社会救助立法的时机抉择及其模式建构

高建东

（天津工业大学法学院，天津 300387）

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》提出，用2 年左右时间，健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系，在制度更加成熟更加定型上取得明显成效。改革开放以来，我国《社会保险法》《慈善法》等社会法逐渐出台并发挥着重要的作用，而《社会救助法》在我国社会保障的法律体系中一直仍处于空白领域。自1994 年民政部开始筹划起草《社会救助法》以来，我国社会救助的立法工作已经准备了近30 年之久。在其此间，社会救助法（社会救济法）多次呼之欲出，全国人大常委会共有五次将其纳入立法规划之中。近年来，《社会救助法》的立法准备工作又再次开启，得到了空前的关注。在《社会救助法》（草案）自2008年公开征求意见之后，2020年国家民政部和财政部重新起草后再次向社会公布并公开征求意见。此后，2021 年全国人大立法工作将《社会救助法》列入并在2022 年进入了全国人大初次审议的立法项目之中，立法准备的条件愈发成熟。加快推进社会救助的立法进程，通过立法的形式巩固脱贫攻坚的成果，促进从碎片化的行政管理走向体系化的法治之路，形成社会救助的长效机制，已经成为当务之急。

一、社会救助立法时机的基本要素

完善的立法是推进法治建设的首要环节和必备基础，然而法律出台和制度改革一般呈现渐进式的特点，并非是一蹴而就的。确定专门立法，应当首先充分考虑立法时机的选择问题。这一问题对社会救助立法具有前提性、基础性和根本性的作用。总体而言，社会救助立法时机的抉择有三方面的因素需要考虑：第一，是否有急切的立法需求？第二，是否具备了满足立法需求的条件？第三，在何种程度上满足立法需求？这三个方面分别形成了主观需求、客观基础和法制实践三种要素，其中主观需求是推动立法的动力，客观基础是推动立法的根基，法制实践是推动立法的保障。

第一，社会救助立法的主观需求表现在民生兜底和制度保障。从主观需求上把握立法时机，既体现在社会救助立法对民生兜底的保障作用，同时也有助于解决社会救助制度中面临的协调性的问题，更是践行以人民为中心的发展理念的重要方式。当前，中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需求愈发突出，要求分享改革开放成果的愿望更加强烈。以人民为中心的发展理念，只有在立法中反映人民的意志和需求，才能够得到人民的拥护[1]。如果立法时机严重超前或者滞后，无法准确反映人民对美好生活需要，就会损害法律的公信力，不利于促进守法意识的形成。因此，恰当的立法时机不但能够为民生兜底提供制度保障，更加有助于形成社会救助的守法意识。

第二，社会救助立法的客观基础表现在与经济发展水平的适应上。客观基础是推动社会救助立法的根基，脱离了客观基础的立法显然无法持久，更难以发挥法治的积极效果。法律作为上层建筑的范畴，是以经济发展为基础的，但是又对经济基础发生作用[2]。立法与经济发展水平，就会对经济发展起到正面的能动作用；否则，相互掣肘，必然会对经济发展产生消极影响。因此，恰当的立法时机有助于及时反映社会发展的状况，通过巩固生产关系来促进生产力的发展。从根本上来讲，立法时机的判断就是对社会发展状况的判断。法律只有适应经济基础和社会发展才能不断发展并彰显法律的生命力。缺乏经济发展水平的判断，确立了落后于发展水平的低标准的立法，或者在确立了超过发展水平的高福利标准，都是难以发挥社会救助法对民生保障和社会发展的促进作用。

第三，社会救助立法的法制实践表现在当前法制准备状况及其制度实践情况。没有任何实践的立法构想只能作为一种美好的愿望停留在空中楼阁之中。基于法律未来实施效果的考量，法律的出台在时机上应当考虑当前的法制实践状况。否则，即使具有完美的构想和美好的预期，但是如果立法时机不当，即使勉强出台，由于社会适应性不足，导致法律与当前制度环境和实践无法协调，甚至会在司法和执法上进行不断地调整，严重损害法律的权威性，更加难以发挥到理想的作用。法制准备及其制度实践是判断立法时机的一项重要因素。因此，立法时机既要立足于当前制度领域的法制条件以及相关的立法准备工作，还要统筹现行制度的经验积累，权衡各方面的条件是否已经成熟。

二、社会救助立法的时机抉择

（一）立法时机的主观需求：民生兜底及其制度保障

社会救助立法的实际需求是一部法律能够维持其生命力的关键所在。强化社会救助立法，有助于完善制度保障，解决救助制度中存在的一系列弊端，同时也是民生兜底的迫切需求，满足公民基本生存权的保障。

社会救助作为民生保障的底线依赖于社会救助立法并从根本上确立系统化的兜底机制。在社会保障体系中，社会救助处于制度体系中救急难、保民生的最基础层面，具有民生兜底的保障作用。随着社会救助体系的发展和脱贫攻坚战取得全面胜利，当前已经进入扎实推动共同富裕的历史阶段[3]，通过制度化的长效机制来保障政府履行民生兜底的职责，显得尤为重要。在人们生活水准不断提高的背景下，我国社会救助的群体也将随之扩大，低收入和支出型贫困群体将逐渐纳入救助范围之中，同时面临潜在急难的全体公民也将成为社会救助的保障对象[4]。因此，在这一发展趋势下，仅仅依赖于政策性文件保障实施，制度的统一性、系统性和权威性远远不足，掣肘民生兜底的制度效果。

我国推进社会救助立法进程，既能够以制度化的形式巩固脱贫攻坚的胜利成果，有助于促进共同富裕目标的实现，又能够切实发挥兜底保障的作用，增强救助对象的群体获得感与安全感。

（二）立法时机的客观基础：社会经济发展水平

在社会建设领域，一项社会制度是否有必要出台法律，尽管存在多方面的考量因素，但是最根本的内容就是社会经济条件，它不允许突破社会发展的规律去追求不切实际的过高的福利标准，也不应使立法陷入落后于社会发展的状况。

改革开放40 多年以来，我国经济持续保持稳定的中高速增长，特别是从2010 年开始，我国国内生产总值持续稳居世界第二位。当前，随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此同时，国内经济的高度增长阶段也逐渐转向了以更充分更平衡为目标更加注重人民获得感的高质量发展阶段。高质量的发展，必然需要一种底线性的制度来保障公民基本生存权的实现。同时，生存权的内涵也在随着时代的发展而不断拓展其生活和发展的标准。随着保障民生的社会经济条件的根本性变化，社会救助应当与社会经济的发展保持同等的进步，实现全社会共享社会发展的成果。

在经济持续发展和财力稳步增强的前提下，顺应社会发展的需求开展立法活动，推进社会救助立法，既是全面建成小康社会和决胜脱贫攻坚任务的需要，也是社会发展的必然性要求，这种必然性为立法奠定了充分的客观基础。

（三）立法时机的法制实践：法制条件及其实践经验

立法时机既要立足于当前制度领域的法制条件以及相关的立法准备工作，还要统筹现行制度的经验积累，权衡各方面的法制及其实践条件是否已经成熟。

建国以来，我国社会救助制度实践经历了一系列的转变，救助领域逐渐拓宽、救助程序日渐规范、救助力度愈发强劲，逐步发展成为制度性的救助制度，在脱贫攻坚战略中发挥着重要作用并累积了丰富经验。“实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展”[5]。随着中国特色社会主义制度的发展，我国已经形成了以政府履行国家职责为基础、社会力量参与为补充的社会救助制度框架，这两大层面共同为法制实践提供了有力的保障。然而，社会力量的参与在《慈善法》实施的背景下愈发成熟，而政府履行职责作为社会救助基础性保障的法制建设却进展缓慢。

现代社会保障制度的要旨在于以法律的形式确立受助者的救助权益和国家的救助义务，既能够对丰富的实践经验进行总结提炼并上升到制度化和法治化的层面，又有利于形成健全分层分类、城乡统筹的社会救助体系。当前我国丰富的法制实践为推动社会救助立法在制度建构层面提供了绝佳的立法契机。

三、社会救助立法模式的建构

通过上述因素分析，推进社会救助立法已经成为当务之急。但是在推进立法过程中，如何进行基本的法律架构，则关系到立法的基本方式及其发展的路线。这需要明确两个方面的问题：一是在立法体例上采取分散性立法还是整体性立法；二是在立法技术上采取概括性立法还是规范性立法。

（一）立法体例：由分散性立法转向整体性立法

在立法体例上，分散性立法和整体性立法各有特点。分散立法主要采取对社会救助各领域分别制定单一规定，或者将相关制度建构分散于其他立法之中，从而形成了社会救助的分散立法局面。整体性立法则主要采取制定统一的、权威的单行法律形式来进行规范。当前我国社会救助立法应当采取整体性立法形式进行，制定一部权威性、系统性、整体性的《社会救助法》显得尤为必要。

这一立法体例，是我国社会救助立法时机的选择，同时也更加有助于从全局的层面进行统筹，解决当前我国社会救助制度存在的一系列遗留问题。由于我国社会救助的开展主要依靠政策性文件保障实施，制度的统一性、系统性和权威性远远不足，实践中产生的诸多制度衔接问题较为严重。首先，各项救助项目呈现碎片化结构，尚未形成一个有机结合的整体，不同项目往往存在不同的管理部门，相互之间难以形成必要的联系和互动机制。社会救助各个机构的职责划分与执法程序存在较大的任意性，也造成了执法的偏差与难度。其次，社会救助制度与其他社会保障制度之间缺乏有效的衔接。由于政策制定的部门局限性，社会救助与社会保险、社会优抚等制度之间在不同政策文件中往往呈现条块分割的现象，有的则造成了受助人的求助困扰，有的则造成了重复性的帮扶。最后，中央与地方政府的责任分担机制不明晰，并未形成稳定的中央财政转移支付机制，导致救助的负担和不确定性加大。随着社会救助工作的不断深化，这些突出的矛盾和问题有待全国层面出台统一的单行法律予以解决。

（二）立法技术：由概括性立法转向规范性立法

总体上来看，我国立法在多年的法制实践中主要形成了两种技术路线：一是概括性立法，即对立法采取“宜粗不宜细”的形式，表现为主要确立基本的框架、制度和原则就行，将具体细致的规范交由低层次立法完成；二是规范性立法，在立法时采取“宜细不宜粗”的方式，通过确定、规范的形式来明确具体的内容。通过多年的立法准备和法制建设，我国《社会救助法》在立法上应当逐步改变概括性立法的模式，采取规范性的立法路线。

改革开放初期，为了法律制度逐渐恢复，尽快出台适应改革、发展和稳定需求的法律，我国立法在总体上一直采取“宜粗不宜细”的立法思路。最后的结果却导致法律本身的实施主要依赖于大量的下位法来实现。尽管制定了法律，但是问题却越来越多。从社会救助制度存在的诸多问题来看，我国迫切需要在立法中明确具体的法律规范，而非仅仅是粗线条式的规定。

从法制实践来看，我国在社会救助领域的规范体系平稳实施和运行，已经形成了以《社会救助暂行办法》为基础的社会救助法制体系，同时在相应的救助领域内均形成了一系列配套的规范性文件，从而为推进社会救助立法确立了基本的制度框架。此外，我国省级地区均出台了地方性的实施办法和进一步的配套措施。在这一局面之下，我国已无必要采取粗线条的立法方式，只有采取规范性的技术路线，才能有助于巩固法制实践。

四、结语

良法善治寄托着我们对法治社会的信仰和追求。善治的重要基础则在于良法，具有迫切的主观需求、充分的客观基础、丰富的法制实践。当前，我国稳定的社会经济条件、民生兜底保障的制度需求、扎实的法律准备和制度实践为《社会救助法》的出台奠定了充分立法时机。同时，国家责任理论强调了国家在制度供给和财政支持等方面的特殊给付，并成为现代国家合法性的一项重要前提。在全面推进依法治国的背景下，社会救助作为政府的当然责任和应尽的社会义务，不断得到学界的广泛关注和深入研究。顺应时代发展和人民需求，及时出台一部统一、权威、系统的《社会救助法》，将有助于解决社会救助制度衔接中的现存问题，完善民生兜底保障、巩固脱贫攻坚成果的制度体系，实现社会救助领域的良法善治，更加符合全体人民共同富裕的现实需求，让以人民为中心的发展理念深入贯彻到社会救助领域之中。