基层社区在突发事件防范与应对中的问题研究

刘莹茹 贺剑

摘要：社区作为城市的基本组织单元和基础群众机构，也是面对突发事件的“第一道防线”，有效地筑起基层社区这一防护网是面对突发事件的基础。文章核心是以社区为主导，从微观角度聚焦社区，从场域、行动者、制度和策略四个方面探究基层社区在突发事件中发现的问题及其原因对策。

关键词：基层社区 突发事件 能力建设

一、问题提出：突发事件防范与应对中基层社区的重要性

基层社区在面对突发事件中发挥了重要作用，所以需要逐渐认识到，基层社区的有效参与是面对突发事件的基础，也是构建应急体系和应急管理能力的必要条件，所以基层社区在危机应对和风险治理中的能力需要被重新认知。完善基层社区在突发事件防范与应对的能力建设是对国家面对突发事件应急管理体系健全的基本保障，突发事件中基层社区应急能力的建设，事关社会的和谐稳定，更关系到人民群众的切身利益，对于推进应急管理体系和治理能力现代化具有重要意义。

二、基层社区在突发事件防范与应对中的逻辑：框架的分析

本文所指的基层社区在突发事件防范与应对中的逻辑是指在基层社区面对突发事件里，政策执行过程和应急管理能力建设中呈稳定性和规律性的行为机制。笔者基于陈那波、卢施羽提出的场域转换中的默契互动中的四个情景要素：“场域”、“行动者”、“制度条件”和“策略”[ 1 ]，构建起分析基层社区在突发事件防范与应对中逻辑的理论分析框架。

1.场域。本文的场域是指在面对突发事件防范与应对中基层社区这一组织与其外部环境之间的关系。组织理论一直强调组织所处外部环境的重要性，凯茨和卡恩认为，组织虽然作为一种特殊类型的开放系统有其自己的属性，但也具有所有开放系统的共同属性。这些共同属性包括从环境输入能量、能量通过系统或者将输入的能量转换为具有系统特征的某种形态的产品、将这种产品输出到环境中以及从环境资源重新向系统输入能量。因此，不论是致力完成特定目标的组织还是以自我生存为目标的组织都会受到其外部环境的影响，组织必须重视与外部环境的关系处理。

2.行动者。行动者理论认为，政策研究需要关注个人行动者在偏好和认识的约束下如何对外界的威胁、约束和机会等作出反应，其中，个人的偏好和认识受到制度影响。强调从行动者出发来解释和分析政策选择[ 2 ]。在社区治理中，政策的实际结果是从行动者的相互行为作用展现的。

3.策略。策略是行动者所采取的具体行动。埃尔莫尔认为，决策者明智、理性的选择对于指导和控制管理者是必要的，但是政策制定者的意图无法解释政治实施出现偏差的情况。政府解决复杂问题的能力取决于在问题最直接的地方最大限度地提高基层官员的判断力。该理论强调基层官员在政策执行过程中的底层逻辑与策略行为，认为这些策略行为对公共政策执行影响比科学制定政策更为重要。

三、基层社区在突发事件防范应对中存在的问题

1.场域中存在与实际外部环境的脱节。因此基层社区在突发事件中作为政策执行组织，就必须特别重视对场域的问题处理。在突发事件中，基层社区应该就当地的实际外部环境情况，并结合相关政策要求设置符合当地实际的防范应对策略，但在实际中我们可以发现，有相对应急反应速度较快的，也存在反应速度较慢以至于扩大突发事件蔓延的，所以与实际外部环境的结合是解决此类公共卫生危机的重要条件。

2.行动者参与的范围与程度有限。多元社会力量参与，可以更好的弥补突发事件中的不足，但是在实际中，还存在多元主体参与度不足、互动也相对缺乏等问题。笔者在对基层社区调研的过程中发现居民普遍参与意识不足、在应急情况下志愿者紧缺。多元主体积极性不高，无法实现资源的最优配置资源、无法最大地发挥治理能力。

奥斯特罗姆夫妇在多中心治理理论中提到应该在治理过程中引入除政府和市场之外的第三方组织，即社会主体，多中心治理理论旨在构建一种政府、市场、社会的合作治理的模式[ 3 ]。基层社会的治理需要多元主体共同参与、都要发挥自己的作用。因此突发事件的解决应是社会多元主体共同治理的一个过程。

3.缺乏有效联动。随着国家治理能力的不断提升，相关管理事务和贯彻落实政策不断地下沉至基层社区，这使得社区成为最基础的社会治理平台，与此同时，社区作为防范与应对突发事件的前沿阵地，相关防范体系及有关应急规定都需要依靠社区去动员与落实，但是社区缺乏有效联动政府管制性力量的制度，导致基层社区面对群众不配合的窘境往往束手无策。

4.策略精细化程度不够，“表海”现象突出。基层社区在面对突发事件时，承担着对上的政策任务贯彻落实，对下的与群众直接联系，而在精准指向的要求之下，也要求基層工作日益高效化和精细化。精准的防范应对是正确的，但是许多繁杂的表格任务层层下沉至社区，社区工作者在面对治理的问题中还要追求精细化的填写各种表格信息，精准防控变成“精准填表”，这样的过程化防控会增加基层社区的压力，驱使基层社区工作者为完成各种流程而导致工作重心转移，甚至牺牲个人时间来做“表格工作”，这样也是对宝贵资源的浪费。

四、问题的原因探索

1.场域中对外部环境的认知缺乏。组织不断与外部环境之间发生相互作用，能量和信息都进行了相互转换，组织必须重视处理与外部环境的关系。权变理论认为，根本没有对付环境压力的唯一最佳方法，组织所采取的，是在组织内部进行选择的结果。因此在实际突发事件中对外部环境的清晰认知可以有效地提高防范与应对能力，前期应就可疑的卫生事件进行评估预测，以减少扩散的可能，并对突发事件高发的地区采取必要措施，以认知环境并寻找解决方案。

2.行动者——基层社区工作人员缺少激励机制。人们现在越来越看重的是工作的价值和意义，如果只单纯的改善基层社区工作人员如改善环境、使人际关系和谐等保健因素，这样的改善并不能使基层社区工作人员的积极性维持很久；反之，如果增加决策的参与感赏识度、丰富工作的内容等激励因素可以让他们满意，并维持作用时间更长。

3.制度条件下相关组织之间“职责同构”。学者朱光磊认为“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致[ 4 ]。就是说每一级政府的管理事项大致相同，要实现政府效率提升、职能转变等工作只有打破职责同构。而基层社区作为基层群众性自治组织，也是党和政府与群众之间交流的桥梁纽带，是国家基层政权的基础，但基层社区却变得任务繁杂，一边需要承担自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织的责任，一边同时承担了更多下沉社区的行政事务，完成与上级一样的工作职责内容，引发“职责同构”现象。

4.缺乏创新策略。有效的策略是解决突发事件的保障，而在实际中因地制宜创新速度缓慢，在基层社区中，由于缺乏相关预警能力和应对机制，会造成面对突发事件时预警不及时、人手紧张、应对措施难以有“实践期”等问题，直接影响应急响应和处置的效果，所以应先完善成熟的应对机制，再依据不同的突发事件情境策划出最适合的创新型策略，因地制宜的创新策略可以提升效率，更好的解决问题。

五、治理路径

1.建构场域内价值认同。当前中国基层社区人与人、人与社区无法实现领里守望，互帮互助，原因是单位制分房的打破，私有住宅为主的经济基础导致人与人、人与社区这一“上层建筑”发生变化。私有住宅在经济上强调个人所有权，在生活上强调私密属性。这与社区的共同体在价值观上有天然的不同。建构场域内价值认同直接影响社区的价值偏好和行动。因此必须建立以场域内知识分享为基础的价值认同，引导社区行动者秉持统一价值开展行动，以消除私有住宅对社区共同体的破坏。

2.行动者角色转变。当前基层社区行动者包括政府工作人员，社区居民，物业企业和社会组织。社区在突发事件防范中的矛盾集中体现在政府是社区治理主导者，居民是社区治理中的消费者，企业是社区治理中的服务提供者，社会组织是社区治理在突发事件中的嵌入者。在这样的模式下，政府工作人员管不过来，居民普遍参与不足、物业边界意识清晰、社会组织人手不足。面对上述矛盾，只有转变角色身份，才能提升治理效能。政府明晰行动方向，居民因为问题与自身利益受损而转变为社区真正的治理者，从目前的来看，主人翁意识没有调动起来的原因是搭便车行为严重，唯有自身利益受损才能倒逼居民转变角色。物业作为社区第二治理者存在。作为企业因为与业主之间的合同关系导致边界意识清晰，故在法律框架下，物业获得经济利益是促成转变为社区治理者的关键。社会组织应转变为内生性角色。社会组织本身具有志愿和公益精神，突发事件产生后，社会组织更多的是一种外部力量嵌入社区，这种形式下，志愿服务的制度性，规范性，参与性均不足。必须转变为社区内生性角色，即以社区居民为主自行建立志愿服务组织。

3.加强制度供给。在政府是社区治理主导者，居民是社区治理中的消费者，企业是社区治理中的服务提供者，社会组织是社区治理在突发事件中的嵌入者的模式下。制度供给应当为以社区党组织主导，指导其他主体明确自己在治理结构中的定位，及时生产制度，确定各自的行动边界。党组织应注重制度的顶层设计，居民通过业委会、社区基金会产生具体的治理制度并执行，企业争取一部分社区的开發权与管理权。社会组织应主要关注自身组织内的制度生产。

（本文系宁夏大学大学生创新创业训练计划项目资助；项目编号：Q20201074901290）

【参 考 文 献】

[1]陈那波，卢施羽.场域转换中的默契互动——中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑[J].管理世界，2013（10）：62-80.

[2]李文钊.行动者中心制度主义：探究政策过程中的互动效应[J].广西师范大学学报，2020（3）：21-22

[3]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论 [J].江苏行政学院学报，2005（01）：96-100.

[4]朱光磊，张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005（01）：101-112.

（责任编辑：姜秀靓）