关于我国反外国制裁法律体系研究

陈曦冉

（ 昆明理工大学，云南 昆明 650500 ）

一、建立反外国制裁法律体系的背景

近年来， 部分国家借助其国内法的长臂管辖肆意干涉他国经济、 政治。 其中美国政府行为最为恶劣，在美国政府的“美国优先”政策下，该国在经济领域已呈现出常态化的单边经济制裁趋势[1]。为了应对美国的经济制裁，各国纷纷采取在政治、外交、法律等多个层面的一系列措施，其中建立本国的制裁、反制裁的法律体系为多国广泛选择。

国务院新闻办公室发布的 《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书中明确指出，从2017 年美国政府换届后， 美国政府以加征关税等手段，频繁挑起国际贸易伙伴之间的经贸摩擦。 针对2018年3 月以来， 美国政府单方面挑起的中美经贸摩擦，迫使中国采取有效应对措施，坚决捍卫国家和人民利益。[2]为了维护国家主权以及企业、其他组织和个人的合法权益， 积极应对他国对中国的单边制裁，商务部先于2020 年9 月19 日公布《不可靠实体清单规定》， 后又于2020 年10 月17 日通过，《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》），并于2021 年1 月9 日公布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》），为我国反制裁法律体系构建打下了基础。 同年6 月10 日全国人大常委会通过了《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反外国制裁法》）。

但我国反外国制裁法律体系建设远未结束，本文从反外国制裁法律体系建设背景出发，先阐述国内外目前反外国制裁法律现状，随后从立法、执法、司法三方面讨论我国反外国制裁法律体系构建问题。

二、国内外反外国制裁法律现状

（一）国外反外国制裁法律现状

欧盟、加拿大、墨西哥、俄罗斯、日本等国家和地区为了消除别国制裁的不利影响进行了立法。 从立法想要达到的效果看， 可以将各国的反外国制裁法律分为防守模式、进攻模式。

防守模式主要以阻断外国国内法域外适用为主，但世界各国阻断立法的属事适用范围各不相同[3]。欧盟 《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》（以下简称《欧盟阻断法案》）为列举式立法， 该法案在第一条中就明确了外国所制定的域外适用的这些法律将被明确列入《欧盟阻断法》的附件中， 且欧盟委员会有权对附件中所列法律进行调整，相较于别国的模糊表述，欧盟阻断法通过法律的列入使得阻断的法律对象更为清晰。 一些国家则是针对具体的某一类型事项的， 如阻断对象为美国《1916 年反倾销法》的日本《保护公司免受美国〈1916 年法〉利润返还影响的特别措施法》。

进攻模式主要为法律层面出台有反击意味报复措施， 即本国应对其他国家对本国实施的制裁除了阻断措施外，进一步采取一系列报复性反制裁措施，其中最有代表性的是俄罗斯出台的《针对美国和其他国家不友好行为的措施（反措施）的法律》与《关于修订〈俄罗斯联邦仲裁程序法典〉以保护个人和法律实体在外国、国家联合和（或）联盟以及外国或国家联合和（或）联盟的国家（国家间）组织实施的限制性措施中的权利的联邦法律》。

（二）国内反外国制裁法律现状

我国关于反外国制裁法律体系的构建采取攻守兼备的模式，既有阻断外国国内法域外适用的《阻断办法》，又有对外国实体在国际经济、贸易和相关活动中的不当行为采取相应措施的《不可靠实体清单规定》，以及限于出口贸易的《出口管制法》和具有反制裁措施的《反外国制裁法》。 同时虽然我国的部分法律本身的立法目的并非为了反制裁， 但在法规中都具有可以作为反制裁依据的条款， 在实践中可能成为有效的反制裁手段，如《对外贸易法》《外商投资法》《保障措施条例》《货物进出口管理条例》《进出口关税条例》《反倾销条例》以及《反补贴条例》等[4]。

在攻守兼备的同时， 我国反外国制裁法律体系仍在与其他法律部门配合、具体实施、司法实践等方面存在问题。 一是反外国制裁法律体系需要多个其他部门法与行政部门配合， 具体工作的实施较为繁杂，如《反外国制裁法》第6 条中第一款不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境的反制措施的需要出入境管理局的配合并与《中华人民共和国出境入境管理法》相结合；第二款查封、扣押、冻结在我国境内的动产、 不动产和其他各类财产中查封、扣押、冻结的措施需要与《行政强制法》相结合；第三款禁止或者限制我国境内的组织、 个人与其进行有关交易、合作等活动，对商事活动的限制又涉及到《海商法》《对外贸易法》等，涉及人民银行、证监会、银保监会等多个部门。 二是阻断法实施十分复杂，各国阻断法的立法。 使得部分本国主体面临法律义务履行上的选择困境，遵守国内法律，违反外国法律义务，受到外国法律制裁；或遵守外国法律，违反国内法义务，由国内法裁决[5]。 三是《不可靠实体清单规定》与《阻断办法》 属于行政规章而非法律，《反外国制裁法》虽是法律，但条款仅有16 条，可操作性条款相对不足，后续的实施与司法实践又有不确定性。

三、中国反外国制裁法律体系建设完善探讨

笔者认为中国反外国制裁法律体系建设应该从立法、执法、司法这三个层面推进。 在立法层面需要逐步完善现有法律条款， 在执法层面将执法程序具体化，在司法层面提高我国司法人员的涉外工作能力。

（一）立法逐步完善

从立法层面上看， 中国反外国制裁法律体系需要在以下几方面进行完善：

1.已有的反外国制裁法律条款需要完善

《阻断办法》规定的报告制度、禁令制度、豁免制度等一些具体制度需要进一步完善， 细化具体制定的工作开展。 例如，报告的递交渠道、豁免的认定标准等。 《反外国制裁法》第四条规定，国务院有关部门可以决定将直接或者间接参与制定、决定、实施本法第三条规定的歧视性限制措施的个人、 组织列入反制清单[6]。 但对于反制清单的规则、范围、豁免等都需要进一步的详细规定。

2.相关部门法的法律法规有待完善

虽然目前的反外国制裁法律体系中在涉及国家安全、主权及重大经济利益等部分法律已经设置了保护、阻断、反制条款，但这些条款需要很多其他相关法律条款的配合。 我国公民和组织根据《反外国制裁法》 第12 条具有对违反该法相关规定的组织和个人提起民事诉讼的权利，但却没有对这种诉讼予以有效的立法控制，相关的诉讼需要我国法院通过《民事诉讼法》中的域外管辖权规则的修订来获得“管辖权”。

3.相关法律规范需要明确

我国反外国制裁法律体系仍在初步实践阶段，其在很多问题上的规范较为模糊，需要落实具体细则。

首先是主体问题。 《反外国制裁法》第3 条规定：“外国违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依照本国法律惩罚中国，歧视中国公民和组织，干涉中国内政的，我国有权采取相应反制措施。 ”可见《反外国制裁法》的适用主体为“违反国际法和国际关系基本准则的国家”。 如前文所述，对我国实施制裁的不仅有美国这样的国家， 也有欧盟这样的共同体，因此应该进一步细化规则。 其次是适用条件问题。 《阻断办法》第2 条规定了其适用于“外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则”，《反外国制裁法》第3 条的适用条件也有谈到“外国国家违反国际法和国际关系基本准则”， 但是对于“国际关系基本准则”的具体内容是学界争论较多的问题，需要进一步细化。 再次是外国法律与措施不当域外适用的界定问题，《阻断办法》第一条就规定了立法目的是为了阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响,外国法律与措施不当域外适用阻断可以在立法依据中予以阐明， 表明阻断的法律法规具有违反国际法和国际关系基本准则性质[7]。

（二）执法程序与部门具体化

反外国制裁法律体系建设中的很多工作都需要执法部门的配合，如《反外国制裁法》第6 条规定的措施都需要行政执法部门具体实施， 但是该法没有规定具体的执法程序。

同时就执行层面而言，《阻断办法》的执行对执法人员来说也会陷入两难境地，但从国际经验来看，执行《阻断办法》免不了制裁本国主体，除了使本国主体陷入前述两难境地外， 执法部门也不可避免的要承受舆论等各方面。 因此鉴于反外国制裁法律体系建设的复杂性， 结合各项反外国制裁法律实施的实践环境， 要想做好反外国制裁法律体系中的执法工作，必需要行政执法人员熟练掌握国际法规则，同时还要对外交政策精准掌握， 最好在中央政府层面建立统一的国家反外国制裁工作协调部门[8]。 《反外国制裁法》第10 条第1 款也规定反外国制裁工作协调机制应由国家设立并负责全面协调相关工作。 《反外国制裁法》第七条规定，本法有关规定的最终决定应该为国务院有关部门作出。 《不可靠实体清单》中，将那些出于非商业目的对中国实体实施封锁、 切断供应或其他歧视性措施， 对中国企业或相关产业造成重大损害， 对中国国家安全构成威胁或潜在威胁的外国法人、其他组织或个人列入其中，其实是行政机关通过行使行政执法权拓展中国法域外效力的实践[9]。 因此中国反外国制裁法律体系建设的重要环节之一就是提升执法机关的域外执法能力， 在全球化的时代下， 执法部门间的国际合作与国际协调尤为重要。

（三）提高域外司法能力

我国反外国制裁法律体系的相关法律中没有规定中国法院受理相关案件的级别管辖问题， 这使得在司法进程中可能会遇到问题。 如，法院在处理案件并适用《阻断办法》时，可能会处于法律和政治问题以及保护国家整体利益和保护个体私人利益的 “两难困境”之中[10]。 同时《阻断办法》与《反外国制裁法》对于有关外国法律与措施的认定、具体的其他部门、考虑的评估因素、 实施禁令的具体措施等并没有作出明确的规定，但是立法工作是长期性工作，因为立法程序的复杂性，使得这些问题法律暂时无法明确。因此， 在司法实践中需要司法机关适当行使自由裁量权，合理解释法律法规，这样的状况虽然方便法院等司法工作部分进行灵活应对， 但是这样对司法工作者的综合素质要求较高， 也给我国反制裁法律的司法实践带来了不稳定性。

在反外国制裁法律体系司法实践过程中， 还涉及域外的取证、执行、判决的承认与执行、外国法院的判决阻止、被适用对象的认定等环节。 相较于美国联邦法院对于扩展美国国内法的域外效力过程中的重要地位，我国法院参与域外实践有限，并且我国法院在应对域外制裁与反制裁和中国法域外适用方面的司法实践并不多。 所以应该重视法院的作用，人民法院应充分发挥跨国司法治理权[11]。

四、结语

反外国制裁法律体系构建不仅仅是对单边主义、霸权主义国家强权政治的正式宣告，也是在国际事务中有效反制其他国家或组织不当国际行为的有力法律武器。 加强反外国制裁法律体系构建，不仅有利于反击外国不合理的国内法域外适用， 充实我国应对国际挑战、防范国际风险、构建国际秩序的法律系统“工具箱”，同时有助于为我国涉外法律体系建设打下基础，通过我国的国家实践，结合“一带一路”法律建设， 推动国际法制裁与反制裁领域的积极健康发展，进一步地提升国际话语权。

中国反外国制裁法律体系是一个系统工程，应该包含立法、 执法和司法三个层面的全面建设与统筹推进。 在体系构建中，除了借鉴别国优秀经验外，更要显示中国自身的特殊性， 突出反外国制裁的制度价值。 同时在构建中注意国际法上的合法性，反外国制裁法律的构建应注意国际法的许可性， 不违反国际法公认的禁止性规则。 中国反外国制裁法律体系建设应在巩固现有国际关系的基础上， 主动扩宽世界经贸合作， 积极推动经济全球化和区域经济一体化。