组织法视野下群团工作主体概念探析

杨熊裔

(重庆第二师范学院 党委统战部， 重庆 400065)

2015年是我党全面推进和深化群团组织改革的重要一年：2月，中共中央印发《关于加强和改进党的群团工作的意见》，这是我党历史上第一部群团工作的纲领性文献；7月，中央召开群团工作会议，对党的群团工作和群团组织改革作出全面部署，这在党的历史上是第一次；11月，中央全面深化改革领导小组审议通过《全国总工会改革试点方案》《上海市群团改革试点方案》《重庆市群团改革试点方案》等，推动群团组织系统性改革。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》将构建群团工作体系和深化群团组织改革纳入深化党和国家机构改革的重要目标和内容，这在我国机构改革历史上是第一次。2019年10月，党的十九届四中全会决定将群团工作作为党的领导制度体系的组成部分和构建基层社会治理新格局的重要力量。2021年11月，党的十九届六中全会决议将推动群团工作改革创新作为中国特色社会主义新时代政治建设重要内容。笔者通过梳理上述党的重要文献和相关政策文本发现，不同文本对群团工作主体的表述不尽相同。譬如，党的十四大报告将群团工作主体表述为“群众组织”，党的十九大报告称之为“群团组织”，党的十八届四中全会决定则表述为“人民团体和社会组织”等。在上述党的重要文献中，群团工作的主体被分别冠以群众组织、群团组织、人民团体和社会组织等不同的组织名称，而学界对这些概念的法律意义关注较少，研究成果并不多见。有学者甚至认为“群众团体主要是历史延续下来的称谓或习惯叫法，没有法律意义”[1]。学理认知不足导致实务应用混乱，“很多地方领导甚至群团组织主要负责人对群团组织到底包括哪些机构、群团组织与人民团体有何区别、群团组织与社会团体有何关联等基本问题不甚了解”[2]，一些人尚停留在“群团组织就是工会、共青团、妇联等组织”的认知水平。学界和实务界对群团组织概念的模糊认识和随意应用，影响了群团改革的成效和方向，故有必要对其主体概念进行全面梳理和辨析。有鉴于此，本文试图从法学特别是组织法的角度对群团工作主体概念予以厘清，以期为深入研究群团组织提供理论支撑。

一、党和政府政策及法律文本中的群团工作主体

当前，学术界对组织法的研究侧重于以法律文本为基础，对政策文件等关注较少。实际上，党和政府的政策性文本也是十分重要的法律思想资源，是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、法治体系必不可少的思想来源和文本支撑。一些法律概念尤其是组织法概念，其权威解释并非来自法律文本，而是存在于浩如烟海的政策文件中，比如编制、部门管理、归口管理等。这些文件在公权力组织中和社会上实施多年，事实上起着类似于法律的作用，甚至比法律的权威性更高。从这些政策性文件中概括和归纳群团工作主体内涵，不失为研究组织法中群团组织的新路径。

(一)党的文件中群团工作主体考察

群团工作及其改革，主要是以党的文件在推动，有必要予以优先考察。在党的文件中，党章和党代会报告具有较高的权威性和代表性，是本文考察的重要对象。

1. 党章

《中国共产党章程》是中国共产党党内法规的最高党法、根本大法，具有最高权威性。对群团工作主体在党章中表述的研究，有助于我们更深入地了解其外延和内涵。

群团工作主体的相关表述正式出现在党章中，是党的九大党章中的 “革命群众组织”。党的十大、十一大党章沿用了该表述。以党的十二大为分界点，之后党章中“革命群众组织”去掉了“革命”二字，表述为“群众组织”。此后，党章虽经多次修订，但“群众组织”这一概念的表述并未发生变化。2015年出台的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，首次在党的重要文件层面使用了“群团组织”这一新称谓。2017年党的十九大修订党章，将“群众组织”正式更名为“群团组织”。群团工作主体的范围在党的九大至党的十九大的党章里基本保持稳定，主要为共产主义青年团、妇女联合会和工会等。其间，群团工作主体的功能稍有变化。党的十二大以前，强调党对群团工作主体的领导，党的十二大以后，在强调党的领导基础上要求充分发挥群团工作主体的作用，特别是党的十九大修订党章时增加了群团工作主体“保持和增强政治性、先进性、群众性”内容，群团工作主体的功能定位进一步明确。

2. 党代会报告

中国共产党全国代表大会是当代中国具有极高合法性效力的政策话语输出平台，历次党代会报告的用词十分严谨规范，往往包含了表明中国政策话语指向的指导思想、政策内容和政策创新。因此，从党代会报告中折射出来的政策话语指向来分析群团组织的演变具有较高的可信度。与党章中较多表述为“群众组织”相比，党的代表大会报告中群团工作主体的称谓体现出多样性。经笔者梳理统计，主要有以下几种：一是“团体”。这是最早出现在党代会文件中的群团工作主体表述。1945年党的七大政治报告《论联合政府》即采用此种表述。二是“群众组织”。1956年党的八大报告、1969年党的九大报告、1973年党的十大报告、1977年党的十一大报告，以及1992年党的十四大报告即采用此种表述。三是“群众团体”。1987年党的十三大报告、1997年党的十五大报告即采用此种表述。四是“人民团体”。2002年党的十六大报告、2007年党的十七大报告和2012年党的十八大报告即采用此种表述。五是“群团组织”，这也是最新的表述。2017年党的十九大报告采用此种表述。从党代会报告对群团工作主体发挥作用的规定来看，主要有两种：一是党联系群众的桥梁和纽带作用。自党的十三大以来，几乎历次党代会报告均规定了群团工作主体此种作用。二是其他作用。如“民主参与和民主监督”“参与社会管理和公共服务”等。

(二)国务院文件中群团工作主体考察

有人认为，群团工作主体(如群团组织)只是党的话语体系里的概念[1]。这种观点值得商榷。根据我国组织法，国务院要对全国人民代表大会负责并报告政府工作，因此国务院政府工作报告具有一定法律效力，其在政府文件中具有一定的代表性。从时间来看，2016年以前国务院报告政府工作时未表述群团组织，2016年国务院政府工作报告中首次出现群团组织表述，并一直延续至今。从使用语境来看，政府主要是将群团组织视为社会治理的重要参与者，支持其发挥作用。

实际上，除了政府工作报告，国务院其他文件中对群团工作主体的表述也比较常见。如《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》将群团工作主体作为社区服务组织的类型，《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》将群众工作主体作为组织动员广大职工开展安全生产监督的重要力量，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定群团工作主体有向社会购买服务的资格等。可见，群团工作主体不仅仅是党的话语体系里的概念，同样也是政府话语体系里的概念。

综上，我们不难发现：第一，用语方面。从党章来看，群团工作主体用语较为稳定，大体可分为群众组织和群团组织两类；从党代会报告来看，群团工作主体用语表述多有不同，且并无连续性，如党的十三大报告表述为群众团体，党的十四大报告表述为群众组织，党的十五大报告表述为群众团体，党的十六大报告则表述为人民团体；从同时期党章与党代会报告对群团工作主体衔接来看，用语并不统一，如党的十八大修订的党章表述为群众组织，党的十八大报告则表述为人民团体。第二，功能方面。党的文件规定较为统一，群团工作主体的功能主要是党联系群众的桥梁和纽带；政府文件规定则是按照工作实际对党联系群众的桥梁和纽带的细分，作用比较多样。第三，范围方面。党的文件和政府文件对群团工作主体均采取列举方式予以界定，主要指工会、共青团、妇联等组织。

(三)法律文本中的群团工作主体考察

从上述党和政府文件来看，似乎群团工作主体概念是一种政治术语。事实上，我国的法律法规也有不少涉及群团组织。

1949年中华人民共和国成立后，出台了大量法律法规，其中一些法律规定涉及群团工作主体。譬如1950年政务院出台的《社会团体登记暂行办法》规定，人民群众团体属于社会团体的范畴；同年颁布的《农民协会组织通则》，将农民协会定位于农民自愿集合的群众组织。1957年制定的《中国工会章程》规定，中国工会是工人阶级自愿结合的广泛的群众组织。1978年之后的法律文本中，也有一些法律法规对群团工作主体进行了规定。譬如《工会法》规定工会是群众组织；《志愿服务条例》明确了人民团体和群众团体是志愿者工作的管理主体之一；《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》将群团组织与全民所有制企业、事业单位和党政机关并列，规定了群团组织中工人的退休条件和退休费支付等问题；《企业名称登记管理规定》规定了企业的名称不能和群众团体的名称相抵触，在立法上将群众团体与政党、党政军机关、社会团体并列。

由上述可知，群团组织是作为一个法律概念存在的，只不过群团工作主体在法律文本中的规定较为简略，从文本中很难直接看出其法律意义。那么，群团组织究竟有何法律意义，为何没有法律对群团工作主体进行准确界定，就是值得深入研究的问题。为研究方便，下面以党的十九大报告中对群团工作主体的最新表述“群团组织”为例，将其与其他相近或相似的法律概念进行比较，进一步辨析其意义。

二、“群团组织”与其他相近概念辨析

通过上述党章、党代会报告、政府工作报告、国务院文件和法律法规中有关群团工作主体概念的不同表述，可发现与群团组织含义相近的概念主要有社会组织、社会团体、人民团体、群众性组织、群团机关等，特作如下辨析。

(一)群团组织与社会组织

从学术界和实务界的现状来看，与群团组织一样，对社会组织的概念尚未形成共识。有学者认为，社会组织的概念有狭义和广义之分：狭义的社会组织主要指的是根据现行行政法规在各级民政部门登记注册的基金会、社会团体和民办非企业单位，以及因种种原因虽未能合法登记但活跃在社会生活方方面面的各种草根组织、社区组织及体制外的社会组织；广义的社会组织则还要包括各类事业单位和人民团体[2]。也有学者将社会组织的概念分为四个层次：狭义的社会组织，广义的社会组织Ⅰ，广义的社会组织Ⅱ，广义的社会组织Ⅲ。其中，狭义的社会组织包括社会团体、基金会、民办非企业单位三种形式[3]。而民政部社会组织管理局主办的民政一体化政务服务平台、中国社会组织公共服务平台中公示的社会组织只包括社会团体、基金会、民办非企业单位三类。可见，社会组织概念的外延和内涵都不甚清晰，亟待从理论和立法层面进行整合、厘清。从国务院社会组织立法的沿革和趋势来看，对社会组织立法采取《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等三大条例相融合的思路。2018年，民政部起草的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》没有对社会组织进行界定，将社会组织分为社会团体、基金会、社会服务机构三类。笔者认为，这种简单的列举式立法没有将社会组织作为真正的法律概念来对待，无法深入揭示社会组织的法律特点，会产生将社会组织分为社会团体、基金会、社会服务机构三种组织的宪法依据何在、为什么只有这三类组织才是社会组织、社会组织与其他组织有什么区别等疑问。由于争议较大，社会组织法截至目前还没有正式出台。实际上，无论社会组织采取哪一种定义，其内涵和外延都包括社会团体，学界对此并无异议。由于群团组织属于社会团体，就此可以得出群团组织从属于社会组织概念的结论。

(二)群团组织和社会团体

目前，我国法律对社会团体采用定义的方式予以界定[4]，即“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。从定义文本切入分析，社会团体的主要特点可归结如下：社会团体的组成基本单位是中国公民而非外国公民，公民主观上是自愿而非被强迫，目标是实现会员的共同意愿，行为规则是章程，性质是非营利性的。社会团体的成立有三个要素：具备法人条件(如名称、机构、住所、经费等)，业务主管部门审批同意，民政部门许可登记。以上为原则性规定，法律同时也规定了例外情况，即有三种社会团体的成立不需要进行登记[5]。对于前两类不进行登记的社会团体，民政部《关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》和《关于对部分社团免予社团登记的通知》进行了列举式规定。参加中国人民政治协商会议的人民团体不进行登记的有中华全国总工会、中国共产主义青年团等8类。此外，经国务院批准可以免予登记的有三种情况：中国文学艺术界联合会、中国作家协会等14类组织；中国戏曲家协会、中国电影家协会等11个中国文联所属的文艺家协会；省、自治区、直辖市的文联、作协。

综上可见，社会团体的范围很广，大致分为登记和免予登记两大类。笔者认为，群团组织属于不登记的社会团体，但范围较小，仅包括参加中国人民政治协商会议的人民团体和经国务院批准免予登记的三类团体，机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的社会团体不属于群团组织。因此，直接将无须登记的社会团体作为群团组织的观点是不正确的。这里对群团组织范围的界定主要是从功能上进行考虑，属于群团组织的社会团体具有较强的政治性，其功能都是作为党联系人民群众的桥梁和纽带。

(三)群团组织与人民团体

与群团组织、社会组织类似，人民团体也没有准确的法律概念。人民团体第一次出现在法律文本中，应是1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》。该共同纲领赋予了人民团体对国家机关和公务人员的监督权。中国人民政治协商会议第一届全体会议参加单位共5大类46家，其中16家是人民团体。人民团体概念的形成有很大的历史和政治因素，除了后来成立的中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会，中华全国总工会等6个组织均参加了1949年的第一届中国人民政治协商会议。1954年，宪法正式纳入人民团体概念，将其作为人民民主统一战线的重要组成部分，同时规定其有向全国人民代表大会常务委员会调查委员会提供调查所需材料的义务。“八二宪法”在序言中继承了这一表述。此外，《中国人民政治协商会议章程》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等重要法律文件也有关于人民团体的提议权、推荐权等规定。不过，虽然法律纳入了人民团体这一概念，但却对何种组织是人民团体未予界定。

笔者认为，可以从《中国人民政治协商会议章程》第20条规定，结合中国人民政治协商会议网站公布的全国委员会委员名单来界定人民团体范围。该章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。”全国委员会委员名单主要由中国共产党、8个民主党派、无党派人士、中华全国总工会等8个组织、文化艺术界等13个界别以及3类特邀人士构成。两相对照，将人民团体的概念等同为“中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会”8个组织是合适的，也有相应政策依据。

对人民团体从上述宪法和组织法的角度进行解释，有利于让很多法律规定“正本清源”。如《中华人民共和国刑法》第382条第2款、第387条第1款、第391条第1款、第396条第1款在有关贪污贿赂方面犯罪的规定中,采用“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体”的表述。《人民法院组织法》第19条规定可以由人民团体推荐的公民为被告人进行辩护。将人民团体的概念代入法律条文来看，明显不合理，前者会将大量行使公权力的组织排除在刑法适用范围之外，后者则将使被告人的诉讼权利受到限制。和笔者观点类似，有学者建议废止刑法中人民团体的概念[6]。

由此可见，人民团体属于群团组织。将人民团体和群团组织“捆绑使用”的做法值得商榷，如《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》中的“工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体”等。

(四)群团组织与群众性组织

在我国组织中，有一类组织在表述上和群团组织接近，容易产生理解和使用的错误，这类组织即群众性组织。群众性组织产生较早：1952年《治安保卫委员会暂行组织条例》规定治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织；1954年《城市居民委员会组织条例》规定居民委员会是群众自治性的居民组织，同年的《人民调解委员会暂行组织通则》规定调解委员会是群众性的调解组织。这些组织在以后的立法中均被保留，仅在表述上做了一些微调，如人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。

实际上，群众性组织和群团组织是不同性质的组织。在我国20世纪50年代的法律条文中，前者一般被称为“群众性的xx组织”，后者被称为“群众组织”。从1956年党的八大报告中也可以看出两者不同，在八大报告中称为群众组织(群团组织)的，只有农民合作社、工会组织、青年团组织和妇女组织4类。考虑到当时治安保卫委员会、人民调解委员会等组织已有立法，如果这些组织是群众组织(群团组织)的话，是不可能在党的重要文件中涉及的。对于理论上的区别，笔者认为有两点：一是运行规则不同。群团组织主要依靠章程进行管理，比如工会、妇联等皆有章程，且被法律明文规定。群众性组织主要依靠法律进行管理，法律没有要求居民委员会、人民调解委员会制订章程。二是组织性质不同。群团组织是明显的政治组织，和党的工作联系密切。群众性组织社会属性突出，偏重于办理公共事务和公益事业、协助维护治安，政治属性不明显。

(五)群团组织与群团机关

在群团组织研究中，还有一个容易混淆的重要概念——群团机关(群众团体机关)。目前对于群团机关还没有准确定义，其概念出自党内法规《中国共产党机构编制工作条例》，范围界定以中央机构编制委员会办公室门户网站公布的群团机关目录和2006年中组部、人事部联合印发的规范性文件《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》为主要依据，群团机关在中央层面有22家。群团组织和群团机关虽联系紧密，但二者并不相同。群团机关就是“组织化”的群团组织。所谓组织化即纳入机构编制管理体系，也就是通常意义上的“体制内”。与其他群团组织相比，“组织化”的群团组织有以下特点：人员身份上使用编制，组织架构上与国家机关类似，职能方面除章程外，还有职能职责的规定。同时，范围也远小于群团组织。譬如，中华全国总工会机关是群团机关，全国总工会则是群团组织，某高校工会是群团组织，却不是群团机关等。所以，群团组织是群团机关的基础，群团机关是列入机构编制管理的群团组织。

三、结语

在党和政府重要文献、相关政策性文件及国家法律法规中，有关群团组织概念的表述不尽相同，缺乏连续性和统一性，学界和实务界也普遍存在对群团组织这一概念的模糊认识和不当应用，这在某种程度上影响了群团组织和群团工作改革的成效，甚至影响到我国组织立法的进程。通过探讨，可初步得出结论：群团工作主体的用语在党的文件、国务院文件和法律规定中各不相同，有一个历史演进的过程，党的十九大以后统一表述为“群团组织”。尽管群团组织具有法律上的意义，但更侧重政治上的意义。群团组织的范围包括参加中国人民政治协商会议的人民团体和经国务院批准免予登记的三类团体。社会组织、社会团体、人民团体、群团组织、群众性组织、群团机关是不同的概念。从范围上看，社会组织>社会团体>群团组织>人民团体。群众性组织则比较特殊，不属于社会团体，甚至不属于社会组织(狭义的社会组织范畴)，而是单独的一类组织。与其他组织不同，群团机关是组织法上的概念，目前主要依据党内法规和重要政策文件对其规范。这些结论有助于进一步厘清群团组织的历史由来、政治属性和法律内涵，为完善群团工作体系、深化群团组织改革提供一定理论支撑。