边疆民族地区党建引领基层治理中的干部队伍建设研究——以红河州为例

罗丽梅，自正发，江 宇

（1.红河学院马克思主义学院，云南蒙自 661199；2.中共红河州委组织部，云南蒙自 661199）

近年来，红河州坚持以党的基层组织建设为引领，在抓基层、打基础上下功夫，持续推进基层党建提升年、巩固年、创新提质年各项任务，以党建促脱贫“双推进”为抓手，大力实施“万名党员进党校”工作，切实强化基层党员的理论武装；深入开展集体经济强村工程，推动解决基层党组织无钱办事的问题；积极推进支部规范化建设，进一步夯实党在基层的执政基础；创新开展红河智慧党建行动，基层党建基础工作进一步扎实规范。党组织在基层特别是在农村的凝聚力、向心力、感召力进一步增强，在基层社会治理中的引领作用进一步凸显，党建引领基层社会治理的成效逐年提升。但从调研中反映的情况看，与群众的期待相比、与新时代的要求相比，在基层治理，尤其是基层治理中的干部队伍建设上还不同程度地存在一些不适应的地方，还有一些短板和不足需要加强和改进。

一 存在的主要问题

（一）组织力不强，党建引领基层治理效果不尽人意

一是组织引领不够，在基层治理中群众参与难。少数农村基层党组织班子不团结、立场不坚定，凝聚力、向心力不强，甚至软弱涣散，宣传、发动群众不够，在基层治理中说话没人听、办事没人跟，群众对基层治理的重大意义、主要措施、实现方式等知之甚少，主动参与的积极性和自觉性不够，基层治理在一些地方甚至变成了基层干部的“自娱自乐”。二是工作措施不实，在基层治理中落实落地难。一些职能部门在下发通知、安排工作中，提出了过于具体的要求，基层只能“照单抓药”。但有的要求不结合基层实际，抓出来的“药”治不了基层的“病”，治理措施很难真正落实落地，基层治理的“最后一公里”始终是通而不畅。比如，为了强化党员意识而提出的“党费日”制度，要求党员每月1日主动到支部缴纳党费。有的基层党员反映，边疆民族地区交通条件较差，远的要走10多公里的山路，每月1日为了交0.2元的党费要专门跑一次，费力费时。三是干部素质不高，在基层治理中工作创新难。边疆民族地区因为情况千差万别，不可能一套方案、一项措施包打天下，基层治理需要创造性地开展工作。当然，要开创性开展工作需要基层干部具备一定的能力水平和综合素质。从调研的情况看，边疆民族地区基层干部的素质普遍偏低，年龄大、学历低的情况尤为突出，以红河州的村“两委”干部为例，在年龄结构方面：36岁—54岁7415名，占65.37%，55岁以上2571名，占22.67%。在学历文化方面：初中及以下学历7595名，占66.96%，高中（中专）学历2551名，占22.49%。这些基层干部对新知识的学习和接受能力较低，面对工作中遇到的各种新情况、新问题，虽然心里有想法，但因知识、阅历、眼界等方面的局限，在如何把上级的要求与本地的实际结合起来推进工作上，其理论水平、思想观念、服务意识和工作能力与新时代基层治理的要求还有差距。

（二）力量不足，党建引领基层治理存在被动应付

一是干部配备存在“一刀切”问题，基层治理面临苦乐不均的困境。边疆民族地区各地情况差异较大，从总人口来看，人口较多的乡镇达到10多万人，少的只有几千人。从管辖面积来看，大的有上千平方公里，小的只有几十平方公里。但在实际工作中，各地的干部配备情况大体相同，都是配备11名乡镇领导班子成员，10名左右的村“两委”委员。辖区小的一天可以跑遍所有村组，辖区大的可能一周也做不到全覆盖，基层干部辛苦的自己抱怨多，清闲的群众怨言多。二是干部管理存在“留人难”问题，基层治理面临人才外流的困境。边疆民族地区由于经济社会发展和交通等基础设施建设相对滞后，自然环境恶劣，很难吸引优秀人才扎根边疆。从公务员和事业人员的招录来看，边疆民族地区在人员招录和人才引进上基本都是退而求其次，在政策允许的范围内，尽可能降低标准，仍然很难完成招录计划。据调研，近年来边疆县的事业干部招录基本不能按计划完成。有的外地考生被录用，但报到时一看工作环境，行李都没放下就辞职了。而好不容易招录到的人才，由于无法忍受艰苦的条件，想方设法要调到条件好的地方。红河州的南部六个县近五年来公务员和事业人员都是负增长。从村组干部队伍来看，有学历、有能力、有思路的优秀青年，大部分都外出务工，有的自然村留在家里的基本都是老人和孩子。红河州村“两委”干部的平均年龄为45.4岁。三是干部招录存在“中梗阻”问题，基层治理面临后继无人的困境。受编制的限制，边疆民族地区公务员招录数量很少，有的甚至每年招录个位数。在这样的情况下，从事业人员中调任公务员就是保证干部队伍培养不断档的重要渠道，但从目前的政策来看，从事业人员调任公务员必须担任副高级职务两年以上或担任正高级职务，或者担任八级及以上管理岗两年以上。按此标准，符合条件的人员年龄不占优势，参与调任的积极性不高，有调任意愿的又不符合条件。比如，屏边县在2017年乡镇政府换届中，以事业人员进班子为例，符合条件人员只有17名，愿意报名的仅有1名。从事业人员进入公务员队伍的渠道通而不畅。

（三）权责不匹配，党建引领基层治理普遍有心无力

一是权力小但责任大，基层治理面临着权责上的“小马拉大车”。上面千条线，下面一根针。大到党委换届，小到矛盾调处，都需要基层来具体落实；不管是产业发展长远规划，还是美丽乡村的环境卫生，都需要基层来实际推动。任何一项决策和部署，都是在基层落地。在调研过程中，听到一句顺口溜叫“天上玉皇大帝、地上党委书记”，说的就是基层的干部责任重大。但职能部门却没有赋予基层相应的权力，所有的工作，各级职能部门几乎都提出了工作的具体标准、完成时限、实现路径，基层很少有决定的自主权，变成了职能部门的“提线木偶”。边疆民族地区基层干部普遍反映，在实际工作中，权小责大甚至有责无权的情况不同程度存在，基层干部的权力很难完全履行其所担负的职责。二是待遇低但任务重，基层治理面临着薪酬上的“小马拉大车”。从职责来看，基层的职责不管是乡镇党委还是村级党组织，所承担的工作几乎涵盖经济社会发展的所有方面。从待遇来看，红河州南部县的村干部待遇普遍在2000元/月左右，低于当地最低工资标准。如果按照原来村干部的工作强度，实行值班工作制，这待遇也还说得过去。但从脱贫攻坚战打响以来，村干部也变成了“5+2”和“白加黑”，全年无休，待遇和任务不相匹配。因边疆民族地区财政困难，保障较低，很难真正激发村干部的干事创业激情。三是激励少但问责多，基层治理面临着导向上的“小马拉大车”。习近平总书记指出，“要坚持严管和厚爱结合，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”[1]。对干部的厚爱主要是政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，上述激励措施包罗万象，但从调研了解的情况看，在边疆民族地区，由于财力有限，基层干部期望的物质上的激励措施很难真正落实落地。而在严管方面，在全面从严治党的大背景下，各种严管措施纷纷出台，对基层干部履职的方方面面作出了详细的、明确的规定。调研中，大部分基层干部反映工作中对干部激励偏少，但是问责过多，戏称：“激励一句话、问责一本书”。

二 存在问题的原因分析

存在上述问题的原因，既有主观方面的，也有客观方面的；既有政策制定方面的，也有干部落实方面的。

（一）思想认识不到位

主要有三个方面：一是行业部门认识不到位。有的行业部门在基层治理中，认为自己更多的是指导和督促，在制定政策和下达任务时考虑的主要是上级的要求涵盖了没有、自己的权威体现了没有、工作的责任下滑了没有，至于是否结合基层实际、基层是否能按时完成考虑不多，这就出现了前一天开会布置，第二天要贯彻落实情况等荒唐事情。有的基层干部反映，基层治理中出现的形式主义都是为了应付职能部门的官僚主义。二是基层干部认识不到位。基层干部在基层治理中起的作用更多的是服务。但从调研中了解的情况看，很多基层干部把基层治理理解为对群众的管理，在工作中服务意识淡薄，工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是普通群众认识不到位。大部分群众认为基层治理是政府、干部的事；有的群众认为基层治理就是党委政府为了管好一个地方想出的对群众的一种约束，不但不参与基层治理，甚至还煽动思想单纯的善良群众抵制基层治理措施的落实，导致基层治理的效果达不到预期。

（二）政策倾斜不到位

由于各级党委政府在人才引进、招录、培养等方面的政策倾斜上，与边疆民族地区的需求还有差距，对治理人才的吸引力不足，长期以来面临着基层治理人才缺乏、后继无人的局面。究其原因，一方面是招录条件过高，导致治理人才引不进。在基层干部招录中，对边疆民族地区的招录政策结合实际放宽不够，紧缺人才的招录标准过高，达到条件的人不想来，想来的达不到条件；村组干部补充程序过于复杂，选举的成本过高、难度较大。另一方面是激励措施不够，导致治理人才留不住。从调研中大部分基层干部反映的情况看，边疆民族地区的干部待遇普遍不高，与内地县市相比差距较大，基层公务员待遇的差距更大，年度考核绩效几乎无法保障，导致边疆民族地区公务员队伍中不同程度地存在提拔不如调动的现象。晋升渠道过窄，村干部要进入公务员或事业人员队伍必须通过公开招考，但每年的名额每个县基本就是1-2个，相比庞大的村干部队伍，可以说是杯水车薪。

（三）统筹协调不到位

一是时间上的统筹不到位。前文提到，任何工作都需要基层落实，而落实任何工作都需要相应的时间。但在基层治理的实际工作中，不管是因为职能部门存在的官僚主义导致工作的要求过高，还是具体工作人员的形式主义因走流程和程序占用了基层落实的时间，最终留给基层落实任务的时间都很紧。有的基层干部反映，统计上报一个乡镇需要进行易地搬迁的人数，只有几个小时的时间。二是措施上的统筹不到位。有的职能部门在出台措施时，由于统筹考虑不够，有的措施不结合基层实际，达不到基层所期望的效果。在调研中，有基层干部反映，本地有一条通乡路，由于覆盖的乡镇较多，但路况较差，晴通雨阻，群众反映强烈。但职能部门每次安排的道路建设资金都很少，导致每次都只能修修补补，出现了年年修、年年堵的情况，群众意见很大。三是部门上的统筹不到位。所有职能部门提出的要求、出台的措施，归根结底都需要基层来落地。由于部门之间统筹不够，各职能部门都是从自己的角度出发，有时就会出现同一项工作，不同的部门提出的要求不一样的情况，甚至会出现“政策打架”的问题。比如解决基层党组织在治理中无钱办事问题的村集体经济工作，组织部门有完成时限要求，财政部门有资金使用要求，扶贫部门有脱贫退出要求，农科部门有发展类型要求，市监部门有营业资质要求。形成固定资产的，还涉及自然资源、城乡建设等部门的行业要求。基层干部表示“我好难啊”。

三 意见建议

加强基层治理，是时代发展的方向，更是群众的期盼。习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[2]，基层治理也不例外。特别是边疆民族地区基层治理中，更需要充分发挥基层党组织的作用，以党建引领基层治理工作，推动基层治理逐步实现规范化、制度化、法治化。调研组结合调研的情况，就党建引领边疆民族地区基层治理提出以下建议：

（一）加强组织建设，建强党建引领基层治理的战斗堡垒

一是科学设置基层组织。边疆民族地区由于山高坡陡，基层组织分布不均衡。为方便开展基层治理，提高治理实效，建议合理设置基层党组织和村民自治组织，对党员人数超过50人或者群众人数超过2000人或者自然村超过10个的行政村，适当缩小规模。对联合党支部覆盖村组党员超过3人的，及时成立基层党组织，以便基层党组织更好发挥作用。对户数少于20户的自然村，适度进行合并，降低基层治理的成本，提高治理的实效。二是加强基层党组织自身建设。基层党组织要充分发挥引领基层治理的作用，必须加强自身建设，引导群众听党话、感党恩、跟党走。具体来说，首先要严格“三会一课”等党内政治生活制度，充分运用现代信息技术手段，通过智慧党建平台，对基层党组织开展工作及时反馈和实时调度，倒逼基层党组织不断增强基层党组织自我净化、自我提高的能力。同时，还要加强对基层党员干部的教育培训。采取走出去到发达地方参观考察开眼界、请行业专家到基层进行业务培训提素质等方式，不断提升基层干部的综合素质。三要创新基层党组织发挥作用载体。基层党组织发挥作用，不是凭空的、抽象的，而是要通过一定的载体，让群众参与进来，并通过积极参与，自发地、主动地投身基层治理。可以采取定期在基层党员活动场所和党建脱贫“双推进”实训基地，开展一些群众喜欢的文体活动、评比活动，并把基层党组织建设、党建工作、基层治理的理论、政策等结合起来，让群众在参与活动中不知不觉就了解了基层党建和基层治理的相关要求，把党建引领基层治理的措施落实落地。比如，对人居环境脏乱差的村，基层党组织可以在组织党员带头打扫的基础上，组织居家卫生好、说话有威信的老人和妇女，组成卫生检查组，定期到各家各户督促检查居家卫生并督促整改，建设美丽乡村。

（二）加强政策倾斜，补齐党建引领基层治理的人员短板

一是加大招录政策向边疆民族地区倾斜力度。建议在公务员和事业人员招录时，在数量上向边疆民族地区倾斜，并适当放宽标准，确保招得够。这样，既保证了边疆民族地区有足够的力量投入基层治理，也让年轻干部经历了艰苦边远地区的磨练。同时，简化非换届时村委会干部的调整程序，以便基层能够及时根据工作情况和实际需要调整村委会干部。二是加大人才引进向边疆民族地区倾斜力度。引进紧缺急需人才，是快速补充边疆民族地区基层治理力量的重要渠道。建议将边疆民族地区紧缺急需人才引进标准放宽至大专学历，不限户籍。否则边疆民族地区在人才引进中很难与经济社会发展较好的县市竞争。同时，对在边疆民族地区发挥作用的人才，给予科研、经费、项目申报等方面的政策倾斜，鼓励他们为当地发展建功立业。三是加大激励措施向边疆民族地区倾斜力度。边疆民族地区经济、交通、教育、医疗等各方面条件都比较艰苦，出于对下一代的教育和上一辈的医疗的考虑，边疆民族地区短期内想营造吸引优秀人才长期扎根的环境不太现实。建议换种思路，对人才不求长期所有，但求短期所用。在边疆民族地区工作一定年限后，所得到的要比其他地方多,以此吸引人才涌向边疆基层。比如，在职级晋升上，适当年限缩短，工作调整后职级不受职数限制，能够保留；经济待遇上，大幅度倾斜，让边疆民族地区基层干部扣除交通、生活、工作等成本后的真正“可支配收入”远高于机关和内地干部；上升渠道上，加大从边疆民族地区村干部中招录公务员和事业人员的力度，让他们有盼头、有奔头；容错纠错上，充分考虑边疆民族地区的实际，容错的标准可适当放宽，应容尽容。

（三）加强统筹协调，激发党建引领基层治理的创造活力

一是制定措施前多采纳基层的意见。基层不同的地方、不同的时期的情况不尽相同。在基层治理中，职能部门在制定措施前要么多听听基层的意见、多采纳基层的意见，让措施更符合基层的实际；要么措施就定宏观一点，让基层有一定的自主空间，否则基层“照单抓出的药”效果就不好。或者政策实施一段时间后，及时总结经验和不足，对制定的政策进行完善和补充，使其更符合基层实际，符合群众需要，促进工作发展。二是落实工作中多给基层一点时间。在信息化的加持下，机关的运转效率不断提高，工作节奏不断加快。但在边疆民族地区，特别是在山区农村，在基层治理中，很多工作措施的落实仍然需要双手、双腿，比如物资运输靠人背马驼，政策宣传靠口口相传。因此，建议职能部门在安排工作时，尽可能超前考虑一些，多给基层落实工作留点时间，确保基层治理的措施真正落地见效。三是督查指导时多给基层一点体谅。基层干部普遍反映，应付各种检查、指导、调研，占据了他们工作的大部分时间和精力。由于一些职能部门在安排工作时提出了具体的要求、明确的时限、实现的路径，基层工作的“自由裁量权”很小，有的工作要么落实的结果有差距，要么落实的过程有偏差，加之各种检查调研都是以问题为导向，很多问题最终都是以整改要求和问责处分的形式反馈下来，导致基层干部事事小心翼翼，处处谨小慎微。建议各级在检查调研时，从实际出发，对基层多一些换位思考，多一些关心体谅，让基层干部能够放开手脚、放下包袱大胆干事创业。