人民陪审员参审规则探析

谢满根

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

我国人民陪审员制度萌芽于中华苏维埃共和国时期。新中国成立之后，该制度得到了长足发展——在立法上，《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954 年《宪法》、1978 年《宪法》，以及《人民法院暂行组织条例》《人民法院组织法》和三大诉讼法，都先后对其作出了明确规定。在司法中，各级人民法院适用该制度审理了一大批有较大社会影响的案件，取得了良好的法律效果和社会效果。由于长期以来立法对其只有纲目性规定，缺乏具体的操作性规则，因此，毋庸讳言，在一定时期一定地方人民陪审员制度出现了一些不和谐的情形，实践中适用产生了诸多异化［1］，理论上也存在一些质疑甚至主张废除的声音［2］。为了回应社会关切、强化制度的自我革新，2004 年全国人大常委会制定颁布了《关于完善人民陪审员制度的决定》，开启了人民陪审员制度大改革周期。经过“人民陪审员倍增计划”“人民陪审员制度改革试点”等一系列改革举措，最终于2018 年4 月形成了《人民陪审员法》的立法。该法修改了人民陪审员制度中一些不合适的规定、细化了操作规则、堵塞了制度中的漏洞，但还存在一些疏漏。如，立法和司法解释对人民陪审员参审的启动、个案人民陪审员的选任、法官对人民陪审员的指示、人民陪审员参审案件的评议等问题，只有原则性规定，缺乏具体、细化的规则。因此，有必要对人民陪审员的参审规则作进一步研究，探索构建人民陪审员参审的相应规则，以保障人民陪审员的独立性、提高人民陪审员参与审判的有效性。

一、人民陪审员参审启动规则

人民陪审员参审启动规则是指人民陪审员通过什么程序和方式参与案件的审判。其与人民陪审员参审案件的范围有一定交叉，但两者侧重点不一样：前者侧重于人民陪审员进入个案合议庭的程序和方式，后者侧重于人民陪审员应当或者可以参与审理哪些案件？

对于人民陪审员参审启动规则，相关法律没有直接作出规定，而是渗透在关于参审案件范围的法条中。《人民陪审员法》第十五条规定三类一审案件由法官与人民陪审员三人组成合议庭审理，第十六条规定四类一审案件由法官与人民陪审员七人组成合议庭审理，第十七条规定第一审刑事案件被告、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，人民法院可以决定由人民陪审员和法官组成合议庭审判。由上述规定可以看出，人民陪审员参审启动的方式有“人民法院依职权决定”和“当事人申请”两种。对于后者，《人民陪审员法》将《关于完善人民陪审员制度的决定》中“当事人申请人民陪审员审判，应当由人民陪审员与法官组成合议庭审判”修改为“当事人申请人民陪审员审判，人民法院可以决定由人民陪审员和法官组成合议庭审判”。

法律将“当事人申请”作为人民陪审员参审启动的一种方式，彰显了对当事人诉讼主体地位的尊重，也体现了与诉讼结局有直接利害关系的当事人有权选择审判方式的诉讼原理。但是，由于《人民陪审员法》和司法解释均无人民陪审员参审启动的程序规定，这就使得人民陪审员参审启动带有较大的随意性，当事人在该环节应当享有的诉讼权利无法得到有效保障。因此，笔者认为有必要建立如下人民陪审员参审启动程序规则：

第一，审查决定规则。按照《人民陪审员法》的精神，不管是依职权还是依当事人申请，人民法院在决定启动人民陪审员参审之前均需要进行审查。故而，这涉及审查主体、审查标准、审查程序三个问题需要进一步明确。由于是否吸收人民陪审员参与案件的审判所涉事项重大，因此其审查主体应当是特定的组织，该组织具体可由案件一审法院各业务庭抽取本庭的员额法官组成。就审查标准而言，《人民陪审员法》第十五条、第十六条规定的“人民法院依职权决定”参审启动方式的审查标准相对比较明确（“社会影响较大”和“社会影响重大”比较含混，需要司法解释进一步明确），但对“当事人申请”人民陪审员参审启动方式，立法没有规定任何审查标准。对此，笔者认为，从扩大人民陪审员参审案件范围和保障当事人申请权实现的角度考虑，只要不是适用简易程序、速裁程序、特别程序审理的案件，对当事人提出的由人民陪审员参与案件审判的申请都应予应允。具体的审查决定程序可设计为：三名员额法官组成的上述特定组织阅卷、评议后，按照少数服从多数的原则作出决定。

第二，通知规则。人民法院作出由人民陪审员参与案件审判的决定后，应当在3 日之内将决定的内容和需要选任人民陪审员的人数、选任的时间地点等通知双方当事人及提起公诉的人民检察院，以便后者行使异议权以及参与人民陪审员的选任。对当事人申请人民陪审员参与审判的案件，人民法院驳回当事人的申请后，也应将驳回的决定书及其理由通知申请人，以便申请人行使申请复议权。

第三，异议、复议规则。当事人和提起公诉的人民检察院对人民法院作出的由人民陪审员参与案件审判的决定有权在收到决定书3 日之内提出异议，申请人民陪审员参与案件审判的当事人在收到人民法院驳回申请的决定书后3 日之内有权申请复议。对异议和复议申请，人民法院应另行组成上述特定组织进行复查，在5 天之内将复查结果通知申请人。

二、个案选任人民陪审员规则

对人民陪审员的遴选，《人民陪审员法》在试点的基础上确立了“三个随机抽选”机制，即候选人民陪审员的随机抽取、人民陪审员库的随机抽取和个案参审人民陪审员的随机抽取［3］。这种机制规范了人民陪审员的选任，保障了人民陪审员的广泛代表性，较大程度地遏制了一直饱受诟病的人民陪审员成为“编外法官”的弊端。

在人民陪审员遴选的三个环节中，本文重点关注的是第三个环节，即人民法院决定由人民陪审员参与某一具体案件审判后从人民陪审员库中抽取人民陪审员。对此，《人民陪审员法》仅规定了“在人民陪审员名单中随机抽取确定”，对其操作规则均未涉及。个案人民陪审员的确定是审判程序的重要一环，其应当遵循审判的一般原理、规律，突出诉讼性。笔者就确定个案人民陪审员的原则、主持抽取的主体、抽取的具体程序及其权利保障等问题，对个案选任人民陪审员的程序提出建议如下：

首先，个案选任人民陪审员的原则。作为人民陪审员遴选的关键环节和审判程序的重要组成部分，个案选任人民陪审员既要遵守《人民陪审员法》规定的随机抽取的原则，又要遵循诉讼法确定的审判公开原则、参与性原则，以确保各方当事人参与到决定其前途命运的审判活动中去，实现程序公正和保障当事人诉讼权利的诉讼目标。

其次，主持抽取个案人民陪审员的主体。抽取个案人民陪审员并与法官组成合议庭是人民法院开庭前的一项准备活动，因而抽取行为应在人民法院工作人员的主持下进行。不过，需要注意两点：一是应避免由拟审理该案业务庭的审判人员主持抽取活动。因为审判人员往往倾向于选取与法官配合良好的人民陪审员与其一起办案，由持有这种心理倾向的人员主持抽取活动，难以保证不将“随机抽取”变为“刻意选定”，从而使得一些人民陪审员又走向“驻庭法官”的老路。二是主持抽取的人员应具备应变及解决相应法律问题的能力。基于上述考虑，抽取个案人民陪审员的活动最好由人民法院对外服务部门如诉讼服务中心配备的员额法官主持进行。

第三，具体的抽取程序和抽取过程中的权利保障。按照公开、参与性原则的要求，抽取个案人民陪审员的程序可设计为：人民法院决定由人民陪审员参与审判并确定参审人民陪审员的具体人数后，应通知双方当事人（或其委托的人）及提起公诉的人民检察院于某日某时到本院的某场所参与抽取人民陪审员的活动；抽取活动当时，主持抽取的法官应先核实双方当事人（或其委托的人）是否到场（对无正当理由拒不到场的，视为放弃了相关权利），宣读人民法院的决定和抽取的规则，然后指示工作人员在双方当事人在场监督的情况下从人民陪审员库中抽取等额的人民陪审员；对抽取的人民陪审员双方当事人（或其委托的人）有权提出附理由的异议，异议成立的，应补充抽取更换人民陪审员；为防止日后在诉讼过程中当事人申请人民陪审员回避导致合议庭中人民陪审员的人数不足，在抽取参审人民陪审员后，还应从人民陪审员库中抽取一定比例的人民陪审员作为该案备用的参审人民陪审员（小合议庭的，备用人民陪审员可以是实际参审人民陪审员的2 倍；大合议庭的，备用人民陪审员可以是实际参审人民陪审员的1 倍）；对抽取的参审人民陪审员和备用人民陪审员名单，应由双方当事人（或其委托的人）和参加抽取的检察员签名确认。

三、对人民陪审员的指示规则

因欠缺法律专业知识而导致的不自信心理以及由此形成的对职业法官的专业依附性，可能是人民陪审员“陪而不审”“审而不议”弊端产生的主要原因。为了应对此问题，我国最初借鉴大陆法系参审制的惯常做法，建立了人民陪审员的职前培训和履职培训制度——关于印发《关于人民陪审员的管理办法（试行）》第二十条要求“初任人民陪审员上岗前应当接受履行职责所必备的审判业务知识和技能培训”，“人民陪审员在任职期间应当根据陪审工作的实际需要接受审判业务专项培训”①参见：2005 年1 月6 日最高人民法院关于印发《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》的通知（法发1 号）。。设立这一制度的初衷在于提升人民陪审员的履职能力和水平，但对人民陪审员开展短期的法律知识和技能培训，既可能难以达到理想的效果，也会使得人民陪审员的思维与职业法官的思维趋同，从而违背人民陪审员制度的价值追求，因而该制度并非最佳的解决方案。鉴于此，我国后期又吸收英美法系陪审制的成功经验，引入了法官指示制度，从而形成了履职培训与法官指示并重的运行模式。

法官指示意指在陪审员与法官组成的混合合议庭时，承办法官就案件涉及的相关法律、审查判断证据的相关规则等对陪审员的指引、提示［4］。我国的规范性法律文件对法官指示制度的规定最早于2010年1 月14 日施行的最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第八条②该条规定：合议庭评议案件时，先由承办法官介绍案件涉及的相关法律、审查判断证据的有关规则，后由人民陪审员及合议庭其他成员充分发表意见，审判长最后发表意见并总结合议庭意见。。之后的《人民陪审员制度改革试点方案》及《人民陪审员制度改革试点实施办法》对上述内容基本进行了复述，《人民陪审员法》最终以立法的形式将该制度固定下来并首次使用了“指引、提示”的提法。《人民陪审员法》第二十条规定：审判长应当履行与案件审判相关的指引、提示义务，但不得妨碍人民陪审员对案件的独立判断。合议庭评议案件，审判长应当对本案中涉及的事实认定、证据规则、法律规定等事项及应当注意的问题，向人民陪审员进行必要的解释和说明。显然，立法和司法解释对法官指示制度的规定均相当原则，缺乏具体操作性规定。笔者以为，惟有建立完整、合理的规则体系，才能规范操作，切实发挥制度应有的作用。为此，特就我国法官指示制度规则体系的建构进行如下探讨：

关于法官指示的内容。法官指示指向的肯定是法律问题。按照《人民陪审员法》第二十条第二款的规定，法官指示的内容基本包括三部分：一是实体法律问题，即个案涉及的实体法律规定及其涵义、原理。二是程序法律问题，包括审判的程序、规则和制度，重点是证据制度和规则，如证据资格、证据相关性规则、证据可采性规则、非法证据排除规则、证明责任、证明标准等。三是应当注意的问题，主要是职业纪律、职业伦理和审判职责性规定，如平等对待双方当事人、不得违反规定会见当事人及其委托人、不得与任何人谈论该案件、应避免接触对该案件的新闻报道等。对于是否将职业纪律、职业伦理纳入法官指示的范围，建立该制度的日本和美国存在分歧——前者持否定态度，后者持肯定态度。为了提高人民陪审员履职的规范性、廉洁性，确保程序公正和提高裁判的可接受性，我国有必要将职业纪律、职业伦理纳入法官指示的范畴。

关于法官指示的环节。根据上述司法解释及《人民陪审员法》第二十条第二款的规定，有人认为我国的法官指示只适用于合议庭评议环节。其实，这种观点是值得商榷的。首先，从法律规定的逻辑关系上看，《人民陪审员法》第二十条第一款与第二款是总、分的关系——第一款是对法官指示的总括性规定，其内在包含着“指示”适用于人民陪审员参与的所有活动环节；第二款是法官指示的具体、特殊规定，其强调的是合议庭评议环节必须进行法官指示。其次，从履职的实际情况看，人民陪审员不仅要参加开庭后的评议活动，还要参与开庭前的阅卷、庭前会议等活动，更要在庭审过程中进行提问、认证、调解等［5］。其在履行这些职责的过程中遇到疑惑的法律问题，肯定需要法官进行指示。因此，法官指示应当适用于人民陪审员参与的全部审判环节。对于职业纪律、职业伦理等一般应在个案人民陪审员确定后即进行警示性指示。

关于法官指示的启动。法官指示活动直接涉及两方主体——作出指示的法官和接受指示的人民陪审员。基于双方对指示内容的理解和感受可能存在的不一致性，因而法官指示通常是由法官依职权或者应人民陪审员的要求而启动的，即法官认为人民陪审员对某些内容可能不清楚或难以理解时依职权主动对其进行指示，或是人民陪审员对某些内容理解不透或把握不准时要求法官对其进行指示。不过，由于指示的内容涉及人民陪审员对法律问题的理解、判断和对事实的认定并最终关系到当事人的根本利益，因此立法应当赋予当事人及提起公诉的人民检察院在认为人民陪审员对某些内容不清楚或难以理解时申请法官对其作出指示的权利。对于当事人等的申请，法官应在征求人民陪审员的意见后相应作出准许或不准许的决定。

关于法官指示的限度和方法。适度的指示有助于人民陪审员正确理解法律的规定并运用法律规则对案件事实作出准确的认定；过度的指示却无异于法官将自己的意见、判断强加于人民陪审员。《人民陪审员法》基于防止过度指示对人民陪审员独立履职造成不利影响的目的，在其第二十条第一款给法官指示设定了“不得妨碍人民陪审员对案件的独立判断”这一限制性标准。因此，为了实现既取得良好的指示效果又避免触犯限制性红线这样的目标，法官在履行指示职责时应采取适当的方法。这些方法包括但不限于：使用人民陪审员容易理解的大众化口头语言；既要告知案件所涉及的法律规定，又要对法律规定的内涵及原理进行释明（单纯地告知法律规定可能会使作为法律“门外汉”的人民陪审员因欠缺法律解读能力而变得无所适从并进而错误地判断案件事实）；禁止将法律规定运用于正在审理的个案对人民陪审员进行适用与否性质的指示［6］。

四、人民陪审员参审案件的评议规则

评议是合议庭成员间各种观点沟通、交流、碰撞后形成实质结论的审判关键环节。由于大陆法系参审制实行专职法官与参审员组成“混合合议庭”、两者共同对事实认定和法律适用负责的机制，因而在案件评议时，保证参审员不受来自处于优势地位的专职法官的有形干扰和无形影响、保障合议庭每一位成员真实充分阐述自己对案件的看法和意见就显得尤为重要了。为此，许多国家设立了技术性规则对参审员评议的独立性予以保障，如德国法规定了参审员评议投票优先规则，法国法设立了禁止审判长向参审员总结控辩要点规则。我国虽然强调了人民陪审员评议的独立性，但由于受“宜粗不宜细”立法传统的影响，法律和司法解释很少有人民陪审员参与评议的规则性规定。笔者以为，为了使原则性规定落到实处，切实保障人民陪审员评议的独立性，我国应考虑建立如下人民陪审员参审案件的评议规则：

一是禁止弃权和简单表示异同规则。审判权是一种公权力，其行使的目的在于公共利益，因而审判权具有不可放弃的属性。对评议而言意味着所有合议庭成员都必须参加案件的评议和表决，不得以任何理由放弃这一权力。作为普通社会公众的人民陪审员对审判权性质的认识肯定没有专职法官深刻，因而其更应被强调或明示不得放弃评议的权力和义务。另外，立法和司法解释还应禁止合议庭成员特别是人民陪审员仅仅发表结论性意见或者简单地对其他成员的意见表示同意或者否定。这是因为，合议庭成员充分展示心证形成的过程既是为自己的意见提供支撑以及与其他成员形成沟通的有效方式，也是提升裁判的说理性并进而增强裁判的可接受性的重要途径。二是表达意见“双优先”规则。即人民陪审员先于专职法官发言，在人民陪审员或专职法官有多人时，资历浅、年轻的人民陪审员或专职法官先于资历深、年长的人民陪审员或专职法官发言。强调上述发言顺序意在防止专职法官或资历深、年长的合议庭成员有意、无意对人民陪审员或资历浅、年轻的合议庭成员发表意见施加不当影响，或是人民陪审员、资历浅年轻的合议庭成员基于顾虑、迎合等各种心理，不敢、不愿表达自己的真实想法，从而盲从专职法官或资历深、年长的合议庭成员的意见。我国现有的司法解释注意到了人民陪审员参审案件合议庭评议发言的顺序要加以区分，见《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第八条，但现有的规定还不够细致、深入，还需要进一步完善。三是，对争议的事项逐项评议、表决规则。审判长应将案件争议焦点问题（如被告是否有过失、被害人是否有过错、被告是否构成犯罪、被告是否具有法定或酌定量刑情节、对被告应如何量刑等）分解、理顺后按照一定的逻辑顺序逐项先让合议庭成员充分发表意见和看法，再进行无记名投票表决。各项问题的表决结果按照少数服从多数的原则处理；后一事项评议须受前一事项表决结果的约束，即在前一事项表决中持异议的合议庭成员不得以持有不同意见为由在后一事项评议中继续坚持自己的意见或者拒绝评议；遇到量刑、赔偿数额等事项因意见分散而无法形成多数意见时，按照票数顺次递加方法处理［7］。四是分歧解决规则。即立法或司法解释确立规则，允许人民陪审员在专职法官无理压制其意见并意图控制合议庭评议结果时或者在其与专职法官的意见存在重大分歧时，将案件通过院长提交审判委员会讨论决定。同时建立面向人民陪审员的合理的反馈和救济机制。