农村集体产权制度改革的实践分析与对策建议——以山东省邹城市大束镇时枣行村为例

管 馨

（中共济宁市委党校，山东 济宁 272003）

2017 年12 月28 日，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制[1]399。2020 年4 月，山东省邹城市被确定为第二批全国农村集体产权制度改革经验交流典型单位[2]。时枣行村作为邹城市大束镇推行改革的先行区，改革前存在党组织涣散、资产权属不明确、成员边界不清晰等问题。改革后，通过对村域整体规划，开展土地流转并顺利对接产业发展项目，集体经济逐步发展壮大。

一、邹城市大束镇时枣行村对集体产权制度改革的探索与实践

（一）山东省邹城市农村集体产权制度改革的基本情况

2017 年6 月，邹城市成为全国农村集体产权制度改革的试点地区，历时一年多全面完成了改革任务。据统计，全市共清查核实集体资产80.83 亿元、资源性资产15.56 万hm2，量化经营性资产28.36 亿元、资源性资产2.467万hm2[3]1，确认集体经济组织成员90.91 万人，成立村股份经济合作社879 个[3]1。

具体改革内容包括以下几个方面。第一，针对“三资”清理清查建立了市、镇、村三级改革机制，重点清核未承包到户的各类集体资产， 探索出“三会、六环节、十六步”①根据《邹城市农村集体产权制度改革试点工作实施方案》，“三会”是指村民代表会议、成员代表第一次会议、成员代表第二次会议；“六环节”是指建立组织、宣传发动，酝酿方案、上报审批，表决方案、成员确认，资产量化、股权设置，酝酿章程、成立组织，拓展权能、规范档案；“十六步”是指，1.建立组织，2.宣传发动，3.业务培训，4.酝酿实施方案、办法，5.表决实施方案、办法，6.清产核资，7.成员确认，8.民主选举成员代表，9.草拟量化方案、股权设置、股权管理办法，10.表决备案，11.量化、配置，12.推选候选人，13.拟定章程草案、选举办法，14.成立（股份）经济合作社，15.健全制度、拓展权能，16.档案管理、总结提高。的工作流程，化解了改革中面临的风险点与矛盾点。第二，在充分尊重民意的基础上，确立了“市级定原则、村级定细则、民主定成员”的总体思路，制定了《邹城市农村集体经济组织成员身份确认和成员代表选举工作指导意见》，各地（村、居）结合自身实际，制定具体办法[3]1。第三，确立了基本原则后，在村民代表大会以及成员代表大会中，探讨资格分配同贡献分配相结合的股权设置方式。改革基本工作完成后，邹城市成立了省内首个县级企业化运作的综合性农村产权交易平台，搭建了市、镇、村三级网络服务体系，全面展开产权制度改革各项业务，拓展农业农村各项权能，试点推进股权质押贷款、农业担保、集体资产股权（个人）有偿退出、资产处置等各项业务。

（二）邹城市大束镇时枣行村对集体产权制度改革的实践分析

时枣行村位于大束镇驻地东南方向2 km 处，共有村民210 户727 人，占有耕地约100 hm2。由于地块分散，村民收入来源结构单一且增收困难，资产权属不明确、基层党组织涣散等问题导致村庄经济发展常年落后。实施农村集体产权制度改革，使得村集体经济发生巨大变化，同时，为当地发展提供了重要制度保障。

1.集体资产清产核资

清产核资是推进农村集体产权制度改革的基础和前提[4]6。时枣行村清理“老旧”三资时主要面临两大问题。首先，从权属方面看，集体“三资”形成时间较长，经多次基层建制调整后，集体资产在添置和处置的过程中存在界定错乱、手续不全及操作流程不规范等问题。其次，从债务方面看，一些债务没有严格遵照会计制度及时纳入账目，从而出现死账、呆账。为此，时枣行村成立村集体产权制度改革工作领导小组，以入户走访的形式逐户清理、核实账面与账外各类资产；将集体固定资产、流动资产和其他资产统一登记入账，形成集体资产明细，最终录入全市农村清产核资信息管理系统。在改革领导工作小组中增设党员村民代表，从而提升改革流程的透明度，增强群众的监督力度。

2.集体经济组织成员身份确认

农村集体经济组织成员身份的确认，是通过界定初始成员，明确谁有权享有集体统一经营资产权益的过程[5]。时枣行村召开村民代表大会确定了集体经济组织成员身份标准，制定如下要求。一是参照1983 年时枣行村第一轮土地承包时户籍，将在册的村民作为集体经济组织的成员。二是本村人员所在家庭至少有2 ～3代直系亲属在本村生活，保证合作社成员在本户内符合可继承条件。三是设定成员身份标准的认定截止时间为确定改制基准日起20 天，以便于村民能够集中办理新娶媳妇（入赘女婿）、新生儿的户籍迁入。凡截止时间内迁入的，可享受集体经济组织成员的身份权利，截止时间之后迁入的则不予认定。同时，将村内老党员、老干部统一纳入村集体经济组织成员领导小组并全程参与成员身份的标准制定，在处理一些复杂棘手的情况中发挥了重要作用。

3.股份合作制改革

“土地者，民之本也。”处理好农民和土地的关系，仍然是深化农村改革的主线[1]397-398。明晰农村集体资产产权，按股份进行收益分配，是为进一步明确农村集体经济组织成员对农村集体各项资产所有的主体地位，能够有效维护全体成员的物质利益和民主权利[6]116。在时枣行村合作社成立之前，村里曾多次组织村民代表赴河南信阳郝堂村、泗水中郝峪村等地考察学习，逐步扭转了村民的思想观念，凝聚发展集体经济的共识。土地是村民集体所有的数量最多、价值最大的资产。在村级集体资产清产核资完成后，时枣行村及时向成员颁发了土地承包经营权的确权证，为下一步开展土地经营权有序流转提供重要保障。

在实践中，合作社成员将土地统一流转到村“两委”，再由村“两委”以入股的形式流转给合作社。在合作社成员代表大会上通过的配股方案中①“配股方案”中的相关数据来自济宁市委党校经济学教研部“农村集体产权制度改革的探索与实践”课题组的调研报告。，以“党支部+合作社+公司+农户”的运作模式确定集体占股49%，法人（技术股）占股5%，村民资金入股占股46%。为保障合作社长期稳定发展，村民资金入股的前提是将土地流转到村集体。其中，土地项目经营取得的收益参照“保底收入+分红收入”的模式来分配。村集体最终确定麦地66.67 元/hm2、山地53.33 元/hm2的流转价格，按照山地0.067 hm2/人、麦地0.02 hm2/人进行核算，核算出每年1 100 元/人的保底收入。分红则是按照集体经营性收入的30%对合作社成员平均分配。这种分配方式既保障了成员的基本收入，又利用分红的形式弱化人地矛盾。同时，边、沟、沿、渠、荒芜土地的统一连片整理还可为集体创收。为杜绝将集体收益“分光吃尽”，建立农村集体经济组织资产保值增值和成员收益稳定增长的长效机制[6]118，将集体经营性收益的30%用于合作社后续发展，20%用于民生事业支出，剩余20%用于后期资金保障。

4.改革后村级集体经济发展情况

(1)投资建设“枣行人家”农家乐

村集体合作社以股份运营模式对农家乐进行管理。村集体以房屋资源占股招商，通过公开招募及村“两委”扩大会议讨论确定经营人选，明确村集体占股40%，房屋户主占股30%，经营者占股30%的模式，且经营者承担亏损风险。集体农家乐项目运营以来，直接带动就业12 人，每年为群众增收25 万元，村集体实现年增收6 万元。

(2)发展特色林果种植

猕猴桃产业是将培育、生产、销售融为一体的全产业链发展模式。集体经济组织在运营中创新使用了“党支部+合作社+公司+农户”经营管理模式，增加劳动就业人口的同时，增加了集体经济的收益。时枣行村特色种植合作社生产的猕猴桃，平均每年为集体创收30 余万元。

(3)成立合作社拓宽致富渠道

时枣行村先后成立了济宁市华浩劳务扶贫合作社和济宁市乾兴工程合作社。目前，劳务合作社已经输出200 人次，务工人员的月平均工资达3 000 元；工程合作社主要负责承揽村内亮化、绿化等工程项目，为村集体增收20 余万元。

二、当前农村集体产权制度改革中面临的问题

2021 年，全国已基本完成农村集体产权制度改革的阶段性任务[7]。邹城市大束镇时枣行村通过开展改革试点工作取得了显著成效，而当前深化农村集体产权制度改革还面临许多共性问题。

（一）产权改革中集体股的设置不够规范

在《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）中明确，“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定[4]7。” 在中央发布的相关文件中，设置集体股的主要目的是处置遗留问题、补缴税费、社会保障和必要的公益支出等[8]23。大束镇时枣行村在股份合作制改革中设置49%的集体股，确保集体不控股却为最大股东。在调研中了解到，时枣行村发展集体经济的基础较差，村“两委”干部及多数成员同意在合作社发展初期尽可能多为村集体提供帮扶。未来集体收益增加、成员结构变化，势必面临对集体收益再次分配的诉求。由于缺少严格统一的规定，当前股权设置面临三大主要难题：一是如何保障成员的集体收益分配权，二是如何防止集体收益短期内被“吃光分净”，三是如何通过制度设计避免农村集体资产被少数群体侵占或支配。《意见》中提出，“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”[4]7“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”[4]7这种股权管理的静态模式被时枣行村所借鉴，但这种管理模式与当前农业转移人口市民化的趋势不相适应，因此，对于农村集体股权管理的模式还存在一定的改进空间。

（二）集体资产股份权能未得到充分体现

党的十八届三中全会提出，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权[9]。在集体产权制度改革中，时枣行村对于占有、收益以及继承权的落实比较到位。在为合作社成员颁发集体资产股权证书后，时枣行村召开成员代表大会通过了相应的台账管理和收益分配制度。但对有偿退出、抵押及担保权能的实现则较滞后。现有法律中，对农村集体资产股份的有偿退出权和继承权没有明确的规定[10]9，大部分地区（包括时枣行村在内）对有偿退出权和继承权的范围往往限制在本集体经济组织内部，而相对封闭的流动范围必然会导致退出价格低于市场出清价格，会在一定程度上损害集体成员的财产权益。尽管借助县域（如邹城市）搭建起农村产权交易中心，但目前此类机构仅面向部分地区提供服务。现实中集体资产股份的处置情况更复杂、风险程度也更高，还需要对其封闭性、风险性进行相应监管。

（三）新型集体经济的实现形式缺乏创新

发展壮大新型集体经济，增强集体经济组织服务成员的能力，增加农民财产性收入，是农村集体产权制度改革的出发点和落脚点[8]25。集体经济发展受资源禀赋、地理位置、政策规划、人才等因素制约。改革后一些地区仍旧存在集体资产利用效率低、产业项目不可持续等问题。时枣行村集体经济在实际发展中有许多偶然性因素，比如：利用村支部书记毕业于山东农业大学的背景，邀请到农业领域专家对村产业进行整体规划与布局；得到大束镇政府大力扶持，在土地规模流转后顺利对接碧根果特色种植的产业项目。目前，从多数地区的发展经验看，村集体经济基础薄弱、集体经营性资产匮乏、专业性人才及用地、资金政策扶持的缺失是导致农村集体经济发展动力不足、创新形式受限的关键因素。

（四）农村集体经济组织法律主体地位缺失

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法总则》中已经赋予了农村集体经济组织法人地位，但目前还没有对其专门立法。因此，农村集体所有的各类资产、集体经济组织成员的各项权利无法得到保障。新型农村集体经济组织的产权制度安排与治理结构一般采用三种形式，即有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社[11]。实践中，时枣行村集体经济在发展初期资产相对薄弱，没有成规模的市场经营主体，因此难以选择有限责任公司和社区股份合作社模式。从市场经营的角度来说，这两种模式有较高的信誉度和普遍认可度，而采用这两种模式不可避免会产生税负过重等问题，而且两者均为特殊法人，当前缺少这类特殊法人适用的财务税收制度。时枣行村采取经济合作社的形式，而这种形式需要由邹城市人民政府进行背书，并通过证明书向农业农村部及市场监管总局申领社会信用代码，在金融机构设立账户后，实行对应的收益分配制度。由于农村经济合作社不能够作为独立法人，无法进行对外投资等经营活动，因而极大地限制了集体经济的发展。

三、关于农村集体产权制度改革的几点建议

（一）合理规范集体股的股权设置

集体股是否设置取决于集体经济组织经济能力及为成员提供公共服务的不可替代性[12]。改革的最初阶段，多地的普遍做法是在股权设置中预留出集体股的部分。但随着改革的不断深化，应充分尊重农民意愿，将集体股的设置比例进行相应调整。在现行农村集体经济组织会计制度中，集体股是在资本科目中进行核算，以集体股形式留取的收益，应在公积金科目中进行核算[13]。因此，农村集体经济组织用于公益性事业支出所需资金可以通过设置集体收益中公积金的比例来满足。这既保障了集体经济组织成员享有基本公共服务的权益，又为发展壮大农村集体经济奠定物质基础，有助于集体经济组织的长远发展。

（二）保障集体经济组织成员的财产权益

《邹城市农村集体产权制度改革试点工作实施方案》中提出要试点推进股权质押贷款，让群众手中“沉睡”的资产活起来，更多地享受改革成果[3]2。进一步落实好农民在集体资产股份中的占有权、收益权，向经济合作社成员出具股权证书，这是确保成员依法享有对集体资产股份的占有、收益，并参与决策、监督的重要环节。在继承权方面，引导集体经济组织重点探索具备法定继承人资格，但又不是集体成员的人员继承集体收益分配权的规则[8]24。充分保障农民在集体资产股权中抵押、担保权的实现。利用县域资源搭建农村产权交易平台，将所在地区农村股份经济合作社资产资源、股权量化、收益分红、质押登记等信息全部纳入管理平台[3]2，实行动态管理，实时查询。制定各项权能质押登记细则，允许农民作为股权户以股权为质押物申请借款，由农村产权交易中心办理质押权登记的相关手续，经核实后发放对应的股权他项权证。集体经济组织应对出让方和受让方作出详细规定，如受让方为经济合作社成员，则股权占比应当设上限值；如受让方为集体经济组织则应对赎回程序、价格，以及后续处置情况进行严格规定。

（三）探索发展新型农村集体经济的路径

当前，许多地方都在探索新型农村集体经济的实现形式。除了如时枣行村一样通过土地规模流转获得“保底+分红”收入的农村集体经济之外，还有许多发展新型集体经济的模式值得探索。一是发展农村混合所有制经济。集体经济组织通过整合村域内的山林、土地、水塘等集体所有的资源性资产，以资源股的形式投入产业项目中。以集体名义投资兴建或购置的房屋、设备等经营性资产，以及财政补助形成的资产等作为出资，引导和吸引农民投入土地经营权，外部主体投入资金、技术等多种资源，共同发展农村混合所有制经济，带领农民走向合作与联合[10]10。二是探索政府财政“以投作股”形成集体所有股份。在国家所有权不做改变的条件下，允许村集体享有对财政投入形成的各类资产的占有权、收益权，并按照一定比例对成员进行股权分配，以此吸引村民把分户占有的资源性资产按照约定比例入股到村集体。

（四）加快农村集体经济组织立法进程

随着农村集体产权制度改革的逐步深化，农村集体资产的总量日益增加，农村经济合作社参与市场各类经济活动的频次越来越高，愈发需要出台相应的法律。一方面，要明确农村集体经济组织的本质特征、运作机制等重点内容，另一方面，要统筹规定集体经济组织的形式、运行模式，构建农村集体经济组织的资产权属确认和分配机制，明确农村集体经济组织成员的认定标准等具体内容[14]。当前，多数省市都颁布了《农村集体资产管理条例》，能够将有关农村集体产权制度的改革经验、实践成果，及时纳入相关的法律政策中，同时也有利于进一步规范集体经济组织成员的身份认定、股权比例划分以及集体资产的股份制改革等。