乡村振兴过程中的政府决策研究——基于三圈理论视角

马金龙,李 颖

(宁夏大学 马克思主义学院，宁夏 银川 750021)

自从实施精准扶贫以来，在党的正确领导下，社会各界积极参与，形成了以政府、企业、社会组织和家庭(个人)为投资主体的多元协同扶贫和以贫困地区、贫困人口为扶贫对象的“输血—吸收—造血”型扶贫新模式。凝练出了“一个目标”即全部精准脱贫，“两个不愁”即不愁吃、不愁穿，“三个保障”即义务教育、基本医疗和住房安全有保障，“四个切实”即切实落实领导责任，切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织，“五个一批”即发展教育脱贫一批、发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、社会保障兜底一批，“六个精准”即项目安排精准、扶贫对象精准、资金使用精准、因村派人精准、措施到户精准、脱贫成效精准等为核心内容的“一二三四五六”精准扶贫方略。在扶贫新模式和“一二三四五六”精准扶贫方略的指引下，我国扶贫工作取得了巨大成就，不仅表现在“全国农村贫困人口从2010年的16567万人下降到2018年的1660万人，贫困发生率从2010年的17.2% 下降至1.7%”[1]，贫困人口的人均可支配收入大幅增加，实现打赢脱贫攻坚战的目的。但是，随着国家治理体系和治理能力现代化建设的推进，现阶段给我们提出了新要求——“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”。因此，对巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的研究意义重大。

近年来，巩固脱贫成果与乡村振兴成为学术界的热点问题，从现有的相关研究梳理发现，国内学者从政治学、管理学、社会学、经济学、法学等不同学科领域对巩固脱贫成果与乡村振兴进行了分门别类、视角各异的研究，形成许多具有影响力的成果。有研究认为，巩固脱贫成果首先是精准识别、精准考核和扶贫资金的精准投入[2]，巩固扶贫的核心内容是做到“真扶贫、扶真贫”[3]，基础教育、职业教育、高等教育、技能培训和移民搬迁等方式是提升劳动者素质，加快脱贫致富，阻断贫困代际传递的有效途径[4]。也有学者从立法视角提出创新巩固脱贫立法，为精准扶贫，脱贫致富保驾护航[5]。有学者从精准扶贫的主体视角出发，提出确立政府和社会组织在精准扶贫中的双主体地位[6]，构建以政府为主导，社会力量为辅相结合的主辅互动巩固脱贫成果模式[7]，助力乡村振兴。这些研究一定程度上丰富和发展了巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接理论。但是，要实现乡村振兴，除了让欠发达地区(人口)树立“我要脱贫”的志向和社会各界参与扶贫外，更多的应该是取决于政府的巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策。但是，针对政府的巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的相关研究，大多停留对政府巩固脱贫现象的观察和描述上，而缺乏对其理论性阐释和规律性认识上的深入系统研究。因此，本文借鉴美国哈佛大学教授马克·穆尔提出的三圈理论模型，对现阶段中政府在巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策中的困境及应对策略进行分析，以期为决策者提供参考，丰富巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接理论。

一、巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接中政府决策困境

决策即决定的策略或办法。公共决策是公共部门在制定公共政策时的策略和价值选择，公共决策关系着公共部门的声望和决策对象的基本利益。科学合理的决策能力是高效率政府的基本素养。政府的巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策是指在巩固脱贫成果与乡村振兴的关键时期，决策主体依据职权在其管辖范围内针对决策对象依法制定、实施、评估、修正、再实施巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接政策的策略和价值选择。决策主体主要是指政府及其职能部门的管理人员，决策内容即巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接政策，决策对象即欠发达地区(人口)。决策主体、决策内容和决策对象等三个构成要素之间相互作用、相互影响。政府的巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策像一个闭环，就闭环本身来说是一次决策，同时，决策内容的执行、决策对象对决策主体和决策内容的认同、决策主体对决策内容的反馈修正等各个阶段都有决策。按照美国哈佛大学教授马克·穆尔的三圈理论分析，在这个闭环中，决策主体“制定一项公共政策或者执行一项战略性计划，必须要对以下三个方面进行缜密的思考：第一即价值体现，制定任何一项公共政策或是执行某一计划都需要体现公共价值导向，将社会公共利益纳入考虑范围；第二即能力体现，公共政策的执行需要一定人力、物力、财力等条件和资源作为物质保障；第三即支持体现，政策或者计划都必须得到利益相关者的拥护并坚定其群众性地位[8]。

三圈理论强调了公共部门在制定政策和行动上必须将价值、能力和支持统一起来，最大可能的为监督者、委托者和受益人创造价值，最大可能的获得政治上和法律上的授权并提升能力，最大可能的寻求政策或行动指向对象的支持，并且使三者平衡，达到三圈交集面积最大化，只有这样才能创造最佳公共价值。借鉴三圈理论制定战略，可以提高战略决策的科学化、民主化和规范化，并且便于操作，能够及时纠偏。

二、巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策分析框架

精准扶贫实施以来，取得了巨大成绩。而随着打赢脱贫攻坚战的胜利，实践中遇到了一些新现象和新问题。就政府在巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策视角来看，主要表现在巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策主体、决策内容及决策对象三方面。

(一)决策主体方面的困境

巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接中，基层干部直接影响着决策结果。第一，基层干部的态度影响巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接工作的效果。有些巩固脱贫成果干部秉持“中庸之道”，遵从“不添乱”“不出事”的工作思路，看着是付出了巨大的努力，工作效果却是平平。有些巩固脱贫成果干部口头上积极响应上级号召，行动上却是应付了事，弄虚作假。第二，基层干部的能力影响巩固脱贫效果。在乡村振兴进程中，一个村一个镇能否振兴，和巩固脱贫第一书记及其领导的巩固脱贫成果干部的能力息息相关。能力强的干部会在充分理解消化国家大政方针和上级部门政策的基础上，结合本地区的实际，调动其他巩固脱贫成果干部的积极性，全方位巩固脱贫，并能取得骄人业绩。而有些巩固脱贫成果干部能力较差，对国家大政方针缺乏正确认识，对帮扶对象的了解不够，对贫困人口的致贫原因不知，盲目扶贫，随意扶贫，甚至是“慰问”扶贫，使精准扶贫成了“纸上谈兵”。第三，驻村干部派出单位也影响巩固脱贫效果。巩固脱贫成果干部能否在一线工作中发挥实效，不仅与自身实力相关，与其派出单位也有很大关系。“比如像市委市政府、财政局、发改委等强势部门派遣的第一书记，单位一般都能提供充足的资金支持，第一书记还能够通过单位关系为所驻村庄争取很多额外的项目资源”，反之，“大部分的普通部门、边缘部门”[9]的资源有限，派出的巩固脱贫成果干部在巩固脱贫成果与乡村振兴工作中缺少外界资源支持，无形中增添了巩固脱贫工作难度。

(二)决策内容方面的困境

一步实际行动比一打纲领更重要。判断一项政策是否成功，关键是看能否执行到位。通过实地调研与理论分析，在决策内容方面的困境主要有如下三个方面。

一是部分政策本身存在局限性。比如精准识别巩固脱贫户的政策要求多维度进行综合识别，但对于一些专业人才匮乏的地区而言，“采用这种方法识别贫困对象效果一般”；在对口帮扶政策中，对“帮扶对象的致贫因素、扶贫需求等情况的了解是在确定了帮扶者和帮扶对象的关系之后进行的，而帮扶者所拥有或者擅长的资源禀赋不一定就是帮扶对象所需求的，使得扶贫资源不能和帮扶对象实现最优匹配”[10]。另外，驻村帮扶机制与农村基层治理容易发生冲突。在驻村帮扶的实际工作中，有些驻村“第一书记”的原职务级别是高于乡镇干部的，但在基层的上传下达工作中，又不得不接受乡镇的管理，成为乡镇干部和驻村干部“共同的尴尬”。一方面，巩固脱贫成果干部在原单位的“科层化治理方式”会对简约的村庄基层治理带来冲击，另一方面，无形中强化了村干部的外部依赖性，造成其“自主权力和治理能力的弱化”。在驻村干部流动或退出后，“高水平均衡的治理秩序难以实现，而原有低水平均衡的治理秩序已被扰乱，基层治理体系可能面临瓦解的风险”[11]，一旦瓦解就会对扶贫开发的政治环境带来负面影响。高质量政策需要规范的政策形式、完备的统筹机制和明确的实施范围，但是政策制定中所表现出的“理想化”制约了政策执行的有效性。

二是一些政策执行缺乏系统性。以巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接政策和低保政策的衔接为例，目前，贫困标准由中央政府整体规范，申请认定的主管机关为扶贫办(局)，而低保标准是地方政府确定的，由民政部门负责主管。这就导致巩固脱贫户和低保户的交叉重叠。此外，包括人社部门、农业部门等在内的其他部门，导致“政出多门”，对贫困治理政策的适用标准和瞄准对象存在差异，政策执行缺乏系统有效的衔接，影响了减贫效率。三圈理论强调，公共部门决策必须考虑价值、能力和支持，特别是能力问题非常重要。一些地方政府，在巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接工作中要求各公共部门都参与，结果是导致行动能力“冲突”，婆说婆有理，公说公有理，搞得巩固脱贫对象晕头转向。比如某省在移民搬迁政策的执行中，仅县级的职能部门就包括“发改局、移民局、扶贫办、国土局、财政局、民政局、社保局、农业局、教育局等”[12]，各公共部门从本部门视角出发协助移民搬迁，在执行过程中常常出现有功就抢，有过就推，无视巩固脱贫效果现象。

三是基层监管滞后。在巩固脱贫成果与乡村振兴实践中，越是接近基层的政府，掌握着越为真实而全面的贫困治理信息，处于信息的优势方.而中央层面对贫困活动信息的掌握却“被有意或无意地加工、简化、重组”[13]，处于信息的劣势方；二者之间的信息不对称现象增加了贫困治理的复杂性和监管的困难性。在调研中发现，由于地方巩固脱贫信息更新滞后，各监督主体之间相互隔离，导致巩固脱贫监管缺少必要的统筹和配合，多重考核之间并未形成有效的差异互补性。基层干部只能频繁“迎检”，使得巩固脱贫监督成本不断提高，甚至出现“迎检”一次需花费20多万的新闻报道。

(三)决策对象方面的困境

欠发达地区(人口)基本上都是物质与精神的双重贫困。精神贫困是指贫困人口在知识、文化、意识、思维等方面的缺失。物质贫困主要就是吃饱穿暖的问题，说白了，用钱就能够解决。然而，用钱能解决的问题都不是大问题。欠发达地区(人口)的大问题是精神贫困。欠发达地区封建迷信盛行，贫困人口赌博游戏人生，“坐在门口晒太阳，等着政府送小康”的现象十分突出。在调研中发现，不少欠发达地区，特别是深度欠发达地区，贫困人口对政府的扶贫措施置之不理，参与性不高。在地方政府大力推进“圈舍改造”项目中，政府投资一半以上，个人承担一小部分来改造贫困户的院落、住宅，而然，还是有很多贫困户不积极参与，甚至还说：“说不定明年还会加大补贴，再等等吧”[14]。长期以来，欠发达地区(人口)小农意识浓厚，“等靠要”思想严重，在精神与物质的双贫共生下，摧残了欠发达地区(人口)自我发展的信心。

三、巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接中政府决策策略

一个符合公共价值最大化战略决策就是将价值(Value)、能力(Capability)和支持(Support)三者相交，使其交集面积最大化。公共部门决策时一定要将价值、能力和支持有效结合，“对价值圈的质疑能够使我们的政策目标更趋合理，对能力圈的梳理能使我们认清实现政策目标的主客观条件，对支持圈的关注能够让我们以更加公平、公正的方式来整合不同群体的利益诉求，而对这三者的综合分析则为最终决策提供可靠依据”[15]。政府是顶层设计者，一定要做到“善于筹划，就需要找准目标，明确方向，更需要找对路子，科学筹划。只有明确我想干什么、我能干什么、我能干成什么，才能量力而行地制定出脱贫计划。有了计划，就要按照计划，明确从何处着眼、从何处着手、从何处着力，做到心中有数，稳扎稳打，有序推进”[16]。唯此，才能巩固脱贫攻成果，实现乡村振兴。

(一)筑牢基层队伍，提升决策主体能力

基层队伍是政府巩固脱贫成果决策的最底层，是巩固脱贫成果各项政策能否顺利执行、创造价值的重要因素，就像习近平总书记所说：乡村是我们党执政大厦的地基，乡村干部是地基中的钢筋，位子不高但责任很大。因此要加强基层队伍建设，调动其主观能动性，为巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接、共生发展再创辉煌。

第一，要提升乡镇村级干部的素质。一方面，要选派大量学历高、专业背景强、思想进步的管理型干部充实到县级及以下行政部门，选派优秀大学生党员到农村担任第一书记，特别要注重村级党组织主要负责人的培养和选拔；另一方面，要加强对驻村干部、大学生村官、乡村技术员等人员的培养和管理，充分发挥他们的优势和特长。比如，有的地方尝试探索“定制村干部”培养计划，通过政策机制创新，大胆定向培养一支优先本地生源、懂农业、爱农村、爱农民的“永久牌”村干部后备队伍，探索出一条能扎根农村的人才培育新路径，为农村地区更好地实施乡村振兴战略打下坚实基础。乡村干部素质的更新会带来一县、一镇、一村发展思路和面貌的崭新变化，也对现有干部队伍素质提升起到鲶鱼效应[17]。第二，要爱护支持乡镇村级干部，发挥他们的主观能动性。上面千条线，下面一根针。乡镇干部是中国五级行政管理制的最底层，上级各部的任务都会落实到他们头上，村级干部更是苦不堪言，行政任务都要他们给老百姓传达，实施。调研中，一些基层干部反映，巩固脱贫成果与乡村振兴工作中形式主义严重，“明明是同一件事，却有六七个部门要求报六七个不同的表格”，“项项要落实，个个要抓紧，都是上级部门，都得罪不起”[18]。老百姓总结的民谣：“省级书记划蓝图，地级书记列清单，县级书记制表格，乡级书记精填表，村级书记说数字”。尽管这民谣有片面性，但也反映了我们在巩固脱贫成果与乡村振兴工作中的形式主义。在精准扶贫工作中，一定要反对形式主义，实行“五级书记挂帅”制，爱护关心基层干部，聚全力，集目标，向靶心，不要让形式主义耗尽了基层干部的精力。

(二)以人民为中心，提高决策内容价值

巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策内容主要是指各级政府及其职能部门人员在其依据职权范围内依法制定的巩固脱贫成果与乡村振兴政策。巩固脱贫成果与乡村振兴政策的效度取决于政府的决策能力。能力是三圈理论的重要一极，作为公共部门的政府在巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策时必须不断提高自己的能力。就现阶段，提高巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接中政府决策能力的关键是建设阳光政府，营造良好的社会信任氛围。其一，构建重大公共政策的社会公示制度。政府可以通过全媒体，多渠道公布重大公共政策方案，广泛征求公众、社会组织、企业等的意见。其二，发展和完善电子政务。互联网为公众获取各类政务信息提供方便，激发了公众的参政议政热情，增加公众对政府的信任。政府在网上公布权力清单和办事流程，为公众获取公共服务提供了方便。同时，政府部门应将那些不涉及国家秘密的、不违反法律法规的和应向公众公开的信息及时发布。其三，完善对公共政策的回应与监督机制。通过市长热线、服务热线、听证会等沟通渠道，引导公众表达对公共政策的意见，并且政府及时做出回应。同时，要让设立的举报电话响起来、接起来，让举报信箱、邮箱不要成为“聋子的耳朵”，要充分发挥它们的作用，使公众监督畅通运行。巩固脱贫成果与乡村振兴工作必须置于阳光之下，让脱贫对象及其他巩固脱贫成果与乡村振兴主体充分了解巩固脱贫成果与乡村振兴的政策内容、实施过程和巩固结果等相关信息，以此获得社会各方对政府的信任与认同。有了对政府的信任与认同，社会各界就会愿意与政府共同合作，携手共进，实现乡村振兴。

(三)深入欠发达地区，赢得决策对象支持

三圈理论强调，公共决策时一定将价值、能力及支持有效结合，谋求三者交集面积最大化，使公共决策创造最优公共价值。支持是指决策对象对决策主体及决策内容的认可，愿意跟随决策主体践行决策内容。在现阶段，作为巩固脱贫成果与乡村振兴对象的欠发达地区(人口)认可决策主体，践行决策内容关系着能否实现乡村振兴。因此一定要引导决策对象认可和支持决策内容。首先要引导群众树立信心。美国教育学家戴尔·卡耐基强调，一个人的成功，其心理素质是至关重要的。政府一定要引导欠发达地区(人口)树立信心，培育自我观念和创新进取意识，克服“等靠要”的惰性思维，真正实现“要我振兴”向“我要振兴”的思想转变。其次，提高欠发达地区(人口)的内生发展能力。能力比知识更重要，不仅要提高欠发达地区(人口)知识水平，还要提高他们内生发展能力，只有培养其掌握真正具有“造血”功能的内生发展能力才能彻底拔出穷根，阻断贫困代际传递。最后，尊重欠发达地区(人口)的意愿。巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策中政府一定要尊重欠发达地区(人口)的意愿，充分调动他们的积极性，鼓励他们参与到巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接决策全过程，避免“剃头挑子，一头热”现象。

由于巩固脱贫成果与乡村振兴是一项复杂而艰巨的工程，政府在巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接工作中所面临的决策困境不仅仅局限决策主体、决策内容和决策对象，应该还有许多，本文仅从三圈理论视角进行了尝试性分析和必要探讨。