以多元协同共治促进税收营商环境优化*

徐 歌

(国家税务总局大连经济技术开发区税务局， 辽宁 大连 116600)

一、问题的提出

2021年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确指出深入推进税务领域“放管服”改革，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，更好地服务市场主体发展。营商环境指企业在成立、营业、交易和关闭等诸多活动中遵从法律规定和行业政策所必需的各类成本，是衡量国家竞争力和影响力的重要指标。税收营商环境作为营商环境的重要组成部分与评价营商便利度的关键指标，包含税制设计、税收征管、税收法治化程度等一系列正式与非正式的制度安排以及实施而使商业活动所处的情况和条件。在优化税收营商环境的进程中，不断探索立足时代的创新高效的治理模式和治理手段，是国家治理体系与治理能力现代化建设的应有之义。

税收协同共治围绕着把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的时代特点，探究如何实现税收治理的多部门、多主体共同参与，建立跨部门的涉税信息共享机制，从而提高税收治理效能，充分发挥税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性作用，为推动高质量发展提供有力支撑。“税务+社会保障”“税务+不动产”“税务+志愿服务”“银税互动”等多样化的税务与其他管理部门或组织机构的协同参与模式方兴未艾。在适应国家新经济、新业态、新模式的发展要求下，如何聚焦税收营商环境中的重难点问题，持续深化拓展税收共治格局，着力优化税收营商环境，既是税务部门也是全社会需要思考并着力解决的重要课题。

二、多元协同共治促进税收营商环境优化的理论基础与逻辑分析

(一)行政生态理论

行政生态学以公共行政学为基础，融入了生态学的理论与范式。行政生态理论主张“简政放权、放管结合、优化服务”的同步推进，为税务部门深化“放管服”改革、持续优化税收营商环境提供了理论依据。基于行政生态理论，征税具备政府行政行为与社会经济行为的双重属性，是行政系统和社会经济系统的双向互动。在行政生态中，征纳行为构成了以税收为核心的营商生态环境，税收营商环境则影响着纳税活动的所有生态环境因素，其与行政生态环境相互影响和促进，最终带来国家治理能力和治理体系现代化的螺旋式上升。

(二)多元共治理论

多元共治理论关注治理主体多元化、主体间协调合作以及公民参与，主张以多元主体为核心，各治理主体在多样化的互动参与中，实现公共事务管理的分工、协商、合作，从而达到实现最大化管理效能的治理目标。它层层解构传统治理方式，分析了如政府、市场、社会等不同主体层次在公共治理过程中的相关性以及各自的地位作用，旨在通过多主体之间的多元化联系，充分发挥不同社会力量在治理过程中的优势，建立起符合国家发展的精诚共治的新型治理模式。税务部门建立协同多元共治机制，能够整合资源及管理力量，推动全社会共同参与税收治理活动，充分发挥不同社会力量在税收治理中的优势，形成“1+1>2”的效应，整体性、集成性提升税收治理效能。

(三)新公共服务理论

新公共服务理论更加关注民主价值与公共利益，“服务而非掌舵”是新公共服务管理七大原则中最为突出的原则。公共管理者的作用并不在于对社会的控制和驾驭，而在于帮助公民表达其共同利益。基于公共服务理论，税务部门应实现从管理者到服务者的角色转变，秉承以纳税人缴费人为中心的服务理念，改进办税缴费方式，创新为民便民举措，深化精细服务水平，打造优质便捷的税费服务体系，助力税收营商环境优化。

三、多元协同共治促进税收营商环境优化的总体现状及问题分析

(一)税收营商环境多元协同共治的总体现状

1.理念较为成熟，产品陆续推出

《关于进一步深化税收征管改革的意见》指出持续深化拓展税收共治格局，加强部门协作与社会协同。“四精”要求中的重要一项即为“精诚共治”，标志着多元协同治税的理念走向成熟。2025年将建成税务与有关部门常态化、制度化数据共享协调机制，健全涉税涉费信息对外提供机制，加强税务执法区域协同。目前为促进税收营商环境优化而设计的一系列多元协同共治服务产品已经陆续问世并成功推广使用，如“银税互动”的信用贷产品、“区块链+不动产”的税收治理项目、企业设立“套餐式”一键办理、跨部门情报互换协同治理机制、涉税中介组织志愿服务与有偿服务等。税总发〔2021〕15号对进一步动员社会力量深入开展税收志愿服务提出了具体的指导意见，鼓励打造具有地方特色的税收志愿服务品牌，要求健全完善税收志愿服务制度体系，培养壮大由社会各方力量广泛参与、具备税收专业知识和技能的税收志愿服务队伍，推动构建税收共治格局。

2.主体相对单一，治理流于形式

目前的多元协同共治工作主要由税务机关而非政府牵头，税收治理过程中的各个环节都需要税务机关与政府及各合作部门机构反复沟通，协同治理的有效性也主要由税务机关而非多元主体进行评估。此外，参与主体多为政府部门，非政府部门如邮局、银行、电力、高校、专业机构等相对而言参与度低。随着社会保险费划拨税务部门全责征收、多项事业性收费划拨为非税收入由税务部门征收，利益主体的多元化使得税收来源结构日益复杂，税收征管工作难度日益增强，需要第三方的针对性对接方案以解决税务行政资源不足，满足纳税人多样化需求。目前的多元协同共治机制尚停留在表面，形式重于实效，信息不畅、沟通低效、资料冗余等问题尚需解决，社会化功能亟待进一步拓展与深入，部门、组织、机构间的利益博弈也导致了协同共治因浅尝辄止而缺乏深度和广度。

(二)税收营商环境多元协同共治的问题分析

1.多元协同共治的信息协同问题

“以数治税”的智慧税务时代，税务数据资产成为新型的资源配置要素之一。大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网等现代信息技术异军突起，亟需内外部涉税数据的汇聚联通与高效联动。规模大、类型多、价值高、颗粒度细的税收大数据的获取，需要多元主体之间打破数据壁垒，实现信息协同，这是一切协同治理的基础。多元协同共治的治理效能高低取决于能否构建起合理有效的信息共享机制。目前在信息共享领域仍具备巨大的开拓空间，横亘在部门、组织间的信息传递壁垒尚未完全破解，各自为政的局面仍旧存在。这不仅增加了信息获取成本，更会降低信息使用质效。以纳税信用信息为例，由于多元主体之间的信息协同尚未同步到位，导致其应用范围远未达到理想目标，社会认可度和增值推广力度也有待进一步提升。

2.多元协同共治的政策协同问题

不同主体间的协同共治实质上是组织边界的重塑过程，政策目标的各有侧重必然会导致政策效应的差异。从“整体政府”的视角来看，协同共治的各类相关政策是多主体所应共同遵守的契约，这就要求政策的制定不能再是某主体的单边行动，而应为多主体的多边磋商。既应通盘考虑各方利益，又要充分结合本部实际。目前出台的多元主体协同共治政策多为被动的纵向执行类，横向协同类相对较少，偶有见之也多为个别部门名义上的联合发布，并未真正发挥政策实效。很多政策的“最后一公里”难题其实根源在于政策协同问题，例如疫情防控期间减免房租政策的执行瓶颈，一部分是由于因为企业承租用房归属不同的单位或个人，利益各不相同，有效协同政策匮乏导致的最终结果便是税收优惠政策的应享未享。

3.多元协同共治的执行协同问题

首先从多元协同的参与主体层面而言，公共事务的利益相关者均为共治主体，除税务机关以外，政府其他职能部门也应广泛融入共治网络体系，形成“政府主导、税务主体、部门合作、社会协调、公众参与”的多元共治模式。与财政、市场、人社、公安、海关、民政、住建、银行等部门建立起的“税务+部门”全面合作关系，可以为执行协同打造夯实的组织基础。再者，社会组织、行业协会、高等院校、基层社区等第三方组织机构的合作联盟，同样是参与主体的中坚力量。就现状而言，纳入多元协同共治网络体系的主体数量差强人意，大量部门和机构尚未成为治理主体，影响其主观能动性的发挥，社会化纳税服务水平较低。此外，落实到具体执行操作层面，各自为政的现象仍有发生，拒绝执行、敷衍执行或者执行不到位等情况频发，常规化、长效性、整合式的协同执行机制仍未有效建立。以办税服务厅进驻网点为例，除政务服务中心外，社区、街道、银行、中央商务区等地带均可考虑设置，然而目前囿于各类条件制约，基层网点数量仍有提升空间。

四、多元协同共治优化税收营商环境的已有实践和思路

(一)法律法规与配套政策

顶层设计是任何治理的基础保障，在优化税收营商环境的多元协同共治过程中，健全的法律法规制度与完善的配套政策是保证其有效运行的前提。多元协同共治的程序和措施应在法律法规和部门规章中有详细体现与说明，此部分缺失可能导致多元协同共治的合作机制被架空，因此必须从国家层面加快推进法律法规与规章制度的出台。根据多元共治理论中所强调的主体间协调合作与互动参与，多元协同共治的各大主体间应以联合发布形式，制定规范明确的合作制度实施细则，对具体每项进行补充和解释，加强政策可执行性，诸如确定信息交换机制、紧急磋商机制、重大项目决策机制、日常议事规则等，并同步建立定量与定性相结合的评价、问责与考核机制，使得多元协同治理在实际运行中获得有力的法律支持。例如，可以尝试以政府为主体的日常考核与集中考核相结合、系统考核与人工考核相结合的监督考评体系，同时建立奖励机制，根据考评结果给予一定表彰和财政补贴。

此外，应该同步制定并实施支持涉税专业服务机构发挥专业优势与人才优势的配套法规和政策，以便为社会化税务力量营造良好的工作氛围，使其在税收协同治理和优化税收营商环境中发挥更大作用。例如，可以考虑设立专项扶持基金、颁布人才引进政策、精神文明奖励、信用积分奖励和物质奖励资金等逐步发展壮大涉税专业服务机构，充分采纳信息时代的新媒体宣传手段，激励第三方专业机构不断加强团队业务素质及人才培养建设，为引导纳税人缴费人转变纳税行为习惯、更多选择专业机构的涉税服务奠定良好的制度基础。

(二)信息共享与信用互融

根据行政生态理论，以税收为核心的营商生态环境与其他行政生态环境的互融互促方能带来国家治理体系与治理能力现代化的全面提升。而互融互促的基础即为夯实的大数据支持。广开数据采集源头，统一数据处理口径，推进信息共享成果，为多元协同共治提供强大夯实的数据源支持。通过主动对接社会化征缴网络以及政府统一服务平台，实现信息的多元交互，进一步在金融、医疗、文创、旅游、教育、互联网等各大民生领域建立行业市场数据与政府部门数据的交换共享机制。例如，可以考虑以社会统一征信代码为唯一标识及联结纽带，设计制定一套统一的数据标准与格式，减少不同部门之间在涉税数据采集、分析、处理过程中的数据比对工作量，有效提高涉税信息的利用率和价值创造率，使得多源头的共享数据在传递中不断实现价值增值。

推动建设信用互融的纳税信用管理服务平台，将纳税信用融入社会信用大体系之中，深化纳税信用结果的增值应用，支持更多金融机构研发并运用“纳税信用贷”的相关金融产品，提升“银税互动”“智慧税务+信用”“实名+信用+评价”的社会知晓度与活跃参与度。以国家税务总局大连市税务局2021年8月正式上线的纳税信用管理与服务平台为例，该平台建立了智慧化预警多点触发机制，与电子税务局、征纳互动平台集成贯通，纳税人通过关注“大连税务企业号”即可及时获得平台点对点推送的纳税信用变化信息，并可第一时间通过电子税务局及时提出纳税信用补评、复评、申述、修复等，实现了纳税人端的精准纠错与及时止损，从而有效扩大纳税信用的应用广度和增值空间。

(三)高效执行与创新之举

根据新公共服务理论，税务部门出台的任何便捷与创新之举，都应秉承着“以纳税人缴费人为中心”的服务理念，聚焦民主价值和公共利益，实现从管理者到服务者的角色转变。这就需要税务部门以及其他的多元共治主体联合发力，探索创新智能手段，夯实精细服务质效，打造一流营商环境，助力治理能力提升。

1.建设税收共治中心增强执行力

明确多元协同共治的参与主体与协作内容，通过建设税收共治中心的方式增强执行能力。首先，政府发挥主导作用，从打通信息渠道、加强公共服务、推进信用建设等层面助推税收协同的治理工作。其次，其他部门和单位协同合作，考虑从信用评价、创投备案、税法宣传、专利管理、就业信息等方面完善税收协同治理。最后，积极引导社会力量广泛参与其中，支持专业服务机构和社会组织团体依照法律法规、遵循市场化原则承揽税收公共服务，引导纳税人缴费人转变行为习惯，多尝试采用第三方社会化的涉税专业服务，促进行业协会、商会等社会组织在税收治理中的积极作用。同时鼓励专业中介机构、高等院校、基层组织、非政府公益组织等踊跃开展税收志愿服务。强化“营商环境就是我自己”意识，开展“人人都是营商环境，个个都是开放形象”活动。

2.确立价值导向模式提升共治水平

确立价值导向模式，围绕价值创造链条提升多元协同共治水平。在税收协同共治的过程中，税务部门联合其他行政管理部门，为社会公众提供一系列涉税服务，通过部门协同实现“一网通办，一窗通办，一事联办、跨域通办”，从而打破了传统的部门各自为政的办事桎梏，提高服务效率，降低制度成本，收获公共价值最大化。与此同时，更要时刻强化涉税数据的价值联合创造以及数据价值的输送增值；要围绕加快打造各类实际税务多元协同共治的应用场景，不断增强税务部门围绕数据价值提高创造驱动载体的能力、创造驱动要素的能力、评估数据对象价值的能力、创新创造过程的能力、强化协同共治的能力，真正实现由税收治理模式的突破助推税收营商环境的显著优化。

3.通过多重方式形成集约化服务

通过整合式协同、联动式协同、派驻式协同、跨域式协同等多重方式，重构组织架构，优化治理流程，创新治理模式，打造“一窗联办”“一站服务”“一网集成”的集成化服务。以大连市税务局为例，新办企业可通过服务平台选择涉税业务“套餐式”集成办理，具体业务范围涵盖一照一码户/两证整合个体工商户信息确认、实名信息采集、增值税一般纳税人登记、发票票种核定、增值税专用发票最高开票限额审批、增值税税控系统专用设备初始发行、发票领用等。此外，企业开办业务中的登记注册、公章刻制、银行开户、申领发票和税控设备、员工参保登记、住房公积金缴存登记等项目，均可通过多元协同共治的一体化平台，线上实现“登录一个平台、填报一次信息、后台实时流转、即时回馈信息”办理。再如大连上线的存量房网签系统，一则实现了税务部门、公积金管理部门、交易管理部门的“三价”合一，确保交易价格真实准确，各项税费应征尽征，防范执法风险，堵塞管理漏洞；二则税务部门通过网签备案平台获取交易信息，房屋交易申报“免填单”“无纸化”，在极大方便纳税人的同时又提升了工作效率；三则为全区房地产买卖提供了真实有效的基础交易数据，减少长期以来对系统评估价格的依赖，为科学有效地掌握整体房屋交易税收情况及市场波动对税收征管的影响提供了有力的大数据保障。

4.利用新兴科技创新便捷之举

税务部门在不动产交易、纳税信用等级评定、社保费征收、税收凭证开具、税收减免优惠、跨域通办等涉及多方的治理领域均可以尝试采用大数据、云计算、区块链、物联网、移动5G等新兴科技信息技术，打造更为安全、成熟、可靠、开放的全生命周期应用场景的多元协作办事模式，从而持续深入地优化税收营商环境，提升服务与治理效能。以大连市税务局为例，2021年7月，其与中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区、中国人民银行大连市中心支行、交通银行大连分行联合举办了大连市数字人民币缴纳社保费扩围推进仪式，标志着在协税护税、涉税信息共享、重点工程项目税收征收管理等方面与金普新区管委会各相关部门深度合作的开展。此举对于提高精诚共治水平，提升税收征管质量，深化税收征管改革具备纵深推进的深远意义。再如积极打造“税收营商环境体验官”品牌项目，在税务服务正式推出之前，邀请一部分纳税人缴费人先行体验并给予用户反馈，借助“大众点评”的新型模式从而持续高效地改进和完善各项服务产品，最终形成“服务体验—问题分析—优化完善—再次体验”的服务循环持续改进机制。