全过程民主视域下完善乡村基层治理路径探析

过其欢，王义德

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000）

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的重要讲话中强调 “发展全过程人民民主”［1］。这表明人民民主在中国取得了跨越式发展，呈现出不同于西方自由民主的新特点。随着实践的发展，我们党对人民民主的把握更加深刻，学者们皆认为全过程民主是对中国特色社会主义民主政治的深入思考，纷纷把全过程民主看成全面建设社会主义现代化国家的重要命题进行研究，主要观点有：第一，全过程民主是连续性的民主。 民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督形成完整持续的民主链条，相互支撑与配合，把人民当家作主落到实处。 第二，全过程民主是真实且高效的中国式民主，包括“回应式民主、参与式民主、协商式民主与监督式民主四大运作形态”［2］， 是超越西方资本主义式民主的思维性变革。 第三，全过程民主强调民主的整体性，这一属性体现为“政治民主与经济民主、国家民主与社会民主、选举民主与协商民主、实质民主与程序民主的有机结合”［3］。 总体来看，这些研究成果是对习近平总书记全过程民主理论的深入阐述与研究，是提升国家治理效能的积极探索和重要贡献。

作为社会主义民主政治理论的重大理论创新，全过程民主展现出富有特色的理论赋能优势，将全过程民主理念嵌入乡村基层治理中去，对探讨新时代基层善治之路来说，具有重大现实意义。基于此，文章首先需要把握全过程民主的深层次逻辑，针对基层治理实践努力发挥全过程民主的嵌入指导作用，思考提升乡村基层治理效能的行动方案。

一、全过程民主：超越西方自由民主的话语权建构

在西方自由民主话语构建逻辑中，以人民同意为原则建构的自由民主占据主流地位，而以人民主权为基础建构的人民民主在西方政治中还无法成为现实。

从西方自由民主的本质来看，它是资产阶级维护自身利益和巩固统治秩序而创制出来的产物。这种民主充满着交易色彩：一方面是权钱交易，在西方多党政治中，某一政党想要竞选上台，掌握执政权离不开金钱的支撑。 各政党使出浑身解数搞“政治营销”，拼宣传阵地、拼激情讲演、拼资源等，归根结底是金钱的较量。这时便出现大资产者与竞选集团的权钱交易， 富人用手里的钱与竞选者上台之后的权力进行交易， 从而影响政府决策以满足自己的利益诉求。另一方面是选票交易。各政党为获得某阶层、 某选区的支持， 采取各种方式取悦于民，做出貌似有利的政策承诺，但其觊觎的只是选民手中的选票， 候选人真正关注的仅仅是自己能否顺利当选。

从西方自由民主的过程来看，它又是一种间歇性选举民主。不可否认，经过数百年的发展与完善，西方国家的一整套选举程序已发展得十分成熟，连一些选举细节也都有相应的程序规定。但是选举投票是人们真正参与到政治生活的唯一方式，就像熊彼特所宣称“民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治——就“人民”和“统治”两词的任何明显意义而言——民主政治的意思只能是人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会”［4］(P415)。 大选每隔几年进行一次，往往缺乏实质性内容，待结束后当时漫天的政治承诺早已变成空谈，大众的冷漠与精英的虚伪使得他们之间的政治隔阂越来越深。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”［5］(P293)。

从西方自由民主的内容来看，它也仅是一种过度竞争性民主。 有竞争是好事，但是过度竞争则会产生消极影响。 由于“胜者全包”的规则，再加上协调机制缺位，各党派和利益集团为了维护和争取自己的利益排斥异己，进行诽谤式的激烈竞争甚至倾轧，导致不同政治力量之间的严重对立，使得整个政治生态乌烟瘴气。 例如美国的两党政治、府会制衡和利益集团政治更多反映了美式民主的政争表征，因此，有学者认为美国政治制度在政治极化条件下已经形成了否决性政体。而这种“否决式政治导致否决为上、治理为下，政争不断而效率低下”［6］。

由此可见，西方自由民主是局部的、有限的民主。 而全过程民主是植根于中国大地、以人民为中心、有着完整的制度体系支撑、焕发强大生机的人民民主， 凝结着党和人民的伟大创造和卓越智慧。不同于西方自由民主那种由少数有产者享有，全过程民主将范围覆盖到最广大的人民群众，是真正的普惠民主。 不同于西方自由民主间歇进行的形式化、娱乐化民主，全过程民主能够形成制度支撑力，用更加健全的制度体系支持和保证人民民主，将以人民为中心的政治原则始终贯彻在政治、社会生活等领域的各环节、各层面，坚持民主选举、民主决策、民主协商、民主管理和民主监督五大民主形式的有机统一。不同于西方自由民主过度竞争出现零和博弈现象， 全过程民主谋求最大范围的政治共识， 一方面有效发挥共产党坚强领导的主心骨作用，另一方面不断吸纳各社会力量平等参与到国家建设中来，主张事事勤商量、件件真商量，争求画出最大的政治同心圆。 因此，全过程民主的核心要素在于过程，呈现出的是一个政治诉求和支持通过沟通和协商转换成权威性结果的过程，反映的是公民个人和组织参与政治决策和执行决策的实际状况,包括诉求表达过程、利益综合过程、政策制订过程和政策执行与反馈过程。

二、现实需要：全过程民主嵌入乡村基层治理实践形态

“基层”不牢，地动山摇。 习近平总书记强调：“‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。 ”植根于我国独特的政治生态，全过程民主理论所彰显出来的中国式民主优势与乡村基层治理的理念、 目标和手段等不谋而合，基层治理中主体的广泛多元性、村民参与的过程规范性、群众自治的形式丰富性等都为全过程民主嵌入乡村基层治理提供了必要条件，但与全过程的人民民主理念以及理想运作状态相比，当前的乡村基层治理仍然存在一些不足，人民民主实践受到多方面因素制约而不够完善， 亟需全过程民主嵌入，以充分发挥优势。

（一）村民的参与权并未得到有效激活

“政策问题的建构、议程设置到制定和实施，再到政策评估的所有环节，都需激活公众完整的参与权”［7］，包括议程参与、规划参与、管理参和评估参与，而且全过程民主要求这一参与必然是公开透明的，能够让参与其中的人可以感受到民主的真实过程。 然而，现实的基层治理实践中却存着一些值得注意的问题。 一是群众对“为什么参与”缺乏认知，对自身的参与权利认知不足，有些群众甚至认为参与只是走过场，形式大于内容；二是群众在“怎样参与”方面仍需加强，亟需建立健全群众参与的制度机制、运行机制、保障机制，激发群众参与的内生动力。 此外，不可否认的是，大部分村民普遍重视切实利益能否得到满足， 对大多数基层公共事务抱持“各人自扫门前雪”的观念，参与意识不强，参与热情不高， 家园归属感日渐淡薄， 村庄整体认同感较低。 因此， 公民的有序参与需要进行全过程引导。

（二）主体间民主协商机制缺乏必要规范

基层协商民主是一个听取民意、 集中民意、整合民意求同存异的过程，“把村民力所能及的事情交给村民共同体，把村民力所不及的事情交给他们的代表”［8］。 首先，协商程序缺乏相应的规范，具有很大的不确定性和不稳定性。 协商是一个过程，从公共议题的选择，到协商主体资格的确定和协商规模的控制， 再到协商采取的各种手段来推动工作，最后到协商的结果转化成决策，这一系列连续完整的协商环节都需要规范和强化。而现实中协商活动的开展往往是有事才协商，定期化、常态化协商没有得到有效落实；再次，协商过程过分依赖于当地政府，各类组织的参与主体地位明显弱化。 地方政府、村委会、民间组织、当地企业等在党的领导下相互合作，以增进基层利益最大化为目标参与乡村治理，这是毋庸置疑的。在协商前期，需要党和政府来召集和主导，有利于提高决策效率，但随着协商活动的开展，各类组织主体应该发挥专业优势，畅通互动协商渠道，积极建言献策，而不是由党和政府“一拍既定”。 最后，在具体的协商活动中也存在一些问题，如协商手段比较单一，一般选择会议形式来推动工作，重排场而轻效果。此外，协商的议题时常脱离基层群众，与基层群众切身相关公共利益的紧密度不高，因此，基层民主协商机制建设需要全过程规范。

（三）村民自治的功能弱化普遍存在

基层治理涉及的主体众多，党组织、基层政府、群众自治组织均有其明确的职能分工，必须明确权责，划分边界，凝聚共识，形成合力。 党组织的政治引领和基层政府的服务功能，以及村民自治组织的自我管理、自我服务、自我监督、自我教育应协同推进、并行不悖，在系统性、整体性、协同性上下功夫。然而，这并不意味着基层治理的多元主体功能上的相互替代和不加区分。 党组织要在政治引领力、思想引领力、群众组织力、社会号召力上深度着力，管长远、管根本、管宏观；基层政府要落实以人民为中心的发展理念，在依法行政、科学行政、提升服务上深度着力，不断满足人民对美好生活的向往；群众基层组织则是要将党的意志、政府的决定与村民的利益有机结合，打通“最后一公里”，让党和政府惠民政策的红利真正惠及村民。现实的治理实践由于“村委会自治权的功能失调， 村委会所起的制度空间小”［9］，村委会的定位发生偏离。 此外，部分地方基层党组织凝聚力分散，不能够有效发挥基层的桥头堡作用，自身建设不够完善，难以引领农村各类自治组织创新发展了。 因此，村民自治功能亟待加强和完善。

（四）监督机制贯彻落实不够有力

民主也需要监督。 但在基层治理民主实践中，监督机制往往存在一定漏洞。 从监督主体来看，宪法赋予广大村民拥有对各类主体的监督权，但是现实中的执行体系往往是单向度的。乡镇政府对村两委进行的监督是强有力的，基层治理主体往往更加关注来自上级的监督而忽视村民监督，往往是村民通过信访、邮箱向上级反映问题之后才能够得到重视。 从监督内容来看，村民最关心的村内大事无外乎村务、财务两公开，而部分村庄在公开过程中却进行选择性公开，或者只公布结果，具体的使用细节没有公开，透明性不高；从监督形式来看，大部分村内的“公告通知栏”或者线上网站、“微信公众号”是使用较多的监督公开渠道， 但这些渠道所呈现出的信息仍为村委会主导，监督形式单一且收效甚微。因此，监督机制需要全过程依法贯彻落实。

三、路径探析：全过程民主嵌入乡村基层治理效能提升

中国的治理改革目标是实现善治，有效的乡村基层治理并非单一的、集权的、局部的治理，而是一种面向乡村发展实际的复合型治理。全过程民主理论的提出和发展为新时代乡村基层治理的效能提升提供了理论逻辑，“这一论断回答了并将继续回答人民进入国家的新课题”［10］。

（一）坚持示范治理，推进党的领导贯穿治理全过程

一方面，在乡村治理过程中需要强化基层党组织的全面领导权威。 基层事务多而杂，各种矛盾纠纷相互交织，往往需要多方主体协同处理，所有治理主体依照各自职权有序参与的活动就需要一个坚强组织进行统一领导、 统一协调、 统一调度，这时，基层党组织的领导核心作用就显得十分重要而必要。 但乡镇政府、村委会、乡村社会组织、农民等主体在治理过程中存在着不同的利益需求，基层党组织要协调和整合各方利益诉求，坚持以人民为中心的发展理念， 全心全意为人民服务， 以为民、务实、清廉的形象取信于民。另一方面，需要创新党组织在基层中的领导机制。加强基层服务型党组织建设是提升政治领导力、 创新领导机制的重要内容。党的领导自始至终都直接服务于群众，将“相信群众、依靠群众、引领群众、深入群众、发动群众和组织群众融贯于全方位的民主治理之中”［11］， 同时配合乡镇政府开展工作， 支持村委会积极行使自治权，提供乡村组织与精英参与平台，引导乡村民众有序政治参与，努力保障国家对乡村振兴战略政策真正落地， 保障乡村民众能够实际享受到优惠福利。 此外，农村基层党组织也培育和输出大量具有服务和奉献意识的党员同志。农村党员愿意主动倾听群众的心愿和呼声，“抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，争取早见成效”［12］(P346)，在行使权力、发挥作用、尊重民意、凝聚民智的过程中不断增强“逆向公众参与”能力。

（二）坚持依法治理，推进法治思维贯穿治理全过程

全过程民主的运作需要法治保障。 一方面，需要营造为农村民众所认可的法治治理环境。 基于此，基层治理主体应培养法治思维，善于运用法律规范和规则贯穿于认识、 分析和处理问题全过程，并从内心建构起对宪法和法律的权威信仰。基层党组织要做到依法执政， 乡镇政府要做到依法行政，基层自治组织要做到依法自治。但法治思维并非与生俱来，这便要借助基层党组织的领导优势，不仅要促进对各治理主体的法治教育和培训的常态化与长效化，更要通过多种渠道加强法治宣传和法律教育， 通俗易懂地增强普通村民对法律的认知，能够遇事找法、办事靠法，把法律当成维护自身合法权利的有力武器， 在法治框架内有效解决矛盾纠纷。另一方面，建构科学完备的治理规范体系，这套规范体系既包含硬性层面相关的法律法规体系，也包含软性层面上因地制宜形成的政策和村规民约等。在法律法规体系方面，要“处理好“增量优先”和“存量优化”的关系”［13］。 根据乡村治理实践的变化发展，及时对现有的法律内容进行修订更新，如有关村民自治、税费改革等方面的法规，以保证法律的科学性和时效性。 同时，及时将改革创新的成果用法律和制度固定下来，以便更好地保护农民的合法正当权益。 在村规民约方面，由于村规民约是不同村庄长期以来约定俗成的具有地区特色的行为规范， 对于乡村治理可能产生积极的促进作用，也可能产生负面的阻碍作用，因此对于负面的村规民约要及时清除和修改，尊重当地人文民情，宣扬积极向上的乡村风气，进一步加强乡村振兴背景下的法治、德治和自治的深度融合。

（三）坚持责任治理，推进主体权责统一贯穿治理全过程

善治的要素有十个方面：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁与公正。其中， 责任性即管理者应当对其自己的行为负责，“全过程的民主权利也就意味着全过程的民主责任”［14］。在乡村治理中，基层党组织、乡镇政府、村委会和民间组织等多元主体扮演着不同的参与角色，承担着不同的治理责任，为防止治理过程中出现权力错位越位现象，需要明晰治理主体权责，完善多元主体体系。 乡镇政府是治理体系中的主要责任主体，需要建立清晰的权力责任清单，将权力清单的内容公开于众，定期公布权力责任的履行情况，自觉接受社会监督。此外，还要向基层社会分权放权，提高乡村公共物品的供给能力，努力向法治型、服务型、民主型政府转变。实际上，无论是“扩权强镇”还是“强县弱乡”，其关键都在于“权责一致”，“财权、执法权应与事权相匹配”［15］(P130)；村委会是治理体系中的基本责任主体，从理论上来说，村委会的自治活动与基层党组织和政府之间的治理活动并不冲突，因此需要厘清村委会与基层党组织和基层政府之间的关系，科学划分权力边界，合理确定职能范围。作为村民自治组织，村委会的自治活动是在基层党组织的领导、乡镇政府的指导以及他们的共同监督下开展的，既需要配合、协助上级开展治理工作，也需要根据实际情况进行整合，广泛实行基层民主；乡村组织和农村精英是治理体系中的有益责任主体，要重视他们在协同治理中活跃乡村经济、完善公共服务、稳定乡村秩序等的重要作用。 相关部门需要营造民间组织良好的发展环境，明确民间组织在某一领域的治理权利和范围， 同时要吸引农村人才返乡， 挖掘和培育乡村内部有能力有声望的精英群体，“形成‘爱家爱乡、守望相助、诚信敬业、平等包容’的乡贤文化”［16］(P175)。

（四）坚持参与治理，推进民众有效参与贯穿治理全过程

在全过程民主条件下，需要真正激发民众参与的积极性和主动性， 审慎思考村民参与的多种途径，精准设计民众参与的合理方案。 在民主选举环节， 需要建立和完善民众与候选人的直接沟通机制，使村民们的利益诉求和偏好与候选人的发展想法能够通过对话形式进行有效地传递和互动，“民主选举的质量直接决定着民主治理的实现程度”［17］。在民主协商环节， 协商应该选择那些公众反映强烈、关乎乡村公共利益的议题开展活动，也应该按照“利益涉及到谁，就和谁商量”的原则，遴选密切相关的群众代表，充分整合多方意见，在协商讨论中凝聚利益共识。 在民主决策环节，需要让村民拥有自由、平等表达的机会，在决策过程中享有更多的话语权，在众多方案中做出选择和判断，实现决策目标的合理化。 在民主管理环节中，积极推动农民群众参与到扁平化、 网格化的服务管理中来，努力丰富农民群众的公共生活，引导农民群众与各基层组织之间形成互相理解、包容的关系，“民众只有拥有真实的管理权，才有可能影响或决定公共权力的走向”［18］。在民主监督环节，不仅要健全村务公开制度，主动进行财务公开、重大事务公开，还要通过制约规则消除广大农民群体对监督的后顾之忧，从事后监督向全过程监督转变， 并充分结合线上、线下渠道。 村民监督权的有效落实，意味着村民能够更有保障地参与乡村治理的全过程。

（五）坚持数字治理，推进技术赋能贯穿治理全过程

在全过程民主嵌入乡村治理有效中，数字技术也成为不可或缺的重要条件之一。 一方面，需要乡村治理主体打破数据壁垒，搭建多个基层治理数据服务平台，包括在各行政村内部的乡村治理数据库和作为补充在互联网上运行的微信小程序或数据APP，这些数据平台成为采集民情、吸纳民意、汇聚民智、展现民风的关键载体。另一方面，需要利用大数据技术进行功能优化，提升服务效能。 真正实现“全程性”需要解决一个重要问题，即“如何在不增加过多决策和协商成本的基础上，更大程度地拓展民众参与的民主程序”［19］。 后台工作人员通过查询与回应流程，可以对相关问题进行答疑解惑，将服务延伸至家门口，或是通过评价与反馈流程，实现与村民的双向良性互动，进一步提高工作效能。 此外，还需要继续挖掘数据价值，对多方碎片化的数据之间进行关联分析，以总结治理工作的开展情况并预测后续治理工作的发展方向。通过数字化分类展示和交叉比对，治理主体可以将基层党建工作和各基层组织的治理数据进行关联比对，对乡村各项工作进行图像化、可视化分析，以数字经济提供的技术便利为依托，将大数据分析运用于治理的具体实践，以期提升政府施策的精准性和科学性。

四、结 语

以全过程民主理念嵌入基层治理是深化基层民主的必然要求，也是乡村振兴战略背景下优化和创新乡村治理体系的逻辑导向。从理论上看，“全过程民主”将范围覆盖到最广大的人民群众，将以人民为中心的政治原则始终贯彻在政治、社会生活等领域的各环节、各层面，其所彰显的中国式民主优势与乡村基层治理的理念、 目标和手段等不谋而合；从现实上看，基层治理中主体的广泛多元性、村民参与的过程规范性、群众自治的形式丰富性等都为全过程民主嵌入乡村基层治理提供了必要条件，但与全过程的人民民主理念以及理想运作状态相比，当前的乡村基层治理仍然存在村民的参与权未得到有效激活、 主体间民主协商机制缺乏必要规范、村民自治的功能弱化普遍存在、监督机制贯彻落实不够有力等问题， 亟需全过程民主嵌入其中，发挥作用。 随着新时代乡村振兴战略的深入推进以及扎实做好乡村治理重点工作的走深走实， 全过程民主的实现逻辑要求基层政府应从示范治理、 依法治理、责任治理、参与治理、数字治理五个维度出发，完善党委领导下的乡村治理新体系， 不断优化乡村治理。