乡村振兴背景下城乡供水一体化的实践与思考——基于安徽省滁州市的调查研究

瞿红霞

(中共滁州市委党校，安徽 滁州 239000)

党的十九大正式提出将“乡村振兴”战略作为乡村发展的总要求和奋斗目标，随后发布一系列相关文件，标志着我国农村地区发展迎来新机遇[1]。农村饮水安全涉及到千家万户，关系到每个农村居民的身体健康和生活质量，既是乡村振兴战略的重要任务之一，也是实施乡村振兴战略的重要保障。习近平总书记多次对农村饮水安全工作作出重要指示批示，强调饮水安全有保障主要是让农村人口喝上放心水，要统筹研究解决饮水安全问题[2]。2021年中央一号文件明确指出，实施农村供水保障工程。加强中小型水库等稳定水源工程建设和水源保护，实施规模化供水工程建设和小型工程标准化改造，有条件的地区推进城乡供水一体化，到2025年农村自来水普及率达到88%[3]。2022年中央一号文件继续聚焦“三农”问题，明确强调要扎实开展重点领域农村基础设施建设，推进农村供水工程建设改造，配套完善净化消毒设施设备[4]。这为保障农村供水安全、推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化指明前进方向。为此，安徽省滁州市积极探索农村供水体制机制改革，城乡供水一体化建设起步早、行动快、成效好，走在全省乃至全国前列，得到了国家水利部、省政府的充分肯定，但在实践中仍存在一些亟待破解的难题，需要进一步创新突破，打造具有滁州特色的城乡供水一体化又一个“国字号”改革品牌。本文基于对滁州市城乡供水一体化实践的调查研究，重点梳理主要做法、经验成效，剖析存在的主要问题，提出具体对策措施。

一、滁州市推进城乡供水一体化创新实践及成效

(一)以城带乡，破解农村供水发展难题

2019年以前，滁州市农村供水水厂以社会资本投入者经营管理为主，管理水平较为粗放、建设和维修养护资金投入不足、水质达标率和供水保证率低、服务跟不上、农民饮水满意度不高，已不能满足社会发展和农民用水需求提升的要求。2019年初，滁州市政府出台了《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的实施意见》，决定在全市开展城乡供水一体化建设，让农村居民和城市居民一样，享受饮水“同网、同质、同服务”。滁州市城乡供水一体化以县为单位，落实县级人民政府责任主体，把供水企业回归“公益性”作为重要举措，除琅琊区由城市管网延伸供水，其他7个县(市、区)均新组建了县级国有供水公司，均隶属县城投公司。农村水厂经评估收购后交由县供水公司管理。县供水公司统一管理县城水厂和农村水厂，以城市供水成熟经验管理农村供水，基本构建了“以城带乡、城乡统筹、供水一体”的新模式。截至2021年12月底，滁州市农村65座规模水厂已全部完成资产重组、收购，移交国有供水公司经营管理。滁州市已基本实现城乡供水一体化，城乡供水一张网，水源互为备用，水量相互调剂，统一管理、统一经营，城乡居民共享优质水。

(二)多元融资，保障城乡供水一体化资金需求

滁州市建立“政府主导、市场运作、多元投入、分级负责”的投融资机制，解决城乡供水一体化财力不足问题。滁州市水利局积极组织各地城乡水务投资集团申报银行贷款，将城乡供水一体化工程作为融资载体。城投公司作为融资主体负责申报，并作为项目法人负责工程建设，建成后移交供水公司经营管理，形成了“融资-建设-移交-运营”的良性发展态势[5]。

(三)多措并举，全力推进城乡供水一体化建设

一是细致谋划。滁州市水利局是城乡供水一体化市级牵头部门，按照“因地制宜、分县指导、能快则快、稳步实施”的原则，每年都制定相应计划及实施方案，明确“一县一目标”，实行差异化管理。二是督办考核。滁州市将城乡供水一体化成效纳入政府目标考核范围。每年年底，滁州市效能办会同水利局就城乡供水一体化目标任务完成情况，对各县(市、区)人民政府进行效能督查，把结果进行通报，倒逼责任落实。

(四)改革创新，持续提升工程专业化管理水平

一是建章立制促长效。2019年，滁州市政府出台《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的实施意见》，建立健全“一个体系、三个机制”，即城乡统筹、设施完备的供水工程体系，权责明确、分工协作的监管责任机制，管理专业、运行规范的工程管理机制，财政扶持、要素支撑的政策保障机制。二是智慧化手段强监管。实施城乡供水自动化监控，对水厂出厂水压等数据在线检测，手机APP和PC终端实时监控，并对县城原水进行智能调度。三是落实维护经费保运行。滁州市政府要求各县级政府落实农村供水工程维修养护专项经费。

调研走访中发现，城乡供水一体化域内农村居民饮水满意度非常高，几乎达到百分百。2020年，据安徽省民生工程社情民意调查，滁州市农村居民饮水满意度居全省第二，群众投诉大幅度下降，城乡供水一体化成效突显。

二、滁州市城乡供水一体化进程中亟待解决的问题

滁州市水利局继将2019年作为城乡供水一体化启动年、2020年作为城乡供水一体化推进年、2021年作为城乡供水一体化高潮年后，将2022年确定为城乡供水一体化提升年，要进一步提升城乡供水一体化水平，实现“以城带乡、以工补农、城乡统筹、供水一体”，为实施乡村振兴提供有力保障。但是，调研发现，滁州市在提升城乡供水一体化水平进程中还存在一些亟待解决的问题。

(一)各地工作进展不平衡

滁州市2019年启动城乡供水一体化工作以来，各地高度重视、稳慎推进，局地取得重大突破。调研发现，各地城乡供水一体化工作推进还不平衡，水厂评估、收购进度各不相同。定远县、明光市快速推动，于2020年已初步实现城乡供水一体化，由新组建的水务公司对城市、农村水厂统一运营管理。但是，还有部分地区小水厂收购进度滞后，总体进展达不到序时进度要求[6]。

(二)运行管理规范化不足

一是县级国有供水公司现代企业管理制度尚未完全建立。调研发现，新组建的县供水公司成立不久，正式接管水厂时间不长，精细化管理存在薄弱环节，亟需建立健全现代企业管理制度。二是部分水厂水质管理方面存在记录不全、指标超标等不规范现象。调研发现，个别水厂水质日检9项指标检测项目不全，存在出厂水浊度超标、消毒剂余氯不达标现象。

(三)农村供水工程建设与维护难

一是农村供水漏损率较高。农村供水点多线长面广，同样的供水人口，其供水范围是城市供水的十几倍甚至几十倍，工程管理难度非常大，抢修工作效率低、成本高、浪费性大。滁州市农村供水管网平均漏损率达25%以上，自来水“跑、冒、滴、漏”现象严重。二是收购后的农村水厂供水工程体系需进一步完善。调研发现，部分城乡供水骨干水厂正在推进建设，供水工程体系须进一步完善。但是，早期建设的管网老旧，需要更新改造，少量地势较高地区存在水量水压不足现象。三是维修养护资金落实不到位。滁州市《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的实施意见》明确规定，县级人民政府每年应按照不低于10万元/千吨的标准，落实农村饮水安全工程运行维护专项经费，但仍有部分县级财政补助农村饮水安全工程维修养护资金落实不到位，还有部分地区2021年度维修养护资金使用进度较慢。

(四)农村用水存在浪费现象

脱贫攻坚战取得全面胜利后，乡村振兴开启新征程。当前，滁州市农村公路、供水、供气、环保、电网、广播电视、厕所改造等基础设施建设正在不断推进，农村面貌得到很大改善。但是，调研发现，乡村建设进程中，各部门之间协调配合的联动性不够强。比如，农村供水管道经常会因道路施工等建设原因被损坏，且有时还未及时告知，给维修带来很大难度，造成水资源严重浪费。此外，部分地区水费收缴有困难。一方面，滁州市农村自来水价偏低，十几年没有调整，且没有统一标准，水价从 1.6元/方到2.8元/方不等。另一方面，受农村老年人居多、“用水不花钱”思想等影响，部分地区水费收缴存在困难，直接影响农村水厂运行管理和服务质量，造成恶性循环。

(五)水源地污染源尚未全部解决

全市划定的饮用水源区共38个，都已制定出台保护规划，但还存在污染风险。各类水库水质虽然达到饮用水源的标准，但多数时候都是三类水。一是畜禽养殖污染和农药、化肥等面源污染，水体中含氮、磷较高，尤其是汛期这类污染源随雨水进入库区，造成水质下降。二是有的附近村庄、小城镇的生活污水未经处理直接排放进入水源地，其上游河道及周边倾倒的生活垃圾未及清理随时污染水体。三是有的备用水源地因保护不力，水质受到污染，且未铺设管道与城市自来水厂相通，存在潜在用水隐患。

三、高质量推进滁州市城乡供水一体化的路径选择

(一)进一步压实地方政府改革责任

《滁州市人民政府办公室关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的实施意见》早在2019年便明确了全市城乡供水一体化的工作目标、保障措施、时间节点和具体要求，滁州市水利局也印发《滁州市2022年城乡供水一体化提升年实施方案》，各县(市、区)应将市政府的决策部署落地生效，对标对表，找差距、抓落实。一是加强组织领导。各县(市、区)要落实县级政府主体责任，把城乡供水一体化改革作为深化农村综合改革、实施乡村振兴战略的一项重要任务，加强城乡供水一体化工作的组织领导，明确一名政府负责同志牵头负责，定期召开相关部门联席会商会议，研究存在问题，部署阶段工作，加快县域供水公司组建、小水厂“兼、停、并、转”进度和产权回收。二是落实部门工作责任。水利部门作为行业主管部门要立足部门职责，发挥技术优势，主动作为，协调推动，加速推进城乡供水一体化规划批复、骨干工程开工建设等工作。财政、卫生健康、生态环境等其他部门各司其职、各尽其能，勠力同心推进城乡供水一体化。

(二)积极引导县级水务公司建立现代企业制度

县级水务公司作为改革后的城乡供水一体化市场运营主体，要牢固树立市场观念，抓紧建立现代企业制度，进行规范化管理。如，要进一步完善县水务公司运行管理体制，加强人才队伍建设，确保城乡供水持久平稳。目前已收回的农村水厂普遍存在水质不稳定问题，这是事关供水一体化能否成功的关键，必须集中精力全力加强供水质量管理，提升水质达标率。第一，全面排查工程运行情况。各地要逐工程检查水质净化、消毒设施设备及运行情况，根据水质净化、消毒需要补缺补差，改进提升水处理工艺。第二，严格规范制水过程。各地要督促农饮水厂严格按照饮用水净化处理工艺要求，各设施设备在制水全过程正常运行，不得为降低费用停止运行或减少运行，要加强设施设备维修养护，保证原水经净化消毒后方可供水。对根据不同的水源条件需要深度处理的，则要按照相关技术要求进行处理，确保供水水质达标。第三，建立县级巡检制度。县级按月开展水质检测和巡测工作，检测巡测要达到42项常规指标检测能力。检测和巡测可由县级农饮水质检测中心或卫建部门负责，也可以通过政府购买服务方式委托有相应资质的第三方检测机构负责。第四，全面落实水质自检工作。建议千吨万人水厂每日开展出厂水水质9项指标检测。

(三)持续加强农村供水工程建设与维护

针对滁州市农村供水基础设施建设历史欠账较多的现实，要千方百计统筹落实资金，有计划地推进供水工程建设与维护。一是各县积极推动城乡供水规划落实。各地要用好“市场逻辑”和“资本力量”，选好并培育优秀供水企业，积极拓宽投融资渠道，统筹当地经济社会发展供水需求，加快水厂建设进度，加大老旧供水设施的更新改造力度，进一步夯实县域城乡供水工程体系。二是强化农村供水工程管理。一方面，要以县域为单元，推进专业化队伍进行管护，提升保障水平；另一方面，要积极打造“智慧水务”。利用大数据、云计算、5G等新技术，建立网格化、数字化、智能化治水管理服务平台和应用系统，通过信息资源和各类数据整合、共享和运用，实现水务管理更智慧、更高效。调研发现，定远县已经打造了“智慧水务”，实施城乡供水智能化建设，对水厂出厂水压、流量、浊度、余氯含量等数据在线监测，对全县水资源进行智能调度。同时，对管网压力、设备运行等方面进行智能监控，仅因精准定位、减少工人监测范围，及时维修破损管道这一项，每年减少水量损失达50万以上。三是加强维护资金的投入保障。各地要严格按照《关于加强农村饮水安全工程长效管理机制建设的实施意见》，将维修养护资金纳入各级财政预算，保障农村饮水安全工程运行维护专项经费，并对经费使用情况进行监督检查和规范化管理。

(四)探索创新“节水优先”的水价形成新机制

为切实处理好农村供水价格矛盾，促进节约用水，提高用水效率，有效地保护水资源，一是建议统一调整水价。为保证农村生产及居民生活用水需求，逐步形成供水投入产出的良性循环机制，合理利用和保护有限的水资源，建议根据相关政策，适当调整农村用水价格。二是加大宣传力度。在建立和完善水费收缴体系基础上，深入贯彻“节水优先”方针，各地通过广播、墙体标语、微信平台等多种途径进行宣传，提高农民节约用水和水是资源、水是商品、用水缴费的意识，提升农民对农村供水工程合理水价的接受程度，改变部分村民长期以来吃水不花钱的传统理念，逐步形成用水户自觉缴纳水费、参与供水工程管理、维护、监督的良性循环机制。三是加强部门间沟通协作。建议凡涉及自来水管道的乡村建设工程，开工前应向自来水公司查明地下供水管网情况。建议自来水公司及时更换老旧水管，开展管线普查工作，为工程施工提供真实、准确、完整的管线资料。同时，严格依法处罚不按图纸施工，破坏供水管道的施工行为。

(五)高度重视并依法加强饮用水源地保护

城乡饮用水源地是维护广大城乡居民饮水安全的“生命线”，必须以最严格的措施、最严厉的执法加以保护。一是各地要在年底前全面划定或调整包括乡镇级及以下集中式饮用水水源保护区，设立明确的地理界标和明显的警示标志，开展现场定界，确定保护区坐标红线图。二是全面排查集中式饮用水水源保护区内环境违法问题，坚决取缔库区承包养殖，分级分类、稳步推进保护区综合整治。一级水源地保护区要有计划地做到退耕还林，提高植被覆盖率，种植清洁植物，涵养净化水源；二级水源地保护区要减少人的活动；三级水源地保护区要减少化肥、农药的使用，严格控制面源污染。加强畜禽水产养殖管理，禁止在水源地上游和来水区域建设养殖企业和排污企业，禁止在水源地保护范围内设置排污口。同时，在饮用水源地保护区内，不得开发建设对水体污染严重的项目，严格控制旅游宾馆、饭店、人造景观、娱乐设施的建设。