共同生产理论视角下的上海市民垃圾分类意识与行为

焦连志，杨升沛

（上海电力大学 a.马克思主义学院；b.电子与信息工程学院，上海 200090）

上海市巨大的人口规模、庞大的消费能力带来了该市生活垃圾的激增，使得城市生活垃圾处理成为一个关乎可持续发展、建设宜居城市的重要问题。1978年，上海的生活垃圾产生量为108万吨，至2017年已达900万吨，40年里增加了近8倍。2017年，上海平均每天产生2.47万吨生活垃圾，以2 418万常住人口计算，平均每人每天就要“生产”1.02公斤生活垃圾，14.25天即可堆出一座重量相当的金茂大厦，37.4天即可堆出一座上海中心大厦。就全国来看，上海生活垃圾产生量仅次于北京，是全国生活垃圾产生量排名第二的城市[1]。如果能将生活垃圾进行分类处理，不仅能够实现资源的循环再利用，而且还能保护环境生态，在提高资源利用效率的同时产生较大的经济效益。上海市作为全国最先开展生活垃圾分类处理的40个试点城市之一，2019年在总结以往生活垃圾分类处理经验的基础上发布了《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》实施以来，取得了较好的效果。据媒体报道，上海市居民已经从源头的家庭垃圾分类，到垃圾定点定时投放，基本适应了垃圾分类规则，养成了垃圾分类的新习惯新风尚。根据对全区垃圾分类实效的具体测评，2020年上半年，上海居民区生活垃圾分类的达标率已经提高到90%以上，而这一数字在《条例》施行前仅为15%；单位垃圾分类的达标率也已经达到90%[2]。《条例》实施后较短时间内就取得了显著的成效，其原因何在，所蕴含的内在机理是什么，可以有多种解释，本文将从共同生产理论的视角展开分析。

1 共同生产理论在城市垃圾分类处理中的运用

垃圾分类处理是政府城市管理的一项重要事务，事关城市生态环境治理和美好宜居城市建设大局，体现着“人民城市为人民”的城市治理理念。不少研究城市垃圾分类的学者注意到，单一的政府规制模式难以适应当代城市生活垃圾分类处理的要求，需要多元市场主体的介入[3]，要有志愿服务、治理规则和资金保障等方面的协同配套[4]。也有研究者注意到城市治理中垃圾分类处理的特殊性，将共同生产理论引入城市垃圾分类处理研究中。共同生产理论是适应20世纪70年代以来美国大城市政府公共服务需要诞生的公共管理学理论。在通常只由政府提供的公共服务活动中，由于这些公共服务与居民的积极参与、配合并与他们的切身利益直接相关，只有居民的积极配合和参与才能取得此类公共服务的最大成效，因此，公共服务部门和公民可以共同参与公共服务的供给活动中，这类活动的总和就是共同生产。这一过程（或活动）是公民个人及群体共同参与从而增加某些特定领域公共服务数量、提高公共服务质量的过程，往往带有公民自愿或者积极参与的性质[5]。共同生产理论是由美国著名政治经济学者奥斯特罗姆最早提出的，她也是美国公共选择学派的创始人之一。她认为在公共服务的生产和供给中共同生产的主体包括公共服务机构和居民个人等，也就是说，居民也可以作为公共服务的生产者、提供者而积极参与生产过程，是公共服务生产和供给的积极性、主动性角色[6]。在传统的公共服务供给模式中，一般认为政府公共部门是公共服务的提供者，而公众只是公共服务的被动接受者和享受者。共同生产理论则创造性地认为公众在公共服务中可以成为积极的角色，也可以与政府公共部门一起参与某些公共服务，从而成为公共服务的生产者和供给者[7]。在共同生产的进一步研究中，学者们不仅关注公众在公共生产中的主动性和积极性角色以及他们积极参与和主动参与对某些公共服务效率和质量的提升作用，而且关注公众在某些公共服务的共同生产过程中能够更好地提升公共服务的公共效益，创造出更多的公共价值[8]。运用共同生产理论分析政府和居民在垃圾分类处理中的公共合作为研究上海市民垃圾分类意识与行为提供了崭新的视角。

2 作为共同生产公共服务的垃圾分类处理

垃圾分类处理是政府倡导和推动的社会公共治理，有利于改善城市生态环境、建设宜居社区和美好生活环境，从这一点来看，垃圾分类可以视为是由政府牵头推动的一项公共服务。在传统行政官僚制理论看来，政府是公共服务的管理者和提供者，政府通过税收等形式募集推行公共服务所需的资源，然后向社会提供公共服务，从而服务于经济和社会发展，满足人民的各项公共服务需要。随着20世纪70年代以后西方政府信任危机、赤字危机、效率危机等问题的出现，新公共管理理念应运而生，这一理念强调政府公共服务的效益，强调公众满意导向，强调市场力量的参与，通过政府和市场的合作，通过引入市场机制来提供政府公共管理的效益。也是在这一背景下，人们逐渐意识到公共服务的生产者和供应者不一定都是政府，公共服务的生产者和供应者是可以分开的，这就推动了公共服务的社会化，从而有助于提升公共服务的质量和公众的满意度。

在20世纪70年代，随着西方发达国家城市公共服务内容和领域的空前拓展，城市公共服务愈来愈面临新的挑战，政府公共服务部门的低效率以及部分公共服务愈来愈依赖公众或者说是公共服务的消费者和享受者的积极配合，于是奥斯特罗姆创造性地使用了共同生产概念，指出在公共服务的供给与生产中，公众也能够作为公共服务的供给者与生产者而积极参与其中，辅助和配合公共部门开展某些公共服务活动[6]。在这些公众可以发挥共同生产作用的领域中，公众的积极参与和自我服务可以帮助政府公共部门减少某些领域公共服务的财政开支成本，从而进一步提高某些领域公共服务的效益[5]。美国学者萨瓦斯认为，公共服务体系有三个基本的参与者，一是公共服务的提供者、安排者，一般为政府，它负有城市管理和城市公共服务的责任；二是公共服务的享受者、消费者，一般是城市公众或者是某些特定公共服务群体；三是公共服务的提供者、生产者，过去主要是政府，但是随着新公共管理理念的兴起，政府不再被视为唯一的公共服务的提供者、生产者，政府可以向私营企业购买公共服务，私营企业因此也可以成为公共服务的提供者和生产者，非营利机构、志愿者团队以及消费者都可以成为某些领域公共服务的提供者和生产者，都可以在其中发挥积极的作用[9]。政府理应承担公共服务安排者的责任，这是由公共服务本身的属性所决定的，但是政府不必作为公共服务的唯一提供者而垄断公共服务的提供，而是应该借鉴共同生产理念，积极与私营企业、各种社会组织展开合作，共同参与公共服务生产之中。政府可以通过多样化的制度安排和多样化的合作形式，发挥政府、企业、社会组织和居民的作用，从而提供更好的公共产品和公共服务[10]。

3 垃圾分类的共同生产模型分析

为了更好地运用共同生产理论分析垃圾分类，我们可以运用共同生产理论来构建一个垃圾分类的共同生产模型。垃圾分类构建了美好的生态环境和人居环境，垃圾分类的结果变成了公众可以享受的公共服务，因而，垃圾分类可以视为共同生产，运用共同生产理论分析垃圾分类各方行动者的合作具有重要的价值。按照萨瓦斯对公共服务体系三个参与者的分析，在垃圾分类共同生产模型中，公共服务的安排者、公共服务的消费者和公共服务的生产者就简化为两个行动者，因为垃圾分类这项公共服务收益的民众亦是消费者；而同时，民众也可以成为垃圾分类公共服务的提供者和生产者。居民遵守垃圾分类制度，按照相应的垃圾分类制度进行垃圾投放的过程是遵守制度的过程，同时也是垃圾分类公共服务的生产过程，居民共同的垃圾分类行动促成了作为整体行动的垃圾分类，促成了垃圾分类目标的实现和美好城市生态环境、美好宜居环境这一公共服务目标的实现。因此，在垃圾分类共同生产模型中，存在两个行动者，即政府和居民。

从政府角度来看，政府是公共服务的安排者和提供者，政府在垃圾分类模型中，要成为垃圾分类制度的制定者，垃圾分类行动的倡导者和监督执行者。2019年上海市发布了《上海市生活垃圾管理条例》，这为垃圾分类提供了基本的制度遵循。政府负责垃圾分析制度的宣传、执行和监督，要加大垃圾分类的宣传，改变人们以往生活垃圾不分类的习惯，积极引导人们认识垃圾分类的意义，引导生活垃圾分类新时尚，引导人们养成新的生活垃圾分类习惯，促成居民生活垃圾分类意识的养成；在垃圾分类制度实施的过程中，政府不能像以往那样只侧重驱动民众遵守制度，更要注重发动民众，正如有研究者在城市社区公共服务供给的共同生产范式研究中所强调指出的，“政府和其他社区公共服务生产者不仅需要重视如何‘促进’居民参与，还要充分意识到居民共同生产正是社区公共服务的本质之一”[11]，因此政府要积极引导民众参与垃圾分类活动中，与政府公共服务部门协力协同，共同提高垃圾分类公共服务的效益。

政府还应当建立完善的生活垃圾分类设施。完善的生活垃圾分类设施既是便利民众垃圾分类投放的基础设施，在一定程度上也是居民垃圾分类的约束条件。目前，上海已经建立了完善的生活垃圾全程分类基础设施体系，如对社区生活垃圾分类投放点进行规范化改造，增加湿垃圾车、干垃圾车、有害垃圾车等各类生活垃圾这点分类运输车辆配置，建设可回收物回收服务点，建设配套中转站、集散场等，大大提升了生活垃圾的处理能力[12]。这些垃圾分类基础设施的建立和完善为生活垃圾分类投放提供了良好的设施条件，这些设施条件是必须由政府提供的，从实践来看，政府也很好承担了自己的责任。

从居民角度来看，他们是生活垃圾分类制度的重要参与者。“政府管理型治理中，居民处于较为被动的地位，是作为被管理者的角色被动地接受管理。”[13]在传统的政府公共服务体系中，居民只是被简单地视为“消费者”，而不是共同参与的价值创造者，他们在服务生产、服务消费中的行为并没有得到应有的重视，也未将居民的参与行为视为服务的生产过程。在生活垃圾分类中，居民作为被规范和约束的对象，需要自觉遵守政府所制定的垃圾分类行为，按照垃圾分类制度开展垃圾分类行为。共同生产理论带来了一个根本的转向，它将居民享受服务的过程、参与相应活动的过程视为公共服务的生产过程，认为居民是产生相应政策效果的重要行为体，居民的参与创造了公共服务的公共价值，提高了公共服务的质量和效益。居民自觉的垃圾分类行为有助于落实政府所推动的垃圾分类制度，提升垃圾分类行为所带来的公共服务质量；而且，居民的自觉垃圾分类行为也有了重要的溢出效应，即他们自觉的垃圾分类行为结果也创造了美好生活环境，创造了垃圾分类行为的公共服务价值。正如有学者指出的，“共同生产的意义体现在价值共创层面”[14]，这一过程正是居民实现价值共创的过程，居民的自觉参与促成了垃圾分类公共价值的实现。在这一过程中，居民成为美好生态和美好人居环境的重要参与者，他们和政府一道成为重要的公共服务的提供者。

这一过程需要居民的积极参与，需要共同生产视角下对居民参与行为的重视。在与基层社区、与居民个人密切相关的垃圾分类行为中，必须重视居民的参与行为，积极调动居民参与的积极性。正如有研究者指出的，社区的有限场域和社区这一不完全竞争市场决定了居民在社区公共服务中的重要价值和重要角色，而且社区集体行动成本低，可以避免“搭便车”的问题，居民的服务互助及其对社区资本的运用能够对社区服务的提升和社区问题的解决发挥积极作用，创造社会公共价值，增进社区公共利益[15]。居民是基层社区事务的直接利益相关者，基层社区公共服务的直接受益者，也是基层社区公共服务的重要参与者，他们作为社区的常住人群，其社会联系、社会组织资本、对社区的责任感等都要比来自外部的力量更有优势。就社区公共服务这一领域而言，社区内的居民非正式组织与专业组织相比具有独特优势，“因为这种形式的自组织能够让被服务者在熟悉的家庭和社区环境之中得到社区公共服务”[16]。特别是在类似垃圾分类这类特殊的公共服务中，更加需要居民的积极参与，离开他们的参与，只有来自政府一方的行动力量，公共服务的质量和效益必定大打折扣。

4 共同生产理论对推动垃圾分类的启示

在推进垃圾分类的过程中，居民的积极参与对公共服务具有重要的溢出价值。因此，政府要基于垃圾分类共同生产模型，从共同生产视角看待政府和居民在垃圾分类行动中的作用与功能。在垃圾分类共同生产模型中，一般公共服务体系的三个基本参与者被简化为两个参与者，实际上二者都是一身兼二任，政府是垃圾分类公共服务的推动者，也是垃圾分类公共服务的生产者；居民是垃圾分类公共服务的消费者，也是垃圾分类公共服务的生产者。要搞好垃圾分类工作，使垃圾分类成为利国利民、便利民生、建设宜居城市的重要公共服务，就要正确认识二者角色，充分发挥二者作用。

一是政府作为垃圾分类共同生产模型中最重要的一方，既是垃圾分类公共服务的推动者，也是垃圾分类公共服务的提供者。政府在资源整合、动员社会、制度实施等方面有着特有的优势，在推行垃圾分类中肩负着重要的责任。政府要充分认识自身的角色和肩负的责任，发挥政府在垃圾分类公共服务中的领导者、推动者作用，承担宣传教育、垃圾分类基础设施建设、垃圾分类投放引导、违规行为监督处罚等责任。

二是要重视居民的参与，发挥居民在提升垃圾分类公共服务质量和效益方面的作用。垃圾分类共同生产模型揭示了居民的重要参与价值，没有居民的积极参与，垃圾分类不可能有效推行，即使推行也面临着执行成本过高的问题。居民的积极参与行为是自觉遵守公民垃圾分类、建设城市美好人居环境的义务，因此，要以城市主人翁的责任感，以“人民城市人民建”的自觉担当，自觉学习垃圾分类知识，自觉进行生活垃圾分类投放，自觉担任垃圾分类志愿者，从而更好地推动垃圾分类工作的展开。