高校管理权力和学生权利冲突调适的策略研究——以法治视角考量

邹文宽

（沈阳音乐学院，辽宁 沈阳 110003）

2020年，中央全面依法治国工作会议召开之后，中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》。该规划是新中国成立以来第一个关于法治中国建设的专门规划，是新时代推进全面依法治国的纲领性文件，对新时代更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，以及推进国家治理体系和治理能力现代化等具有重要意义。法治中国建设涵盖各个领域，对高校而言就是要全面推进依法治校。在法治的核心要义中，权力制约和权利保障是重要的两个方面。当下，在推进依法治校进程中，聚焦高校管理权力和学生权利，并且对两者出现的冲突进行调适，对于助力高校法治校园建设大有裨益。

一、高校管理权力和学生权利的涵义与特征辨析

学生作为高校办学资源要素中最具活力的要素资源，其与高校的良性互动构成了高校学生管理的核心内容。本文所论及的高校管理权力主要是指高校对学生的管理权力。因为民办高校与公办高校在与学生的法律关系上有很大区别，故本文中的高校专指公办高校。在推进依法治校进程中，只有学生自身合法权益和高校管理权力处于法治化平衡状态，方能从根本上实现学生管理的法治化。因此，从概念释义、特征维度辨析两者的范围和界限，是解决高校管理权力和学生权利冲突及走向平衡的逻辑起点。

（一）高校管理权力的涵义与特征

高校是典型的利益相关者组织，多元利益主体决定了高校权力的多元化。利益关系是构成权力关系的基础。从高校内部考量，权力主要包括政治权力、行政权力、学术权力等。法律法规授权的高校自主管理权或办学自主权是高校行使权力的法理依据，作为高校管理权力重要组成部分的学生管理权力，也同样是根据法律法规授权，并进行自主管理的权力[1]。授权的法律法规主要有《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《普通高等学校学生管理规定》《高等学校学生行为准则》《学位条例》以及《学位条例暂行实施办法》等。

通过对法条研究和实践的反观，可以总结出高校学生管理权力主要是指为了实现高校的办学职能和宗旨，维护高校正常的教育教学秩序和生活秩序以及保障所有学生合法权益，高校对其在籍学生在校内外所进行活动而行使的计划、组织、管理、执行、调适以及规范、监督等方面权力的总称。高校管理权力所涵盖的特征主要有两个方面：限定性和程序性。由于高校权力不具备公权力的普遍性，因此高校学生管理具有法律关系主体上的限定性，即针对学生这一特定群体而形成的法律关系。正如笔者在其涵义中所指的，权力行使范围是对其在籍学生，是法律法规授权拥有的权力，不能无授权或越权而行使。无论是正向的转专业、奖学金评定抑或逆向的惩戒、处分等，必须按照规定的正当程序，诸如对高校学生违纪处分即包括调查取证、陈述与申辩、下达处分文件、送达处分文件、申诉（权力救济）、执行处分决定、归档、解除处分等均应由相关职能部门按法定程序执行。

（二）学生权利的涵义与特征

权利与义务是对立统一的概念。没有无权利的义务，也没有无义务的权利。因此，学生对高校的权利即是高校对学生的义务，学生权利的涵义也就是高校在管理中学生可享有的权利。《普通高等学校学生管理规定》中对高校学生在校期间依法享有的权利和依法履行的义务做出了详细的条款规定，包括人身权、财产权、民主权、受教育权等，这些权利叠加在一起构成多重性的权利体系。

高校学生是社会角色中的特殊群体，具有“双重属性”，既是国家普通公民，又是高校特殊成员，他们享受宪法、行政法等公法上的权利，同时也享受民法及某些专属法律法规方面的权利。学生能够拥有的权利是基于主体意义和法律意义上的身份认定，并非每个公民能够享有的，这个主体是法律法规授予的、具备正式学籍的人，这是法律执行的实践起点。从发展和复合的视角来看，学生权利具有内容上的实体性和运行上的程序性，因此其特征主要包括身份性和多重性。

二、基于法理维度的高校管理权力和学生权利的关系

高校管理权力和学生权利是一对矛盾统一体，两者既对立与统一，又存在博弈和互动。当下学界对于高校管理权力和学生权利之间的法律关系主要集中在三种关系说：民事法律关系说、行政法律关系说、特别权力关系说[2]。第一种观点认为高校和学生之间的法律地位是平等的，两者也应该是平等的民事法律关系。第二种观点认为高校对学生进行管理是一种为社会提供公共教育的公共利益，具有显著的公权力性质，高校和学生之间应该是行政法律关系。第三种观点认为高校是基于法律法规的规定，为公法上的特别目的，在必要的范围内和学生之间形成的支配与服从的权能和关系，两者之间应该是特别权力关系。

根据对高校管理权力和学生权利二者涵义与特征的辨析，笔者对两者的法律关系较认同为双重关系，即民事法律关系、行政法律关系。前者涉及民事诉讼，后者涉及司法途径获得的救济，并且部分排斥司法审查。高校和学生之间是平等的民事法律关系，就其法律地位而言是平等的，若是高校在行使管理权力时侵犯了学生的民事权利，学生则可以通过民事诉讼获得司法救济。高校依法享有办学自主权，当其在处理行政法律关系中的事务时，若与学生发生行政法律关系，那么高校的办学自主权不能排斥司法审查，且必须严格按照法律法规处理，必须允许学生提起行政诉讼以及司法救济[3]。

高校管理权力和学生权利的双重法律关系，比较符合现阶段高校管理现状和上位法的条款规定，也能够有效解释和处理大多数发生在高校和学生之间的诉讼案件。但是，其也有局限性，不能完全囊括两者之间的所有法律关系。诸如一些学术评价（毕业论文评价、课程评价等）就不属于上面所阐述的双重法律关系范畴，而属于高校自主管理权中的管理行为。

三、高校管理权力和学生权利冲突的现实向度

随着全面推进依法治国，加快建设中国特色社会主义法治体系的不断深化，以及宪法、民法典等普法宣传教育的广泛开展，作为社会成员群体之一的高校学生的法治意识和权利意识日益增强，学生们渐渐从被管理的客体角色走向校园学习生活的主体角色。近年来，发生在高校管理权力和学生权利之间的冲突和纠纷案件常有发生。两者之间的博弈和冲突在现实向度上主要表现在以下三个方面。

（一）理念向度：权力优先和权力扩张的管理理念的膨胀

民事主体、行政主体和行政相对人这三种主体资格，是我国公立高校在法律上所具有的主体资格。高校是具有公权力的典型组织。权力是权利的授予，但在高校却是赋予的公权力较大，对义务规定较少，对公权力主体也缺乏责任规制。高校作为事业单位，长期在传统计划经济体制下运行，逐渐形成了公权力优先的权力价值取向。考察众多高校制定的规章制度、行为准则，皆可看到带有“必须、不准、严禁”等强制性、禁止性、命令性色彩的条款表述。为了保障高校充分的办学自主权，在上位法律法规授权的范围内，高校的这些刚性、居高临下的管理理念和权力使用，也多数被认可和默许。由于高校承担着社会责任，担负着五大办学职能，为履行好这些责任、使命和职能，高校需要不断扩张权力，强化和夯实掌控的权力。这些因素都构成了权力扩张的膨胀。

当高校这种权力优先和权力扩张与学生主体地位和角色以及日益增长的法治意识碰撞时，势必会产生冲突。如杨某诉济南大学不履行授予学士学位法定职责案中，杨某因参与打架而受到处分，属于因学术水平问题及相关思想品德之外的其他不当行为而受到的处分，属于学籍管理范畴，与授予学士学位的条件无关，济南大学不能依此作出不授予学士学位的决定，不能笼统地将开除学籍的条件等同于不授予学位的条件。这样的处分带有很强的权力优先趋向，没有把学位管理和学籍管理作为两种不同的法律关系看待，导致学生权利受到了高校管理权力的“压迫”，必然会引起这样的诉讼案件发生。

（二）内容向度：上位法和下位法中实体法律规范的缺失

随着时代的不断发展，高校在办学领域也会随之出现新问题、新变化、新挑战，这也同样需要在法律法规方面推陈出新。但是，上位法中的很多条款表述对于高校的办学实践来说，原则性很强、可操作性较差，实体性和程序性的规范较少，诸如“按照国家有关规定”这样的表述，也就更无法成为高校管理工作的指导依据、参照标准。此外，上位法和地方教育行政主管部门制定的一些规范性文件也常有相抵触的情况。

高校均制定印发了关于学生管理的规章制度，但很多却没有严格的程序规范，多数是从有利于高校管理的角度由学校单方面制定和组织施行，对学生权利作了太多限定性规定，又对义务作了增加性规定，缺乏人文性，这样的制定过程和结果必然会对学生权利造成侵犯和伤害[4]。与此同时，暂时性、试行性、过渡性等特征也是许多高校在实体规章制度中常有的，这种不稳定性会削弱高校公权的公信力，学生会产生感性的认知，一旦这种感性认知上升到法治意识，届时出现问题和冲突后就会出现“无章可循”的情形，继而高校和学生会“上演”对簿公堂。

（三）运行向度：管理体制和秩序维护的现实藩篱的羁绊

设计、组织、实施和完成大学生教育过程是高校学生管理的闭环环节。长期以来，我国高校学生管理一直沿袭老旧的传统模式，以“管”为主，多采用约束、强制、制约、惩戒等方式，管理者和被管理者处于貌合神离的局面。尤其是当涉及到学生处分时，在标准和程序上执行不规范，举行听证的较少，告知性的较多。这样的管理体制，权力概念缺失，权力理念占上风，行政和“人治”色彩不乏有之。此外，由于存在“人治”，而高校教育管理人员若是法治观念不强、法治思维不足，加之工作领域的有关法律法规知识匮乏，则冲突的频次还会愈加多发。

高校要保证学生的受教育权和自身办学目标，就必须维护和实现良好的教育教学秩序，无论是高校管理权力和学生权利之间发生的哪一种冲突和博弈，都是在正常秩序中出现了不和谐的秩序，当学生权利的追求和权利的行使超出正常秩序的限度而与正常秩序不一致时，高校管理权力则要发挥效用，尤其是惩戒、处分，但是一旦处分裁量不当，学生权力和高校管理权力之间便失去了平衡。

四、法治视角下的高校管理权力和学生权利冲突调适的策略选择

为实现高校学生管理工作顺畅和谐，体现依法治校基本方略，就需要达成高校管理权力和学生权利之间的平衡，各自享有合理、正当的法律地位，维护好两者之间的法律关系，对出现的冲突进行适切性调适。

（一）坚持“以生为本”，促进依法治校与人文关怀理念相融合

提及依法治校与人文关怀，貌似两个完全对立的概念，但实则人文关怀是依法治校的归宿，依法治校是人文关怀的手段，二者应紧密结合起来。在高校学生管理工作中应遵循“以生为本”的理念，同时把这种理念物化转换为制度化、程序化、规范化的规章制度和规范性文件，从关注人的生存状态、对人权的尊重以及对人的自由解放和全面发展的维度，在“硬邦邦”的文字条款中彰显出制度与法律的光芒、温暖、正义和公平。诸如在学生处分程序处理时，必须要做到“程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”，同时必须给学生以法律救济的形式进行申诉的权利，既要体现对学生的教育管理，又要融入人文关怀。通过对高校管理权力的现实考量，可以发现学生参与高校民主管理的程度还有待提升。高校应注重培养大学生民主参与管理的意识、能力和途径，同时也要兼顾对学生民主参与的回应。在新一轮辽宁省高校启动章程修订过程中，高校均充分征求、听取学生的意见和建议，同时也要以及时、适切的方式回应学生提出的意见和建议。

作为冲突两个主体之一的学生，也亟需作为重要角色参与到推进依法治校和民主管理中，以主人翁身份实现自我提高参与高校民主管理的意识和能力，并通过正式的学生组织分享高校部分管理权，从而实现对责任和义务的准确认知与主动践行，从而加强自治能力。同时学生在校期间必须熟谙自身的权利和义务，不能因满足或实现自身利益超越限度，而违反有关制度规定。学生应主动学习好学校开设的法律课程、法律讲座等，主动学法、懂法、守法，让法律法规、规章制度成为保护自己“武器”。

（二）秉持与时俱进，加快修订上、下位法及规章制度

“善治”的前提是要有“良法”。虽然我国目前高等教育领域法律体系已基本形成，但仍有一些法律空白和需要与时俱进修订之处，从上位法层面更需要实现层次上分明、形式上完整、内容上统一、体系上健全，形成在各方面尤其是在高校学生事务管理工作上有法可依、有据可查。涉及到高校学生管理的规章制度，更需要兼具合法性、规范性、时效性、可操作性，要在上位法的指引和遵循下，对违背上位法精神的内容、条款表述进行及时更新和完善。在修订、新订高校学生管理的规章制度时要充分听取各方的意见建议，尤其是学生群体，进行充分调研论证，还要兼顾规章制度的连续性，不能朝令夕改，丧失高校管理权力这一公权力的公信力。

高校的规章制度是依法治校、法治校园建设的重要抓手和实现载体，建立健全符合上位法要求、符合教育客观规律、符合学生身心健康发展规律，并且与时俱进的规章制度体系，尤其是在处理学生管理事务方面的权益保障、救济、利益诉求、矛盾纠纷调处等完备的规章制度体系，形成“依据法律法规、运用法律手段、通过法律途径、依照法律程序”的局面[5]，对于平衡高校管理权力和学生权力冲突而言，能够构筑起坚实的制度保障。

（三）健全救济机制，加强管理人员队伍建设

当下发生在高校和学生之间的诉讼案件，多数是由于高校在学生事务管理中关涉到学生处分的程序不完善而侵害学生权益。因此，应坚持“以生为本”理念，在可能对学生权利造成侵害的决策确认与执行之前，应充分向学生告知处理行为的缘由和依据，保障学生的知情权和听证权，同时更重要的是向学生一并提供正当的救济途径。救济途径一般可分为校内申诉、行政复议、司法救济，学生一般首选校内申诉，三种途径也是依次递进[6]。救济机制的健全不但体现对学生人格、权利的尊重和保障，也是化解高校管理权力和学生权利发生冲突后的快速解决途径，将负面影响尽量降低。

在高校学生管理事务中，教育管理者具有充分的主观能动性，其工作的效能好坏也将直接影响到高校管理权力和学生权利之间冲突的产生与否以及大小。从审视关系的视角来看，高校教育管理者和学生之间具有行政法律关系，这种关系纵横交织在一起；从更新理念的视角来看，学生为受教育交纳了学费，故而高校和学生之间并非是单纯的管理与被管理及其单向服从关系。高校必须使管理人员熟谙学生的权利和义务的精准划分，以及管理人员本身的责任义务，并对在学生管理事务中工作失误、强制执行、违章乱纪的人员进行适当处罚，体现公平公正的良好校园法治环境。

（四）推进普法宣传教育，强化师生员工法治思维和意识

2021年6月16日，中共中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021-2025）》并发出通知，这标志着我国法治宣传教育的第八个五年规划正式启动了。在“八五”普法的重要时间节点上，高校作为优秀文化传承创新的主渠道、主阵地，在法治文化建设和法治精神弘扬方面具有显著优势和独特属性。从高校宏观层面而言，要始终把维护宪法和法律尊严作为学校思想政治工作的重要内容，树立法律至上、尊重规则、依法依章程办事的理念，在指导各项办学活动中充分融入和彰显良好的法治思维、法律意识，切实维护师生的知情权、参与权、表达权和监督权。

从师生员工微观层面而言，高校不单单要通过传统课程模式传授一般的法律知识，更要注重师生员工法治思维、法治观念、法治意识的养成，并且能够将这些与世界观、人生观、价值观教育紧密结合起来，同时要抓住“八五”普法这一重要契机，结合教育部、各省部署开展的宪法宣传教育活动等，形成全方位、多维度、立体式的法治教育和普法宣传，以及浸润式的法治宣传教育氛围。