0—3岁婴幼儿照护服务体系建设的挑战与思考*——以江苏省南京市为例

徐 琳

(江苏第二师范学院学前教育学院， 江苏南京 211200)

0—3岁婴幼儿照护服务体系是指促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系、服务供给体系、监督管理体系和支持保障体系[1]。2019年国务院办公厅发布 《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，强调“坚持以人民为中心的发展思想，以需求和问题为导向，推进供给侧结构性改革，建立完善促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系”[2]。各地政府纷纷出台指导意见、实施方案及其细则，贯彻落实国家政策要求，建设0—3岁婴幼儿照护服务体系。然而，随着婴幼儿照护服务事业深入发展，政策目标与现实之间还存在较大的差距，面临着一些普遍性瓶颈问题，亟待解决。

南京是国内较早探索建设0—3岁婴幼儿照护服务体系的城市，初步形成了在全国具有引领作用的婴幼儿照护服务发展模式，工作经验也受到国家卫生健康委员会的肯定及推广[3]。本文在前期调研南京市12个区婴幼儿照护服务现状的基础上，以南京市婴幼儿照护服务体系建设的实践经验为案例，分析在建设发展婴幼儿照护服务体系过程中面临的现实困境挑战，并提出相应的对策建议，以期推动婴幼儿照护高质量发展。

一、0—3岁婴幼儿照护服务体系建设现状

南京市不断探索实践，基本形成了“政策支持，规范有序，多元服务，全程监管，财政保障，专业扶持”的0—3岁婴幼儿照护服务发展格局。照护服务体系政策目标定位清晰，以公益为导向，逐渐转向重点发展普惠性照护服务。《指导意见》之后，修改或废止了与国家有关政策文件不相符或者不适应新形势下婴幼儿照护服务事业发展要求的文件，新制定了《南京市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》(2019)[1]、《南京市婴幼儿托育机构管理办法》(2019)[4]、《南京市0—3岁婴幼儿照护服务设施建设实施方案》(2021)[5]3个本地政策法规文件，政策落地有据可依，实施路径也越来越细致具体。照护服务供给形成了“政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与”多元共育体系[6]，既有医育融合、赋能于家庭的科学育儿服务，有政府指导、以社区为基地的婴幼儿公共照护服务，也有以企业、公司为主力的市场化惠民托育服务。婴幼儿照护服务监督管理已经初步形成行业自律、协力共治、有序运转的工作体制。主管和监管部门责任明确，多方联动督查，标准规范引领，管理信息化和精细化，婴幼儿照护服务质量有显著提高。在支持保障体系方面，有资金奖补补助，有专业力量投入，努力加大空间、规划保障。

由上可见，南京市婴幼儿照护服务“主管和监管部门不明、供需矛盾严重、缺乏规范和监管”[7]等问题得到极大解决，但是离“婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平明显提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到进一步满足”[2]的目标还有一定距离。

二、0—3岁婴幼儿照护服务体系建设面临的挑战

把已有创新成果应用好、发现问题、继续新的探索实践，是当前推动南京市婴幼儿照护服务发展的重要选择，也是进一步构建科学有效的婴幼儿照护服务体系的可靠保证。笔者认为，0—3岁婴幼儿照护服务体系建设存在的问题、面临的挑战可以归纳为以下几方面：

1. 政策标准滞后于行业发展

南京是国内较早确定卫生健康委员会(当时为人口计划生育委员会)为0—3岁婴幼儿照护服务工作牵头部门的城市。早在2012年开始就先行先试，相继颁发《关于0—3岁婴幼儿早期发展指导服务体系建设的意见》(2012)等18个法规文件，从发展方向、运作模式、服务体系、机构设置、资金保障等方面，初步构建了0—3岁婴幼儿照护服务政策和标准体系。一方面，由于当时缺乏清晰的3岁以下婴幼儿照护服务的政策定位，尚未建立顶层上位的婴幼儿照护服务政策体系，内部管理工作机制也未理顺，微观层面的部门规章、政策不可避免呈现“少”“碎”“低”的特点，致使体系内部各因素衔接不畅[8]。另一方面，照护服务行业发展快，行业形态及监管对象不断发生转变，使得政策标准目标和内容难以聚焦并较快地顺应时势，疲于应付解决监管难点堵点问题。于是，当《指导意见》出台后，南京地方性的照护政策标准法规很多由于制定较早，与国家政策法规不适切，不得不予以清理、修改或废止。近3年，虽然南京照护相关政策法规文件修改1项并新增2项，但是新规和旧规未有效梳理和衔接，建设不成体系，难以覆盖并指导照护服务事业发展的方方面面，制约了照护服务事业的发展。

2.供给难以满足普惠需要

婴幼儿照护服务供给体系中，入托率、千人托位数已成为最重要、最基本的评价考核指标。截至2022年3月，南京全市有各类婴幼儿照护服务设施1 296个，其中，政府办的公共服务设施有611个，社会办托育机构685家，可供托位30 678个，每千人口托位数达3.2个。全市只有50家普惠托育机构，提供普惠托位4 065 个[3]。南京为争优保先，创建全国婴幼儿照护服务示范城市，还提出了“到2025年建成一批婴幼儿照护服务示范单位(区、街镇、机构)，基本实现社区婴幼儿照护机构全覆盖，力争实现‘一区一街镇一普惠’、入托率达到30%”[1]的工作目标。

当前家庭照料、隔代教养仍然是婴幼儿主要照护养育形式。随着三孩生育政策和延迟退休政策落地，双职工家庭育龄女性再生育后家庭照料和抚养的压力加大，祖父母和保姆已不能满足优质照护服务的需求，对婴幼儿托育机构的需求扩大。调查显示，一方面，家长对全日制托育照护机构有大量需求，但对照护服务机构不满意，不愿选择托育机构，主要原因是：收费太贵，找不到好的托育机构，对托育机构不放心。家长期待实惠的托育机构服务价格，89.1%的家长认为3 000元/月以下的价格较为合理并能承受，其中，59.4%的家长期望全日制托育机构价格能在2 000元/月以下。另一方面，全市婴幼儿照护服务机构以营利性机构居多，约占74%，其中，民办民营机构最多，占65%，公办(建)民营机构只占0.15%，主要是公办幼儿园托班或由其负责管理的民营性质托育机构。这些营利性婴幼儿照护服务机构生存发展困难，运营压力大，存在人力成本高、房屋租金高、资金周转困难、招生困难、入托率低、淡旺季生源差距大、同行竞争激烈等诸多问题。特别是近3年来受疫情影响，营利性机构更是营收锐减、资金压力大，入不敷出，难以维持经营，甚至一些示范性或普惠机构关停的也不在少数。

可见，政府重视托位数，家庭渴望普惠优质全日制托育服务，托育机构有托位数但由于生存及盈利目的难以提供惠民价格，三者之间各自依照内部利益和逻辑规则运行，难以协调整合，服务供给不能真正满足婴幼儿普惠优质照护这一需求。

3.监督管理执行难度较大

《指导意见》明确提出了婴幼儿照护服务实行属地管理、分类指导、分工负责的要求。目前存在的问题是属地化管理难度较大。由于各地经济社会发展水平有差异，还存在城乡、区域差异，婴幼儿照护服务实际情况复杂，工作基础和群众需求也不尽相同，难以有针对性地开展婴幼儿照护服务管理和监督。基层工作人员自身业务能力和管理水平有限，身兼数职，多职能，多任务，监管任务重，没有更多的精力放在0—3岁婴幼儿照护服务机构的管理上。虽然各管理部门职责范围明确，但不同部门有着不同的执法依据和责任，客观上存在难以协调的问题。婴幼儿照护服务主管部门缺乏行政执法依据和执法队伍，日常监管工作难度很大；各部门联合监管缺乏执行工作机制创新，权力松散，管理无力，面临许多实际困难。

历史存留问题较多，管理存在“真空”地带。很多托育机构为了生存，打着教育和卫健政策的擦边球。一些机构以“咨询公司”“计时制亲子园”“托管班”“看护点”等名义登记注册，实际开展婴幼儿托育服务；一些机构经营范围混乱(0—6岁、早教、培训、托管混着做)；甚至还有个别托育机构是曾经取缔过的“黑”幼儿园、“黑”托育机构，不断变换名称和转移地点以躲避监管。一些规模小的机构选择在小区内民宅经营，较为隐蔽，存在严重的安全隐患，难以管理和规范；绝大多数合法合规的托育机构由于前期投资大，回报慢，风险高、生源不稳定，需要持续招生，资金周转压力大，经营屡屡遭遇瓶颈，反而是黑园经营成本较低，最为营利。个别地区甚至出现了市场扎堆经营，形成“劣币逐良币”的恶性竞争现象。

婴幼儿托育机构备案率不高。截至2021年底，南京全市有685家社会力量办托育机构，其中，备案托育机构只有311家。调查发现，南京市备案率不理想，主要原因是一些机构的举办者前期不重视，或外行创业，经验不足，未掌握备案的流程，对机构设置规范与标准不清楚，盲目举办，导致一些托育机构先天不足，后期整改困难，难以办齐相关证照。例如，房屋性质问题(民房、无产权证、楼层等问题)；消防不合格，或未办理消防备案手续，存在消防隐患；厨房面积和结构不合格，难以取得餐饮许可证等。

4.服务人员不能满足行业需要

婴幼儿照护服务人员亟待向专业化、高质量方向发展，是当前南京乃至全国婴幼儿照护服务行业的普遍需求。照护服务人员职业准入门槛较低，学历要求(高中毕业或同等学力即可)和专业要求(相关职业和专业即可)不高，职业鉴定要求也不高，只能显示从业人员的上岗资格，不能真实反映从业人员婴幼儿照护服务的经验和水平，服务质量难以保障。南京虽然重视职前培养和职后培训，但仍然缺乏整合贯通的服务人员准入、监管与发展体系，从业人员培养滞后于行业发展需要，有待建构满足现实行业需求的培养培训体系。

婴幼儿家长对照护服务机构师资要求较高。调研发现，家长选择婴幼儿照护服务机构最为看重的四大指标是：安全卫生的环境、正规合法的资质、有责任心有资质的老师、符合婴幼儿身心健康发展的理念。家长认为照护服务机构最需解决的问题依次为：教师素质、卫生保健、安全、规范管理、饮食、普及婴幼儿早期发展知识、教学或服务水平等。单一和缺乏专业性的托育服务，已不能满足大多数 0—3 岁婴幼儿家庭的需求。

大多数托育机构反映婴幼儿照护服务有春夏旺季和秋冬淡季之分，生源极不均衡；从业人员素质参差不齐，专业人员成本高且容易流失。究其原因，是因为多数机构缺乏专业水平较高的保教人员，不具备服务更小年龄段孩子的条件，即只能托幼不托婴；同质化服务经营，不具备竞争力。另一方面，照护机构从业人员表示薪酬待遇不理想，专业发展资源不足，职业提升渠道不通畅，渴求有系统化的继续教育与有保障的晋升发展途径。

三、进一步促进照护服务体系发展的建议

1.完善婴幼儿照护服务政策标准

完善政策配套制度，形成具有地方特色的婴幼儿照护服务政策优势。从南京实际出发，加强制度设计，出台相关文件，为婴幼儿照护服务发展提供政策支持。建议制定出台南京市婴幼儿照护服务发展规划或行动计划，明确南京市婴幼儿照护服务发展的长远目标和阶段性目标、任务、要求，明确政府、市场、社会、家庭、社区的职责定位和分担模式，用政策引领发展、规范发展、促进发展。针对目前监督管理工作的困难和问题，健全各部门协同工作机制，出台联合执法的指导性意见，提高管理和执法效能。借鉴以往的成功经验和有效做法，制定《南京市婴幼儿托育机构从业人员师资队伍建设计划》《南京市托育机构设置标准和流程》《南京市托育机构分类管理评估标准》《南京市 0—3 岁婴幼儿发展指南》等政策文件。就建筑设计、功能用房、设施设备、膳食供餐、安全应急、师婴比例等结构性条件和卫生保健、保教活动、师婴互动等过程性规范提供具体细则，做到标本兼治、精细化管理，促进婴幼儿照护服务行业科学规范发展。

建设科学严谨的婴幼儿照护标准规范体系。建议对照现有的国家政策文件，结合南京的实际情况，对相关标准如托育机构评估标准、卫生保健标准、课程设置标准、人员配备标准和消防安全标准、餐饮卫生标准、公共服务场地设置、设施配套标准、人员配备标准和服务规范、家庭科学育儿服务指导标准等，进行调整、修改和完善。设计标准应本着实事求是、一切从实际出发的原则，既立足于当前又兼顾长远，既立足于统一规范又兼顾复杂性、多样化，能够落地，具有实用性。譬如，机构设置标准不能搞“一刀切”，要区别社会化机构和公共服务阵地、普惠性机构和商业性机构、全(半)日托机构和计时托机构等不同情况，设计不同的标准规范，全面实现 0—3岁婴幼儿照护服务标准化、规范化。

2.加强普惠照护服务供给多元化

建议推进婴幼儿照护服务供给侧结构性改革，努力形成布局合理、供给平衡、科学规范、健康有序、多层次互补的照护服务供给体系。建议政府通过一定奖补措施帮助备案托育机构降低经营成本，打造良好的托育市场生态环境，净化和优化托育行业发展，引导促进托育机构向普惠优先、安全健康、科学规范方向发展。

发展3岁以下婴幼儿早期照护服务，不能只提高“入托率”[9]和“千人托位数”，也不应只是照护服务价格优惠，还应重视处境困难群体的婴幼儿照护服务。外来务工人员随迁子女、低收入人群子女等弱势儿童的家庭一般社会经济地位较低，生活条件较差，家长工作劳动时间较长，对婴幼儿托育要求较低，重托不重育。建议对部分特困家庭发放照护服务补贴，定点补贴到普惠托育机构，既能使中低收入家庭减轻家庭养育负担，充分感受到党和政府的关怀，又能减轻托育机构的经营压力。由于很多正常托育机构和幼儿园都不愿意接收特殊儿童，家长又渴望将孩子托育，减轻家庭负担，更希望孩子能与正常儿童融合，共同生活，接受教育。但是，只有一些生存困难的“黑园”“看护点”才愿意接收特殊儿童，但又无特殊教育师资，无法起到早期干预的作用，还很容易造成安全隐患。建议政府采取相关措施，提供公共服务，整合资源，协调解决好特殊婴幼儿的照护问题。

3.健全婴幼儿照护服务监督管理体系

建议建立照护服务工作联席会议制度，定期商议解决照护服务管理工作中的重大问题。联席会议下设协调小组办公室，定期召开例会，建立重大事件、隐情的上报制度。联合相关部门形成各环节分工牵头负责、共同履职的机制。

建议改革创新监管执法体制，形成联合违法查处机制。帮扶和支持备案机构，建立良好的托育市场生态。要求托育机构在获得相关证照材料之前，不得擅自从事经营活动。对没有整改空间、安全隐患较大的托育机构要执法必严，坚决关停无证无照机构和不具备备案条件的机构，做好婴幼儿到其他合法合规托育机构的疏散和分流工作。可以借助专业的综合执法机构和队伍力量，全面落实街道综合执法职责。若有托育机构涉及违反法律法规的，建议由各街道卫健部门牵头，整合区域内执法力量，会同区市场监督管理、消防、公安、卫健、教育、人社、民政等职能部门，依据法定职责联合执法。涉嫌犯罪的，移交司法部门处理。

加强区、街 (镇)、社区 (村)工作人员的政策宣讲能力、管理服务能力、组织引导能力等能力建设，提高管理服务水平。定期对区、街(镇)、社区(村)相关管理人员进行政策法规、行业规范、保育机构基本运营知识等方面的培训，增强业务工作能力。建立激励机制，表彰和奖励区、街(镇)、社区(村)先进集体和个人,推出一批先进典型,提升基层工作人员的热情和积极性。建议街(镇)、社区(村)招聘专职或兼职社工(如全职妈妈等)协助基层工作人员开展相关托育服务和管理工作。还可以借鉴上海市各区的做法，延伸、增强政府的服务功能，将托育机构备案咨询、材料预审等工作委托给符合职能要求和具备条件的区婴幼儿早期发展指导中心承担，倡导区指导中心在托育机构举办前的选址、园所设计、设备和人员配备、制度建设、办理登记(需要提交材料)等环节提供咨询或上门指导服务。

4. 建构从业人员教育培训体系

建议依法逐步实行婴幼儿照护服务工作人员职业资格准入制度和继续教育制度。应对市场需求，利用高等院校、职业学校和社会培训机构的资源优势，开展照护服务从业人员学历、非学历培训和继续教育培训。建立培训课程指南，围绕婴幼儿照护服务核心内容，构建以取得职业资格证书为重点、兼具职业素养和综合技能的课程体系。建议编制《南京市婴幼儿照护服务机构培训手册》，分为政策法规分册、机构管理分册、卫生保健分册、安全保障分册等，逐步实现培训工作制度化、规范化、专业化。

岗前培训坚持职业道德为先，建设具有正确的育儿观、关爱和尊重婴幼儿、具有高度的责任心和良好的服务态度的照护机构专业人员队伍。对从业人员以及愿意从事婴幼儿早期发展的人员组织开展“学徒制”职业技能培训，促进就业的同时为行业输入人才。出台相关支持政策，鼓励幼教人员和卫生保健专业人员到婴幼儿照护服务机构执业，打通职称晋升通道，提高行业待遇水平，留住优秀人才，为全方位构建婴幼儿照护服务体系、全面提升婴幼儿照护服务质量提供保障。