近代北庭地区城市警政建设与社会治理探析

贾秀慧

（新疆社会科学院历史研究所 新疆 乌鲁木齐 830011）

众所周知，城市（城镇）①是人类物质文明与精神文明的集中体现和主要载体。在长期的封建统治中，保甲制占据中国城市管理的主导地位。传统的保甲制度，军警不分。1902年（清光绪二十八年），直隶总督袁世凯建议以现代巡警制度代替保甲制，以维护城市的社会治安。清朝政府接受了这一建议，于1905年（清光绪三十一年）模仿英、法、俄等国的警察制度，建立起巡警制，成立了职责广泛的“内外城巡警总厅”，负责社会治安、人口普查、公共工程、消防、救济贫困、公众健康、公共卫生等，辛亥革命后改称京师警察厅。内外城巡警总厅和后来的京师警察厅都是直接面对普通市民，不再通过保甲办理城市管理事宜，保甲制失去了其存在的必要性，无形中暂时消失了。可以说，从保甲制演变为警察制，是中国城市基层管理体制上的一个重大变化。

伴随着全国城市管理机构的科学、规范化，近代城市管理机构也随之在北庭地区②的城市中出现。北庭地区自汉到清乃至民国时期都是历朝历代经营西域（新疆）兴衰的非常关键和不可替代的重要区域，辖境辽阔，建置完备，是西域（新疆）地区稳定的基石，也是古丝绸之路北线和北线经济带的载体。近代北庭地区城市众多，主要有奇台、孚远（今吉木萨尔，下同）、木垒、阜康、迪化（今乌鲁木齐，下同）、昌吉、呼图壁、绥来（今玛纳斯县，下同）③等城市。近代北庭地区城市的警政建设与社会治理，对于全疆城市都有一定的辐射、引领和示范的效应。

近代北庭地区的城市管理机构有警政、市政两种机构。警政主要负责司法方面的工作，市政负责行政方面的工作。1903年（清光绪二十九年），新疆首先在省城迪化兴办警政，后逐步推广到全省。进入民国后，新疆省的警政得到进一步的整顿和改组，形成了较为完整的警察组织系统，警察职能也日渐完善，逐步建立起一套近代化的城市管理制度。

近代北庭地区城市警政工作繁忙，警察职能日趋健全，在户籍管理、调解民事纠纷、社会治安、礼俗、公共交通、公共卫生、消防、救灾等方面警察均有积极作为，成为社会治理的重要力量。警政建设的发展，推动了近代北庭地区社会治理模式的近代化，推动了城市文明的发展进步。这里重点探讨实行户籍管理、打击违法犯罪行为、促进城市公共卫生建设、开展城市消防工作等四方面。

一、实行户籍管理，促进人口管理的近代化

在近代北庭地区警政制度创设之前，人口的调查和登记均由各地保甲负责。警政建立后，1909年新疆省政府依据民政部颁布的《调查户口章程》，设调查户口所，并制定《调查户口细则十七条》，［1］由各地巡警局（所）对辖区进行户数、人口数、籍贯、职业、宗教信仰等情况的普查。

民国初期，户政管理的主要措施是户口编查。在编查户口时，首先按区内住户分编为牌、甲。编订牌甲后，各户居民按编列号数订立门牌。寺庙、监狱、公署、学校及其他公共场所不列入牌、甲编号，另行编写统计。［2］498-499

进入民国三、四十年代，户籍人口统计工作更加细化。凡遇赈灾等有些情形，需要警察去统计赤贫、次贫户口数。1930年冬，迪化“天气严寒……米价昂贵、炭价飞涨，加之由内地逃来难民甚多，以故城关内外之贫民较去岁增数不少……亟应办理冬赈，以资周济。”但因“贫民零星散处，若不按区确实调查，难保无冒滥遗漏之弊。”为此，新疆省政府“饬省城公安局转饬各分区（局）长帮同调查分别极贫、次贫各户，送由县造具男女大小清册呈报。”［3］1931年，国民政府颁布《户籍法》，实行户口登记簿，实行出生、认领、收养、结婚、离婚、监护、死亡、继承等9项登记和籍贯、户数、人口性别、年龄、职业统计、户籍变更、迁移统计、国籍变更、外侨口数等12项统计。［4］499

北庭地区的木垒县警察局于1944年内设户籍室，负责全县人口的婚姻登记、出生、迁出、迁入及人口统计上报工作。［5］当时的人口普查主要针对常住人口和现住人口，统计内容除了户口外，还调查市民之卫生及疾病情况，［6］可以说涵盖了各个方面。通过人口调查，使北庭地区的人口数量有了准确的统计，为人口管理的近代化奠定了基础，有力地推动了从传统的保甲制管理向户籍制管理转化。

二、维护城市社会治安，调解民事纠纷并严厉打击各类违法犯罪行为

在我国传统的城市管理中，没有专门负责治安的管理部门。城市治安由官府衙门、绿营及基层保甲共同承担。近代北庭地区警政的创设和发展，是城市管理制度的重大变化，促进了城市治安管理的近代化。

清末新疆省政府颁布的《巡警管理戏场及游戏场规则》［7］3《省城检查客栈规则》［8］4《省城管理街道规则》［9］《省城管理疏浚沟渠章程》［10］5《省城管理车辆规则》［11］等一系列规章，明确规定“街道之管理以警务公所为监督机关、以各区局为执行机关”［12］9“沟渠疏浚之管理以警务公所为监督机关、以各区局为执行机关”等等，说明巡警还从事了戏园、客栈等市场以及街道、沟渠、车辆等城市治安诸多层面的管理，保护了工商业者和普通市民的合法权益。

对民事纠纷进行调解是维护社会治安的必须，也是北庭地区城市警政工作的内容。我们知道，民事纠纷以调解为主，视情节给被告人以训诫、令赔偿损失、双方具结了结、拘留等处理。根据玛纳斯县警察局1947年7月-12月的统计，调解的民事纠纷有：债务案47起、遗嘱案36起、继承案33起、财务案32起、土地案10起、水利案1起。［13］381

严厉打击杀人放火、斗殴、偷盗、赌博、贩毒等各种违法犯罪行为是北庭地区城市警政建设的重要内容。1945年，省城迪化西河街警察所所长“梁仰杰自到差以来，破获烟案、赌案及偷盗案为数甚多，大小凡不下廿十余起。”在最近破获的一起烟案中，烟贩以“金指环一枚及省币六千元行贿”，但梁所长将上述钱物一并送交警察总局。［14］迪化市警察局对营造省会良好的治安环境发挥了重要作用。根据迪化市警察局长刘亚哲的报告，自1946年10月至1947年6月间，迪化市共破获盗窃案78起（人犯82名）、烟案115起（人犯622名）、赌案36起（人犯148名）。［15］北庭地区其他城市的警察局在打击犯罪方面同样功勋卓著，1947年玛纳斯县警察局共处理刑事人犯614人（女73人），主要是盗窃罪120人、伤害罪75人、妨害秩序43人、妨害婚姻家庭罪51人、欺诈背信36人、赌博154人。［16］381赌博、盗窃居多，分别占25%、19.5%。

近代北庭地区的许多城市中赌博盛行，赌具名目繁多，主要有纸牌、麻将、骨牌、骰子等。地方当局曾多次发布禁赌令，但往往因警察与赌头、赌棍合污而不能禁绝。以呼图壁县为例，1942年呼图壁县警察局派官警到城乡查赌，共查处赌案27起，抓获赌犯225人，没收赌具27付。1943年又抓获赌犯110人，其中男69人、女41人。奇台同样赌博之风盛行，国民政府治新时期，曾于1946年提出根除三害，其中赌博为其中一害，奇台县警察局奉命禁赌抓赌，皆因查拿惩罚不力，成效甚微。［17］457

吸食、种植和贩运鸦片等毒品也是北庭地区的城市一害，奇台、呼图壁、玛纳斯等县警察局曾多次奉命禁烟。1935年奇台县成立戒烟所，警察局大张旗鼓地进行禁烟运动，曾拿获烟犯苏某，处以极刑。［18］4521936年呼图壁县警察局查获城乡户民烟土（鸦片）183两、烟枪（吸毒用具）152支。1940年11月呼图壁县警察局抓获贩卖鸦片罪犯杨极三、摆德华、赵典福3人。［19］玛纳斯县警察局的禁烟任务同样繁重，1942年沙湾县户民吕有宝、占林子、周积福在玛纳斯县境内偷种罂粟，被玛纳斯县公安局分别判处6年和2年徒刑。［20］382据1945年3月29日《新疆日报》载：“绥来县市民近来有偷吸或贩卖鸦片烟土及聚博抽头等现象发生……该县县政府为贯彻禁政，除再行布告市民周知并通知各机关团体乡镇公所知照外，并令饬警察局严加查禁。”［21］1945年有玛纳斯县军警捕获由迪化运来烟土者，被玛纳斯县府查办。［22］382

三、促进城市公共卫生发展，改良旧陋风俗

警察在促进北庭地区城市公共卫生方面发挥了重要作用，是整饬公共卫生的执行与监督者，特别是倡导公共卫生观念、开展各种公共卫生活动、改变城市卫生面貌等方面，功不可没。

清末，新疆公共卫生由各地警察局（所）掌管。城镇马路清扫、垃圾清运、积雪清除等环境卫生事项，均由警察督促实施。1908年（清光绪三十四年），新疆警察厅内设卫生科，这是新疆最早的公共卫生管理机构，掌管清道、清理垃圾、居民卫生、疫病隔离、公共场所卫生等事宜。1911年（清宣统三年）4月新疆警务公所成立后下设卫生科，管理城镇清道等事宜。

进入民国三、四十年代，由于新疆省政府对于城镇公共卫生非常重视，因此北庭地区城市的公共卫生事业有了明显好转。1930年新疆省政府专门指令省城迪化的公安局会同迪化县会同拟具清理街道各项规则。［23］75

为了营造城市健康的卫生环境，从上世纪30年代末至40年代，新疆省政府采取了一系列的举措，倡导公共卫生观念，培养城镇居民养成文明的公共卫生意识与卫生习惯，在政府、警察局以及开明人士的共同努力下，近代北庭地区人们的公共卫生观念逐渐发生了转变。

1939年4月8日早晨9点，省会公安局会同各街长举行卫生大扫除运动游行，要求各机关及全市民众均举行大扫除。游行完毕后，在各重要街巷宣传、解释举行大扫除的意义，并广发公安局制作的传单。［24］

1939年4月清洁大扫除传单之一［25］

我们都知道，衣食住都要清洁，不但自己觉得可爱，而且他人也会赞美你的雅观。然而好多的同胞们，身穿的衣服，尘灰蒙蔽；饮食的器具，污秽不洁；经常住居的庭院，堆积着冬季的冰雪、炉灰；厕所间狼藉的便溺；房屋、床、几案，这不独失去整洁，有碍观瞻。尤以在此阳春时节，污秽气味难闻，病菌成群生动，假设不趁此时机，把我们以往不洁的衣食住，彻底地检查一下，普遍扫除，那，我们就会受病菌散布的疫病，或因此而戕害了性命。所以我们欲求永久健康，保全有用身体，同胞们，起来吧，赶快努力大扫除！

新疆省会公安局制

1943年4月8日，迪化市举行春季大扫除活动，“是日上午十时许，本市全体街长及警察局所属全体官佐二百余人……出动街头游行，并有全部卫生车参加出动，沿途分散传单，高呼口号。散队后，即由警察局官佐会同各街长分别进行挨户宣传。”［26］5343

北庭地区城市的警察机关不但向民众普及讲究公共卫生的意义与实现方法，警察局还组建警察卫生队及民众卫生队、装备垃圾车、清除城市垃圾及积雪、整理公共厕所，并积极开展各种有利于公共卫生发展的活动，如夏季卫生运动、卫生运动月、卫生比赛以及卫生检查等，以营造良好的公共卫生环境。

北庭地区重要的城市新疆省省会——迪化，于1940年成立警察局卫生队，清扫市中心几条大街。1944年2月1日，新疆省政府颁布《新疆省征收公益捐及组织民众卫生队办法》，［27］规定各地民众卫生队受当地警察局指导监督。迪化市认真执行该办法，督促城乡居民清扫垃圾，并征收公益捐，［28］5346-5347组织迪化市民众卫生队清扫垃圾、打扫街道、整理公共厕所（1943年迪化已有10处公共厕所［29］）以及其他有关公共卫生事宜。1949年4月，迪化市政府决定，由警察局申报经费，整修垃圾车，开动洒水车上街。［30］

警察局（公安局）通过举办各种卫生运动如夏季卫生运动、卫生运动月等来大力改善城市公共卫生环境，改良旧陋风俗，塑造良好城市形象。1941年7月北庭地区重要城市昌吉县公安局颁布了夏季卫生办法，饬令相关商人执行，涉及饭馆、澡堂、理发馆、菜摊、粉房、卖牛羊肉商贩、养猪商贩等诸多行业。［31］1943年新疆省政府在全疆推行夏令卫生运动，由各地警察局组成了检查队进行检查。1944年7月，迪化开展夏令卫生运动，内容有“收买苍蝇，清洁检查、娱乐场所清洁比赛等”，市民对此予以积极地支持和响应。同年7月间，警察局宣布“收买苍蝇，已超出定额。”［32］5348

因公共卫生与市民身体健康有莫大关系，1943年新疆省政府根据内政部函制定了《业务卫生检查办法十条》，［33］5344-5345整饬全疆公共卫生，通令新疆各区县实施，由各地警察局所会同当地街长办事处负责检查。涉及到公共场所和餐饮业两大类，第一类主要是旅馆、客栈、货栈、汽车栈、车马店、驼场、驴驼店、澡堂、理发店、公共娱乐场所等公共场所的卫生检查。第二类主要是酒菜馆、饭店、小食馆以及“流动性之肉贩、菜贩、露天茶馆、干货摊、瓜果摊、啤酒摊、冰激凌贩以及各种零食摊贩、挑贩等之卫生，应由警察局所经常予以随时随地之督导和检查。”［34］5343-5345卫生安全法规的制定从制度层面提供了法律保障，加上警察局与街长的贯彻落实，有利于培养北庭地区城镇人民的公共卫生意识，强化人们的卫生习惯，增进身体健康，提高整个地区的文明程度。

四、开展消防工作，保护市民生命财产安全

北庭地区的城市人口集中，建筑林立，火灾容易造成严重的损害，所以警察局开展的消防工作对于城市人们的生命、财产安全尤显重要。北庭地区的重要城市——迪化，作为省会，是警察局开展消防建设的重点城市。

清末新政期间，1911年（清宣统二年）新疆颁布了《省城消防章程》［35］共计20条，警务公所内设消防队，并对消防队的责任，消防机械、器具的保存等方面作了具体规定。

杨增新治新时期，组建了警察消防队负责消防事宜。但新疆当时的警察建设很落后，装备陈旧，职业素质低下，官方的消防组织——警察消防队的工作业绩未见史料记载。反而是津帮商人主办的民间消防组织“清平水会”，对这一时期迪化的消防工作做出了重要贡献。

金树仁治新时期，1929年颁布了消防法令即《新疆省会公安局遵拟设立火灾消防组并添设公立火灾消防组暨各级公安局所设置望火亭规则》（13条）。［36］24—29该规则将原民间消防组织——津帮设立的“清平水会”，改为公立火灾消防组，并添置了一些消防器械。还在迪化各级公安局所的最高房顶上，设置望火亭，亭中安置一个很大的铜警锣，每日派瞭望警轮流值班，并制定了《望火亭瞭望警规则》。

盛世才治新时期警察局的消防建设主要涉及消防组织和消防法规两方面。该时期的消防组织分为全省警察消防队、民众消防队两种。官方警察消防队是消防灭火的主力军。消防法规方面，1944年3月1日新疆省政府颁布了《新疆关于防止火警办法》12条，［37］特别是遇到刮风天如何预防火灾有多达6条的规定。因易燃物导致的火灾曾在迪化城发生多起，如1936年5月11日迪化北门外一家住户，高某因在屋顶靠近烟囱处囤积麦草多捆，从烟囱飞出的火星落在草堆上引发了大火，在附近公安局派出所消防队员及邻居的拼命灌救下，始将火焰扑灭。［38］

国民政府治新时期的消防举措主要围绕迪化市展开，具体有：其一1945年2月，迪化保安司令部和警察局联合成立防护团，春节期间，防护团发布命令，禁止市区军民燃放鞭炮，［39］34防止火灾。其二1946年8月，迪化市政府为了更好地开展本市消防工作，成立4个区团部，附设在各区公所内。并在第一、二两区团下暂设消防队各两队，第三、四区各设消防队一队。［40］其三1946年迪化市警察局颁布《迪化市警察局防止火灾办法》13条，［41］内容明显比1944年制定的《新疆关于防止火警办法》更加精细化、职业化。其四1947年11月，迪化市警察局制定了《防火办法》10条。［42］1949年1月20日下午7点，迪化市参议会（位于中山公园阅微草堂）“因厨房失火，火光蔓延，赤焰万丈.....波及房屋十余间，皆付之一炬”。警察局消防队出动4辆救火车前往扑救，直至晚上10点才将火扑灭。［43］

总之，近代北庭地区城市的警政建设是社会治理模式近代化的重要表现形式。虽然存在不同城市间警政建设不平衡以及一些警政措施落实不到位等不足之处，但警政建设完善了城市管理机构，加强了户籍制度管理，改善了城市的治安环境，推动了城市公共事业（公共卫生）发展，倡导了文明的城市生活方式，维护了近代北庭地区社会的稳定与发展，保护了城市民众生命、财产安全，不但有力地推动了新疆城市的近代化进程，还为后来新疆的发展、当今“一带一路”战略实施发挥了重要的历史奠基作用和镜鉴启示价值。

注释：

①目前，我国在“城市”和“城镇”的使用上比较混乱。城市有狭义、广义两种理解，狭义意为只含市不含镇；广义意为含市又含建制镇。城镇也有狭义、广义两种理解，狭义意为含市和建制镇；广义意为含市、建制镇且含集镇。由于对城市和城镇概念的混淆，所以出现了“城市化”和“城镇化”两种译法，其实在英文中都是一个词（Urbanization）。无论“城市化”还是“城镇化”，都是在对社会发展中农业人口向非农业人口转移这一现象的描述。这个现象由西方人首先发现和研究，用urbanization来描述这个过程，两个中文名词，都是对这一英文名词的翻译。

②北庭地区有广义、狭义之分。广义指唐代北庭都护府辖境，包括天山以北、巴尔喀什湖以东以南广大地区及哈密、吐鲁番等地。狭义是以吉木萨尔县北庭故城为中心，与今昌吉回族自治州所辖地范围大体相同并包括乌鲁木齐在内（孟凡人：《“北庭学”初议纲要》）。本文指的是狭义上的北庭地区。

③近代北庭地区行政区划设置过程：清1776年设奇台县，包括今奇台、木垒两县，后木垒于1930年析出单独设木垒河县。1776年阜康设县（1992年改为市），包括今阜康和吉木萨尔两县，后吉木萨尔于1903年析出置孚远县（该名称用至1953年，后称吉木萨尔县）。1773年设昌吉县（1983年改为市）。1903年设呼图壁县，1946年改为景化县（1953年恢复原县名）。1778年玛纳斯设县，县名绥来（包括今玛纳斯和沙湾，后沙湾于1915年析出置县），1953年改名为玛纳斯县。乌鲁木齐城于1763年由乾隆帝钦定城名为“迪化”，1884年新疆建省后成为新疆省省会，1945年11月迪化正式设市并成立市政府。