式，打造跨境电商产业聚集区[3]。

3.推动区域高效协作。一是鼓励开发区与京津冀、长三角和珠三角等地区合作，积极承接发达地区产业转移；引导开发区融入淮河生态经济带、陇海兰新合作带和中原经济协作区等，推动优势互补、资源共享、合作共赢。二是开发区应注重与省会经济圈、胶东经济圈、鲁南经济圈各市的协同联动、有机衔接、融合发展，推动基础设施互联互通、城市发展互促互进和生态环境共保共治等，并加大产业协同创新力度，实现交通同城化、产业链条化、生态一体化。三是各开发区之间应加强产业协同及人才、技术、平台等资源共享，构建跨县区的产业生态圈。加强产业上下游配套协作，共同开展新产品研发，不断向价值链高端进军，并探索“园区共建、政策共用、税收共享”等新模式[4]。

(五)实施绿色低碳突破工程

坚持生态化、循环化、集约化原则，统筹环境保护与高质量发展，构建综合治理体系，推动经济、社会、生态全面绿色转型。

1.强化环境污染防治。一是加大大气污染联防联控力度，突出抓好重点行业、重点企业、重点时段的污染综合防治，科学实施氮氧化物和挥发性有机物协同治理。如对于因石油化工、煤炭化工和精细化工等产生的废气，应加大协同治理力度，推动空气质量持续改善。二是实行水功能区限制纳污管理，强化饮用水水源地保护，开展地下水污染防治、地表黑臭水体治理，切实抓好洙赵新河、东渔河和万福河等流域水环境治理工程，推进地下水压采，提升水生态环境质量。三是加强金属表面集中处理中心、固体废物及垃圾中转或处理设施建设，提升固体废物减量化、资源化、无害化水平。探索开展生态环境政策集成改革试点，推行以生态环境为导向的开发模式[5]。

2.推进资源节约利用。一是落实水资源管理制度，实行水资源消耗总量、强度双控指标和行业用水定额标准，从严核定用水计划。以化工、纺织和食品等行业为重点，实施节水技术改造，推广高效节水技术、设备和工艺，着力提高非常规水资源利用率。二是加大工业废气、废水、废渣以及余热、余压综合利用力度，推进冷、热、电三联的分布式能源建设。积极发展风力发电、光伏发电和生物质发电等新能源，研发应用氢能源技术，实施天然气制氢、光伏发电制氢和风电制氢等示范项目。三是建设园区循环化改造工程，拉长副产品利用产业链条，实现资源利用最大化。推行绿色供应链、绿色工艺和绿色生产等模式，强化绿色再制造技术应用，构建绿色制造体系，支持开发区争创国家、省级循环化改造示范试点园区。

3.营造生态发展空间。一是以林木为主体，注重林水一体、“肺”“胃”结合，建设绿色斑块、生态走廊和景观节点等各具特色的生态景观。重点推进交通道路、企业厂区和写字楼等公共设施主体绿化，塑造“厂在林中、路在绿中、人在景中”的自然生态优美环境。二是统筹生态保护、自然景观和城市风貌建设，系统推进山水林田湖草生态保护修复，重点开展采煤塌陷区、水土流失和道路沿线综合治理，积极打造沿黄河、黄河故道等生态保护带。三是厚植文化底蕴，深挖红色文化、黄河文化和牡丹文化等历史文化资源，强化文化展示墙、文化街区和文化主题公园等设施建设，策划布局年轻化、时常化、品质化的新型业态，着力提升生态发展水平。

(六)实施承载能力突破工程

坚持系统性、整体性、超前性原则，强化基础设施建设，完善公共服务体系，营造共建共享格局，助推开发区高质量发展。

1.建设智慧开发区。一是改造升级通讯网络设施，加快5G网络布局建设，推动在产业园区、重点企业和商务楼宇等全覆盖。借助鲁西南大数据中心，开展数据汇集和共享，并创建省级以上智慧园区。二是完善工业互联网络、平台和安全等功能体系，推动企业基础设施、业务系统、工业设备“上云”。利用窄带物联网、增强机器类信息和远距离传输等通信技术，部署智能化传感器，实现规模应用场景普遍覆盖。三是统筹汽车、道路及附属设施智能化升级，提高“人、车、路、云”融合协调能力。推进能源资源设施数字化，强化电力、天然气和热力管网等信息交流互联互通。加快水、气、固体废弃物等智慧监测改造，助推“透视开发区”档次升级。

2.建设功能完备开发区。一是加快开发区建设与铁路、公路和航空等连接设施，并改造升级内部交通网络，着力提升内外通达程度。有条件的开发区可以建设铁路专用线、专用码头和仓储物流等配套流通设施，打造多式联运的集疏运体系。二是强化与城市基础设施有机衔接，配套供电通讯、供气供热和给水排水等设施，实现一体化布局。推进地下综合管廊建设，实施现有路面电网、通讯网络架空线入地工程，提升地下空间开发利用率。三是完善文化教育、医疗卫生和体育健康等生活配套设施，提升人口承载能力。建设便民惠民的邻里中心，构建舒适便捷的15分钟生活圈。同时，支持开发区争创国家“产城融合”示范区。

3.建设安全韧性开发区。一是加强源头安全管理，执行安全设施“三同时”制度，严把安全生产准入关。以化工园区为重点，健全覆盖危化品等重点行业、重点企业和重点项目安全监管体系，对重大危险源实行定时监测、视频监控和自动化控制等。二是以住宅、公共建筑和城市基础设施为重点，提高建设标准，打造“百年工程”。加强水、电、油和气等供应保障，定期开展消防设施、道路桥梁和燃气热力等安全隐患排查，确保安全运行。三是高标准建设防灾减灾基础设施，充分利用公园、学校和场馆等，新建改建应急避难场所。同时，建立综合应急管理系统，提升应急处置效率，全面增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。