20世纪70年代初澳大利亚与印尼的帝汶海划界谈判*

吴耀庭

(中山大学 国际关系学院,广东 珠海 519000)

印尼独立后,着手处理与周边国家边界问题。澳大利亚是印尼的重要邻国,与印尼间的边界争端直接影响两国关系。帝汶海的边界问题就是澳大利亚与印尼不得不面对的一个重要话题,贯穿澳大利亚与印尼近20年的双边关系。之所以选择这一研究课题,一方面在于海洋划界的研究有着一定的现实关怀,挖掘历史上的案例以供借鉴；另一方面,借助冷战视角和区域局势,以海洋划界为案例,剖析双边关系中的不稳定因素,从微观视角透视澳大利亚与印尼关系的整体发展。

目前国内外学术界对本选题进行研究的学术成果较少,存在着继续深入研究的空间。国内的研究主要以20世纪70年代的划界谈判作为澳大利亚与东帝汶划界谈判的背景知识,研究不深入,多是一笔带过(1)国内学者的的研究成果有:李令华:《澳——印帝汶海槽条约签订的前前后后》,《海洋世界》1996年第1期,第17页;厦门大学南洋研究院:《1989年〈帝汶海沟合作条约〉(印度尼西亚)》,《南洋资料译丛》2003年第3期,第77-79页;胡欣:《为争帝汶海权益,澳大利亚不惧“打脸”》,《世界知识》2016年第19期,第58-59页;刘畅:《印度尼西亚海洋划界问题:现状、特点与展望》,《东南亚研究》2015年第5期,第35-40页。此外,硕博士论文中,也有将此问题作为背景进行探讨。于金翠:《论澳大利亚和东帝汶关于帝汶海海洋划界和资源争端的解决》,外交学院硕士学位论文,2010年;章凡:《〈联合国海洋法公约〉中的强制调解程序研究——以澳大利亚与东帝汶强制调解案为例》,外交学院硕士学位论文,2018年;陈雅婷:《〈联合国海洋法公约〉强制调解委员会管辖权研究——以澳东帝汶海强制调解案为例》,武汉大学硕士学位论文,2018年。。国外的学者更多地是基于国际海洋法视角,对澳大利亚与印尼的帝汶海划界谈判做一个简要介绍,且关注的重点多在1989年的《帝汶峡条约》(2)国外学者的研究同样将这一时期的谈判作为一种背景性的研究，主要作为国际海洋法的一个案例。参见：Lumb R. D., “The Delimitation of Maritime Boundaries in the Timor Sea”, Australian Year Book of International Law, Vol. 7, 1977; Kym P. Livesley, “The Timor Gap Treaty—An Update”, AMPLA Bulletin, Vol. 10, No. 4, 1991; Etty R. Agoes, “Current Issues of Marine and Coastal Affairs in Indonesia”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol. 12, No. 2, 1997; Triggs Gillian, “Timor Gap Treaty between Australia-Indonesia: Straddle Deposits Expose Legal Issues”, Lawasia Journal, 1998，等。。从国内外学者的研究成果上看,尽管涉及到20世纪70年代两国的谈判,但大多一笔带过。因此,本文创新之处一在于新档案的利用,二在于以海洋法为辅,从国际关系视角探讨20世纪70年代澳大利亚与印尼的划界谈判。

本选题围绕公开的原始档案(3)主要档案为澳大利亚国家档案馆开放的澳大利亚内阁会议记录、外交部提供的报告,以及澳大利亚国家图书馆开放的报纸档案等历史档案为主要依据。,辅以已有的研究成果,对20世纪70年代澳大利亚与印尼在帝汶海的划界谈判进行研究。以20世纪70年代澳大利亚与印尼的帝汶海划界谈判为主线,深究双方陷入僵局的深层因素,旨在厘清这一谈判对双边关系和地区局势的直接影响。

一、帝汶海划界争端的由来

澳大利亚与印尼在帝汶海上的谈判,可以从历史和现实的角度进行追溯。首先,从地理位置上看,帝汶海是扼守澳大利亚西北部和帝汶岛的重要通道。其次,帝汶海海底有丰富的油气资源,这对两个海洋性国家的重要性不言而喻。从地缘政治上看,帝汶海的地理位置和油气资源会影响澳大利亚与印尼在帝汶海地区的战略考量。也正是因为此,帝汶海划界成为澳大利亚与印尼关系中的难题之一。

(一) 帝汶海的地理结构与油气资源

历史上,帝汶岛上的人民依赖帝汶海的丰富资源为生。印尼独立以后,印尼成为帝汶岛上西帝汶的主权政府。东帝汶由葡萄牙政府统治,澳大利亚、印尼以及葡萄牙三国在帝汶海区域隔海相望。

在帝汶海区域,存在着被澳大利亚称为“两个大陆架”的海底构造。帝汶海地理构造的奇特之处在于,在距离澳大利亚海岸线200多英里外,在海底深处有一个较大的大陆架,帝汶峡的东侧与南侧都位于这个大陆架的深处。在大陆架的北部与西部,有一个斜坡以及上升的小坡,临近帝汶岛海岸线不足60英里处,整体小于靠近澳大利亚的另一个大陆架[1]72。两个大陆架间有一块较大的海底洼地,这一洼地大部分在东帝汶与澳大利亚西北部间的帝汶海区域(随后被澳大利亚与印尼称为“帝汶峡区域”),同时与帝汶岛南部的爪哇海沟相连。帝汶海的地理构造被澳大利亚政府称为“两个大陆架”,但在实际谈判的过程中,澳大利亚政府与印尼政府或葡萄牙政府都对这一地理地貌难以完全把握,对国际海洋法的大陆架定义的适用性提出质疑。

二战后,海底资源的探测技术得到进一步发展。对于帝汶海潜在的资源,澳大利亚与印尼都对其进行了探测。澳大利亚石油公司在1905年就已经开始对周边海洋的石油资源进行探测。20世纪50年代,澳大利亚石油企业在帝汶海海底存在丰富的石油与天然气资源,可以供澳大利亚石油企业进行一个长期的探测与开采[2]4。1954年,澳大利亚公司在划界未定的情况下对帝汶海的油气资源进行试探性开采。

印尼独立后,对周边区域的石油探测进行立法。印尼通过宪法以及1960年印尼颁布的石油法令,加强周边海洋资源的控制。1971年印尼政府任命印尼国家石油公司——帕塔米纳(Pertamina)对印尼的海洋资源进行探测,并规定第三方企业对印尼所控制的区域进行探测,需要与印尼国家石油公司签订探测与生产合同[3]217。印尼政府希望帕塔米纳与澳大利亚的石油公司进行合作,对帝汶海区域内丰富的油气资源进行合作探测并开发。

帝汶海区域不仅油气资源丰富,丰富的渔业资源同样得到两国政府的高度重视。帝汶岛的民众在历史上就已经依靠帝汶海区域的渔业资源生存。由此可见,澳大利亚与印尼间围绕着帝汶海划界产生的争端是不可避免的。帝汶海地理位置重要,且蕴藏丰富的自然资源,成为澳大利亚与印尼的必争之地。同时,因为帝汶海地理构造的复杂性,让两国政府在划界谈判过程中各执己见,难以让步。

(二) 帝汶海在澳印(尼)地缘政治中的重要性

在地缘政治学家的理论中,地缘因素被视为国家整体战略中重要甚至是决定性的因素。部分学者将地缘政治学分为三个层次,其中澳大利亚与印尼围绕着帝汶海展开的政策被视作微观层次的地缘政治学[4]6。印尼的地理位置重要,扼守多个海上交通要道,印尼的对外政策很大程度上是印尼对自身地缘政治利益的维护。澳大利亚紧邻印尼,帝汶海是澳大利亚西北部与印尼沟通的重要枢纽。在澳大利亚眼中,帝汶海的重要性远远超过帝汶岛的归属,落后的帝汶岛需要澳大利亚付出时间和财力进行开发。帝汶海的地理位置和油气资源在很大程度上决定了两国在这一区域内的外交政策。

澳大利亚在帝汶海的利益追求,最早可以追溯到1905年[2]4。此时的印尼群岛还处在荷兰的殖民统治下。因此在早期的帝汶海利益上,澳大利亚在地缘政治上占据着绝对的主动。澳大利亚积极地追求帝汶海的利益,是澳大利亚对资源重要性的一次主动出击。澳大利亚的主导地位在印尼独立后得到改变,尽管葡萄牙政府占据着帝汶岛上的东帝汶,但葡萄牙在帝汶海的划界和资源上难以与印尼和澳大利亚进行抗争。印尼独立后,苏加诺政府强硬地维护自身利益,远远超过了西方大国的想象。印尼通过其天然的地缘优势,力求自身在东南亚区域的领导力。澳大利亚失去了在帝汶海上绝对的地缘政治优势,被迫与印尼在帝汶海利益的争夺上平起平坐。

从地缘政治上看,澳大利亚与印尼展开帝汶海划界谈判是必然。地缘因素决定了澳大利亚与印尼展开帝汶海划界谈判无法一帆风顺,两国不会轻易放弃过多的利益。同时,两国政府认识到帝汶海的划界争端对两个国家关系造成了负面影响。因此,澳大利亚与印尼关于帝汶海谈判在20世纪60年代后逐步被提上议程。帝汶海划界出现的矛盾既是澳大利亚与印尼之间在划界立场上矛盾的体现,也是澳大利亚与印尼围绕着地缘政治出现合作的契机。

二、澳大利亚与印尼对帝汶海的不同立场

在1958年的联合国海洋法会议上,澳大利亚早早地加入《大陆架公约》及其他三个公约,成为1958年国际海洋法的第一批缔约国。1958年的联合国海洋法会议否决了印尼提出的“群岛原则”,因此印尼政府拒绝加入《大陆架公约》,国际海洋法对于印尼没有实质性的约束作用。这也导致了澳大利亚与印尼站在不同的角度解读帝汶海的地理地形,决定了两国在帝汶海划界上的不同立场。

(一) 澳大利亚在帝汶海划界的立场

澳大利亚是1958《大陆架公约》的缔约国,在帝汶海的划界问题上,澳大利亚一直依据《大陆架公约》调整帝汶海划界的政策。澳大利亚认为,虽然《大陆架公约》对大陆架的定义(4)1958年《大陆架公约》第一条规定，为了这些条款的目的，“大陆架”一词用于指：(a) 海底和邻近海岸但在海岸外的海底区域的底土， 领海的区域，深度超过200米或超过该界限，上游水域的深度承认开采上述区域的自然资源; (b) 毗邻毗邻岛屿海岸的类似海底区域的海床及底土。见1958年《大陆架公约》：http://legal.un.org/avl/ha/gclos/gclos.html.以及海洋边界划分确立法规,但澳大利亚不想根据《大陆架公约》中关于“大陆架”的定义及划分原则,与印尼展开帝汶海划界的谈判。这对澳大利亚不利,被澳大利亚政府拒绝运用于帝汶海的划界中。澳大利亚根据实际情况提出“两个大陆架”的理论,即帝汶海存在两个大陆架,靠近澳大利亚的大陆架与靠近帝汶岛的大陆架将澳大利亚与帝汶海间相隔,所以澳大利亚的主要大陆应该延伸到靠近帝汶岛的陆架[3]220。

1965年,澳大利亚内阁批准澳大利亚在海洋边界谈判中应该遵循国际法相关条例,但不适用于帝汶海。澳大利亚认为帝汶海存在一个海底洼地,因为这块洼地的存在,使帝汶海存在两个大陆架[5]。1967年，澳大利亚通过《水下石油开采法案》,完善了关于帝汶海的“两个大陆架理论”[6]。

20世纪70年代初,澳大利亚外交部长麦克马洪依据1958年《大陆架公约》,对帝汶海的“两个大陆架理论”进一步提出解释,因为帝汶峡的存在使帝汶海出现两个大陆架,离帝汶岛海岸更近的大陆架应该作为谈判的重点。正因为此,麦克马洪指出帝汶海两个大陆架将帝汶岛与澳大利亚西北部分隔开来,1958年《大陆架公约》中的大陆架定义对帝汶海区域没有借鉴意义[7]159。即便有澳大利亚官员指出在澳大利亚与印尼的谈判可以使用中线原则,但澳大利亚内阁仍指出帝汶海的划界不应该在帝汶海的中线,应该以靠近帝汶岛的大陆架为界。澳大利亚驻联合国代表团团长提出,帝汶海地理构造特殊且具体情况不明朗,澳大利亚依据国内习惯法与印尼、葡萄牙进行谈判,获得更多的帝汶海油气资源[7]160。

澳大利亚在帝汶海提出“两个大陆架理论”,成为澳大利亚对印尼两次划界谈判中的重要理论基础。尽管澳大利亚是1958年《大陆架公约》的缔约国,但澳大利亚并没有被国际海洋法所束缚。澳大利亚内阁多次提出,帝汶海区域不应该拘泥于国际海洋法原则,应该尊重澳大利亚的现实利益。澳大利亚坚持“两个大陆架理论”作为谈判的基础原则,给印尼施加谈判压力。澳大利亚是太平洋印度洋区域内的大国,在帝汶海谈判中的强硬,也是其对自身实力的自信评估。澳大利亚整体的国家实力相较于印尼而言更为出色,在20世纪70年代初与印尼的谈判也占据一定上风。因此,澳大利亚在帝汶海的“两个大陆架”理论不仅是澳大利亚对国际海洋法的灵活运用,更是对自身实力自信的一种体现。

(二) 印尼在帝汶海划界中的立场

印尼领土由众多的岛屿组成,四面临海。印尼独立后,与周边国家的海洋边界划界提上日程。印尼政府不断完善国内的海洋法,以适用于与周边国家的海洋边界谈判。1957年,在日内瓦国际海洋会议前,印尼宣布对当时印尼所有的13 677个岛屿继承3英里的领海[8]20。这一领海原则可以视作印尼在国际海洋会议前的一次主动调整。在1958年召开的国际海洋会议中,印尼政府试图让国际社会承认印尼的“群岛原则”,根据印尼独特的地理结构制定一些特殊的海洋法条例[9]201。但在1958年日内瓦会议期间,印尼政府没有得到国际社会对“群岛原则”的认可,因此印尼没有批准加入《大陆架公约》。

1960年,印尼政府根据1957年印尼政府大陆架的宣言,进一步调整领海范围,对印尼的临海划界修订国内海洋法。新的海洋法分为四个部分,分别是连接印尼最外岛的基线、基线内的所有领土归印尼管辖、领海12海里以及保障群岛水域的安全秩序[9]202。印尼新的海洋法让印尼的领海面积增加近一倍,以此保护印尼的海洋经济的发展。同时,印尼新的海洋法成为印尼在帝汶海划界理论的法理来源。

20世纪60年代后期,苏哈托政府从“印(尼)马对抗”中走出来,将重心转移到印尼的经济发展和国家建设,以巩固苏哈托政权。印尼的经济发展与海洋资源的开发紧密联系,因此帝汶海的资源同样重要。此时的印尼政府不是整个帝汶岛的政府,帝汶岛上的东帝汶由葡萄牙政府统治。即便如此,印尼政府对整个帝汶海区域的划界问题进行全盘考虑。印尼政府认为,所谓的两个大陆架只不过是帝汶海的一个洼地,反对澳大利亚所谓“两个大陆架”的理论。因此,两国的边界应该在帝汶海的中线[3]221。印尼的想法得到葡萄牙的支持,两国一致认为对帝汶海边界进行划界时,澳大利亚应该依据国际海洋法的划界原则。印尼外交部指出,虽然印尼未加入1958年《大陆架公约》,但澳大利亚是其成员国,在帝汶海区域地理地貌未有定论时,澳大利亚应该履行《大陆架公约》中所规定的“等距离规则”[5]。1969年1月,印尼政府颁布总统令,声明在帝汶海只有一个大陆架[6]。印尼政府否认帝汶海区域内存在两个大陆架,得到印尼地质学家的支持。印尼地质学家认为帝汶峡位于澳大利亚与帝汶岛之间,没有出现明显的两个大陆架的地质特征,更应该将海底洼地看作是帝汶海中的一个低洼地[10]。

因此,澳大利亚与印尼在帝汶海划界问题上最重要的根本矛盾在于帝汶海的大陆架数量。澳大利亚提出“两个大陆架”的说法,认可帝汶海复杂的地貌。但实际上,澳大利亚没有根据“中线原则”进行划界。这点遭到印尼政府的指责,认为澳大利亚在谈判上是两面派的作风。同时,印尼政府未加入《大陆架公约》,却认为帝汶海应该按照等距离规则划分。两国政府在国内实行的海洋法以及对国际法的不同认知,影响两国在20世纪70年代初围绕帝汶海部分区域展开的划界谈判。

三、澳大利亚与印尼的谈判过程

20世纪70年代初,围绕着帝汶海部分区域的划界问题,澳大利亚与印尼展开谈判。在近两年多的谈判中,澳大利亚与印尼共解决三处海上边界争端问题,分别是印尼领海西扩后的部分海洋边界、阿拉弗拉海区域的边界以及印尼与巴布亚新几内亚间的部分海底边界。其中,1971年和1972年双方签订的边界协定,是针对帝汶海划界的成果。但这一时期的划界协定存在较多的问题,例如印尼被迫做出巨大让步,在国际海洋法占法理优势的情况下,印尼将近80%的帝汶海区域归于澳大利亚。

1969年11月,在堪培拉举行的第四届亚洲与远东国家会议上,澳大利亚邀请印尼代表团对帝汶海划界问题进行非正式的磋商[7]161。会议结束后,印尼代表对澳大利亚提出邀请,对帝汶海部分区域的划界问题进行正式的谈判。印尼代表团提出在1970年3月,印尼派出一支由地质专家组成的小分队,与澳大利亚代表团对帝汶海的海床信息以及区域内的环境问题进行交流,同时力求厘清两国政府在帝汶海划界问题上的法理基础[5]。澳大利亚外交部掌握到这一重要信息,向澳大利亚内阁建议:“由于印尼政府在1969年颁布的总统令中,试图掌握帝汶海的主权,对探测、开采帝汶海区域资源的公司提供许可证。因此,与印尼进行谈判是必要且急迫的。”[5]同时,印尼政府积极地向澳大利亚政府提出帝汶海的划界问题,其中一个重要的原因在于1969年印尼与马来西亚迅速达成一个海洋边界协定。印尼政府借助余热,力求与澳大利亚迅速达成协定。

1970年3月19日至24日，印尼与澳大利亚在澳大利亚堪培拉围绕着帝汶海海洋边界进行谈判。会谈中,印尼政府表示愿意做出一定的让步,但澳大利亚代表团坚持“两个大陆架”的原则,这次会谈没有取得成果[6]。印尼发起的谈判没有取得预期的成果,但双方没有停止谈判的脚步。1970年10月30日,澳大利亚外交部长麦克马洪指出：“澳大利亚在帝汶海所行使的权利是基于帝汶海海床地貌,澳大利亚与印尼的官员只是对帝汶海的划界进行一个简单地交流。同时,澳大利亚外交部不会轻易改变自身在谈判过程中的立场,除非澳大利亚政府高层对海洋划界做出变动,否则澳大利亚会坚持观点,保护澳大利亚在帝汶海区域的资源。”[11]印尼在谈判中希望两国能够做出一定的让步,更重要的原因是受到印尼与马来西亚关于马六甲划界谈判的影响。但澳大利亚政府坚持自身的立场,让印尼的主动出击未取得成效。

澳大利亚与印尼的谈判在1971年取得突破,澳大利亚与印尼在巴布亚新几内亚的边界迅速达成协定,并延伸到阿拉弗拉海[12]72。1971年5月18日,澳大利亚与印尼在阿拉弗拉海和巴布亚新几内亚以及巴布亚新几内亚的南部和北部区域,达成《澳大利亚联邦与印度尼西亚共和国关于海洋边界的确定》的边界协议。1971年澳大利亚与印尼划界谈判的协定之所以迅速达成,原因在于阿拉弗拉海区域内的地理结构较为平缓,没有出现复杂的地理结构。1971年协定确定了帝汶海东部区域的边界,为1972年协定的签订奠定基础。

在1971年协定达成后,澳大利亚与印尼又围绕着帝汶海西部边界进行谈判。但葡萄牙控制着东帝汶,澳大利亚与印尼间的谈判没有涉及到澳大利亚与葡属帝汶部分。1972年2月印尼总统苏哈托访问澳大利亚,指出澳大利亚与印尼间所有关于海洋边界未解决的问题,应该迅速解决,以此推动两国关系的发展[13]。澳大利亚与印尼政府高层对海洋划界的重视,推动两国代表团对海洋边界谈判的进展。

1972年4月,印尼政府向澳大利亚驻雅加达大使弗朗杰抗议澳大利亚政府向帝汶海有争议的地区颁发石油探测许可证,这一做法对两国的谈判造成伤害。澳大利亚外交部回应称探测许可证是在帝汶海划界谈判前颁发的,不会对两国的边界谈判造成影响[10]。但这一事件没有影响澳大利亚与印尼的划界谈判。澳大利亚与印尼代表团商定于1972年5月雅加达举行海洋边界会议,围绕着帝汶海的划界问题以及两国在该区域的油气资源进行谈判。澳大利亚驻雅加达大使馆组织12人组成的澳大利亚代表团与印尼政府就帝汶海部分区域的海洋边界展开谈判。澳大利亚内阁指出这次谈判与澳大利亚总理访问印尼的时间相距不久,因此澳大利亚代表团在谈判过程中要谨慎应对印尼代表团提出的意见,并指出这次划界谈判只进行探索性地会谈,避免达成协定。同时,澳大利亚内阁同意这次划界谈判所涉及到的帝汶海区域,包括澳大利亚与印尼西帝汶间的区域以及1971年谈判的最西端[14]。

然而,在两国间商定谈判区域及时间后,澳大利亚政府突然决定推迟与印尼的边界谈判。澳大利亚代理外交部长辛克莱接受采访时称,因澳大利亚总理麦克马洪将在1972年6月初前往印尼访问,因此麦克马洪希望与印尼间的边界谈判具有决定性,而非先前的探索性谈判。这一举动破坏了澳大利亚与印尼的先期准备。澳大利亚媒体如《堪培拉时报》认为在这一时期取消谈判的做法是不明智的,麦克马洪的访问只会拖累两国谈判[15]。虽然澳大利亚媒体认为本次会谈的取消时机是错误的,但麦克马洪希望能够在会谈前实地前往印尼考察,以助于两国谈判的进展。在帝汶海石油资源以及海洋划界上,澳大利亚政府显得更加慎重。

1972年6月,澳大利亚总理麦克马洪结束对印尼的访问。麦克马洪的访问成果之一就是澳大利亚与印尼双方决定加快关于帝汶海区域的谈判进程,力争在1972年年底完成双方相关争议地区的谈判[16]。在得到麦克马洪总理明确的反馈后,澳大利亚与印尼的外交部就帝汶海部分区域划界谈判的时间和地点进行新一轮的接洽。基于此,澳大利亚与印尼决定在1972年9月的雅加达再次举行相关谈判。虽然澳大利亚与印尼在帝汶海大陆架数量的争论相持不下,但印尼政府继续表示愿意做出让步[17]。1972年8月29日,澳大利亚驻雅加达大使馆向澳大利亚外交部发回电报。在电报中,澳大利亚驻雅加达大使向澳大利亚外交部提出:“印尼政府对澳大利亚政府授予澳大利亚公司在帝汶海争议区域展开探测的做法十分不满,印尼政府认为这一做法将会严重拖累帝汶海谈判的具体进程。印尼政府可能会依据国内的相关法律,对澳大利亚石油探测公司在争议地区进行审查。”同时,澳大利亚驻雅加达大使馆分析,尽管印尼对澳大利亚政府的行为不满,但印尼政府做出让步的可能性极大[18]。最后,这份电报指出无论印尼政府是否让步,澳大利亚代表团都应坚定帝汶海的谈判立场,以澳大利亚《水下石油开采法案》的相关规定为基础,力争通过澳大利亚的划界理论完成帝汶海部分区域的划界,以此保护澳大利亚石油公司在该区域内的既得利益,避免澳大利亚在帝汶海失去过多的油气资源[18]。这份电报分析印尼政府可能在谈判中做出让步,因此要澳大利亚代表团坚定立场,不做出任何让步。

1972年9月的谈判因为多方面的因素再次被澳大利亚与印尼政府推迟到10月。1972年10月3日,印尼代表团与澳大利亚代表团举行为期一周的闭门谈判,双方均表示出对谈判成功的信心。印尼代表团在谈判举行前的最后一刻进行人事调整,将代表团团长由印尼外交部长穆赫塔尔替换为贾亚丁拉特[19]。在为期一周的闭门谈判中,澳大利亚与印尼关于帝汶海部分区域的划界谈判取得重大进展。澳大利亚外交部长鲍文在离开堪培拉前往雅加达的路上接受了《堪培拉时报》的采访,鲍文称他此行是去签订最后协议[20]。10月10日,鲍文在签署1972年《澳大利亚与印尼关于1971年协定的增补协议》后,返回澳大利亚。在堪培拉,鲍文在议会的一份声明中指出,“1972年的协议是对1971年5月18日达成协议的补充,澳大利亚外交部对1971年和1972年的协定极为满意。澳大利亚外交部认为澳大利亚在协定中达到以下几点目的:1.消除澳大利亚与印尼间存在的帝汶海划界分歧,稳定两国关系的发展; 2.消除澳大利亚公司在帝汶海部分区域内进行石油探测的后顾之忧; 3.该协定坚持了澳大利亚的原有立场”[21]。在这份协定中,印尼政府做出巨大的让步,澳大利亚获得除帝汶峡区域外近80%的区域,控制了帝汶海大量的油气资源。

至此,从1969年澳大利亚与印尼在堪培拉举行的第一次非正式讨论,到1972年10月,澳大利亚与印尼分别签订两个关于帝汶海的划界条约。作为1971年协定的补充,1972年条约的签订,让澳大利亚与印尼将帝汶峡东西两块区域的海底边界完全确定下来,留下了澳大利亚与葡萄牙帝汶间的区域,这一区域被称为“帝汶峡(Timor Gap)”。1973年2月22日,澳大利亚总理惠特拉姆访问印尼,与印尼总统苏哈托发表联合公报,指出澳大利亚议会即将批准1972年协定[22]1585-1586。1973年11月,澳大利亚政府正式通过决议,批准1971年与1972年两份划界协定。总而言之,澳大利亚在20世纪70年代初的帝汶海划界谈判中大获全胜。

四、帝汶海划界谈判对澳大利亚与印尼的影响

20世纪70年代，澳大利亚与印尼围绕着帝汶海展开划界谈判,共达成了两个关于帝汶海区域的划界协议。这一时期的谈判,澳大利亚占据了明显主动,印尼则是主动退让的一方。相较于1971年协定而言,1972年协定谈判所涉及到的区域更加靠近帝汶峡,两国代表团谈判的时间也更加紧张。印尼政府在划界谈判中做出了巨大的让步,让这个协定得以迅速签订。1971年协定以及1972年协定让澳大利亚收获颇丰,澳大利亚外交部长在多个公开场合表示出谈判胜利的喜悦之情。20世纪70年代初的帝汶海划界谈判,对澳大利亚与印尼产生了不同的历史影响。

对于印尼而言,1972年签订的协议是一次无奈退让之举。这一退让产生的直接影响在于,印尼政府试图对20世纪70年代的局势进行翻盘。1965年苏哈托政府上台后,印尼的国内外局势面临严峻考验。苏加诺政府后期,印尼的经济局势面临崩盘。苏加诺激进的外交政策,特别是印(尼)马对抗,让印尼陷入资本主义世界的围攻之中。苏哈托上台后,为稳定经济局势大力引进外资,其中澳大利亚是印尼在印尼外来援助中占据较大的比重。澳大利亚对印尼的经济援助对印尼国内的经济发展起到重要作用,经济原因迫使印尼在面对澳大利亚时做出让步。同时,在苏哈托政府上台后,为了发展国内经济,稳定外交形势，印尼的外交政策发生了一定的转变,更多地倒向西方阵营。澳大利亚是印尼的邻国,同时也是西方阵营中的一个国家，印尼外交政策的重点自然放在澳大利亚。因此，印尼在20世纪70年代初的划界谈判中选择了退让。

印尼的让步让印尼政府损失大量帝汶海区域内的资源,这在印尼政府看来是极为不公平的一次划界谈判。印尼外交部长穆赫塔尔公开指出,20世纪70年代两国在帝汶海的划界谈判让印尼成为帝汶海的“清洁工”,印尼没有占到任何便宜[23]。由此可见,印尼政府对此协定的签订并不满意。另外,印尼政府没有放弃在划界在帝汶海中线划界的想法[24]。在20世纪80年代的帝汶峡划界谈判中,当澳大利亚政府力求以1972年协定为基础对帝汶峡区域进行谈判时,遭到印尼政府的直接拒绝。印尼政府的强硬态度,很大程度上源自于20世纪70年代初谈判的不满情绪,特别是两个协议让澳大利亚政府得到帝汶海近80%的区域。

20世纪70年代的划界谈判，对印尼而言,还有一个直接的影响,就是印尼将更多地目光放在了东帝汶上。在印尼政府看来,帝汶峡区域处于东帝汶和澳大利亚西北部之间。东帝汶被澳大利亚与印尼所包围,殖民政府葡萄牙远在欧洲,印尼有可能成为东帝汶的新政府。因此，印尼政府认为印尼可能在未来与澳大利亚展开帝汶峡区域的划界谈判。在澳大利亚宣布1972年条约正式生效前,印尼的《雅加达日报》主编希纳尔发表一个恶作剧新闻,称“东帝汶反叛分子即将宣布东帝汶走向独立”。虽然被证实只是一个恶作剧,但澳大利亚政府在与印尼政府的交涉中分析,一旦葡属帝汶出现民族主义运动,印尼政府会支持东帝汶的民族主义运动[25]。因此,东帝汶未来的不确定性,让印尼保留有重新展开帝汶海划界谈判的可能性,从而减少自身利益的损失。

对于澳大利亚而言,20世纪70年代的帝汶海划界谈判大获全胜,澳大利亚几乎控制了除帝汶峡之外的其他区域。借助1971年和1972年澳大利亚与印尼两个划界协议的签订,澳大利亚国内石油公司在帝汶海区域内加紧探测和开发石油资源[26]310-311。不仅仅是澳大利亚石油公司,澳大利亚渔业相关公司同样抓紧在帝汶海区域的探测。澳大利亚石油公司一度进入到尚未划界的帝汶峡区域,因此遭到了葡萄牙政府的抗议。这是20世纪70年代初帝汶海划界谈判对澳大利亚的直接影响,澳大利亚同样将目光投到东帝汶,试图与葡萄牙政府展开谈判,并为此制定了一系列政策。

当时的东帝汶处于葡萄牙的控制之中,澳大利亚与印尼的划界谈判受到葡萄牙政府的掣肘。葡萄牙作为东帝汶的殖民政府,不愿帝汶峡区域内的大量油气资源流入澳大利亚与印尼的手中。1953年,澳大利亚试图与葡萄牙关于帝汶峡区域内的边界进行谈判。澳大利亚政府声称澳大利亚拥有距离帝汶海岸60英里以外的所有帝汶海区域,遭到葡萄牙政府的直接拒绝[27]51-52。直到1972年10月协定的签订,葡萄牙政府没有与澳大利亚政府展开谈判。葡萄牙政府的不让步引发了连锁反应。印尼与澳大利亚在帝汶海划界谈判中小心谨慎,避免遭到葡萄牙政府的强硬阻拦。与此同时,葡萄牙政府拒绝与澳大利亚进行帝汶峡划界谈判,让澳大利亚失去20世纪70年代中期东帝汶危机的主动。同时,因葡萄牙拒绝与澳大利亚展开划界谈判,成为澳大利亚在20世纪70年代中期东帝汶危机中保持中立的原因之一,澳大利亚甚至对印尼政府的入侵提供秘密援助。澳大利亚政府认为,印尼吞并东帝汶,可能重现20世纪70年代澳大利亚划界谈判上的胜利[27]51-52。

因此,就澳大利亚与印尼双方而言,20世纪70年代的帝汶海划界谈判对两国产生了一个共同的影响，即双方同时将目光放在东帝汶的未来上。印尼寄希望控制东帝汶,以此再开启帝汶海划界谈判;澳大利亚则希望东帝汶被印尼控制,再现第一次谈判的胜利。澳大利亚与印尼间的想法存在偏差,也是因为双方那一次并不公平的谈判。而东帝汶成为双方下一个角力的中心,究其深层原因,冷战后非殖民化的发展,原先作为葡萄牙殖民地的东帝汶,不可避免地将会走向独立。

五、结语

20世纪70年代初澳大利亚与印尼关于海底边界的谈判,虽然取得部分的成果,但还遗留下许多历史问题。首先,20世纪70年初的两个协定对于印尼而言,是极为不公平的条约。印尼政府受国内经济的掣肘,在谈判上做出重大让步。但印尼此时的让步并不意味着会一直让步,特别是印尼政府内部对20世纪70年代初谈判的不满情绪。其次,对澳大利亚而言,帝汶海部分区域谈判的大获全胜让他们将目光放在帝汶峡区域,但葡萄牙政府的强硬让他们无法完成对整个帝汶海的控制。因此,东帝汶成为印尼、澳大利亚关注的重点。印尼将目光放在东帝汶的归属上,以助于印尼对帝汶岛和帝汶海的控制。澳大利亚则将重点放在谁是帝汶海的主权政府上,此时的澳大利亚更希望印尼成为帝汶岛的主权政府。在印尼对东帝汶进行军事行动时,澳大利亚的利益同样受到东帝汶最后归属的影响。澳大利亚不得不调整政策,以期与印尼完成帝汶峡区域的谈判。

20世纪70年代的帝汶海划界谈判,从某种程度而言,是澳大利亚与印尼帝汶海划界谈判的第一次。这一次的划界谈判缘起于双方对帝汶海的关注以及在国际海洋法上的分歧,双方在帝汶海上有着大陆架的根本矛盾。这一矛盾不仅仅影响了这一时期的谈判,同样影响了20世纪80年代的谈判。印尼的退让成全了澳大利亚在帝汶海的绝对利益,但同样埋下了许多问题。在研究这一时期的帝汶海划界谈判中,不仅仅要看澳大利亚与印尼的博弈,还要看到澳、印(尼)与葡萄牙之间的博弈。帝汶海划界不是单纯的一个划界问题,在随后的历史发展中与东帝汶未来更加紧密地联系起来。