党内选举百年发展历程及主要启示

李宋

[摘 要]党内选举是党内民主的基础和关键，也是衡量党内民主发展程度的重要标志。中国共产党成立100多年来，党内选举经历了形成确立、曲折发展、日益完善、创新探索等阶段，这也要求我们既要以百年党内选举的经验教训为鉴，又要在新的征程中不断地研究创新，使党内选举更加科学、更加民主、更加规范。

[关键词]建党百年;党内选举;民主制度

党内选举是党内民主建设的根本制度、重要体现及主要实现形式，也是衡量党内民主发展程度的重要标志。我们党已经走过百年奋斗历程，党内选举制度随着党的诞生而产生，是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，在党内法规制度体系中具有极其重要地位。党内选举，主要是指党的组织及其选举的组成人员，依照民主程序和自身章程，按照选举人的意志，更新党组织领导层的组织和法律行为。《中国共产党章程》规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。

一、党内选举的发展历程

我们党是按照马克思主义建党原则建立起來的，具有严密的组织、严格的纪律。党内选举，随着党的发展而发展，贯穿了党的百年历程，也是党的百年历史的一个缩影。就其发展来看，党内选举工作大体经历以下几个阶段。

（一）形成发展阶段

1921年7月，中国共产党第一次代表大会召开，虽然没有制定党章，但大会通过的《中国共产党第一个纲领》就有关于党内选举的规定。一大党纲第九条指出，凡党员“超过三十人的，应从委员会的委员中选出一个执行委员会” ①。这是我们党关于选举工作的首次明确规定，为我们党的未来选举工作奠定了基础，指明了方向。可见我们党从诞生那天起，就注重党内民主选举工 作。

1922年7月，中国共产党第二次代表大会制定了第一部党章。二大党章坚持了一大党纲中关于选举的规定，同时就相关内容进行了细化和进一步明确。党章第四条指出“凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长” ②，“公推”的概念首次在党章中出现。第五条规定：“一地方有两个干部以上，经中央执行委员会之许可，区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会，由该会推举三人组织该地方执行委员会，并推举候补委员三人。” ③第六条还明确了“如委员因事离职时得以候补委员代理之” ④。第八条还首次明确了党的组织任期制，即“中央执行委员会任期一年，区及地方执行委员会任期均半年，组长任期不定，但均得连选连任” ⑤。在之后的中国共产党第一次、第二次修正章程中，延续了关于选举工作的这一内 容。

1925年1月，在上海召开的中国共产党第四次全国代表大会通过了《中国共产党第二次修正章程》。党章规定，“凡有党员三人以上均得成立一支部” ⑥，在党的历史上第一次将党的支部规定为党的基层组织。同时，还规定了“每支部公推书记一人或推三人组织干事会，隶属地方执行委员会” ⑦。

1927年6月，中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决案》，这个修正议决案对四大通过的《中国共产党第二次修正章程》作了补充和修正。在党内选举方面的规定有了一些变化，其中重要的一点就是改推举与选举相结合为统一选举（支部以下为“公推”）与上级机关批准相结合。这一时期，党员数量少，地方组织也不健全，党内选举制度还处于萌芽阶 段。

1928年7月，党的六大通过的《中国共产党党章》，明确了组织原则为民主集中制，把“下级党部与高级党部由党员大会代表会议及全国大会选举之” ⑧作为民主集中制的根本原则之一，同时进一步明确规定了党员大会、代表会议或全国大会的选举职责，以及“会议的成份及选举率”等。在这一时期，我们党走上了农村包围城市、武装夺取政权的革命道路，开始在部分地区执政，因而更加重视党组织建设和党内选举工作。1938年六届六中全会制定了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》和《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等党内法规，对党内选举规则进行了明确。自此，党内选举制度初步形成。

1945年6月，党的七大对党内选举制度的形成和确立具有划时代的意义。七大党章第一次明确了党员都具有“选举权和被选举权”，并对党内选举的有关规定进一步细化。党章第十九条规定：“选举党的各级委员会，须按候选人名单进行无记名投票或表决，并保障选举人有批评与调换每一个候选人的权利。” ⑨第五十三条规定：“由支部全体党员大会选举支部委员会，以进行经常工作。任期半年至一年。支部委员会人数之多少，由支部之大小来决定，最少者三人，最多者十一人。由委员会选举书记一人，必要时得再选举副书记一人。其他委员的分工，由委员会按照实际需要决定之。” ⑩“在七个党员以下的支部，只选举支部书记一人或正副书记各一人，不设支委。” ！11948年9月，中央通过并印发了《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，解放区普遍召开了党的代表会议，广泛开展了党内选举工作，党内选举制度逐渐形成和确立下来。

（二）曲折发展阶段

新中国成立后，我们党作为执政党，在党内选举制度上进行了许多新的探索，取得了丰硕成果。1951年，刘少奇在第一次全国组织工作会议上指出，由于我们党员对党内选举缺乏经验，为使党员有更多参与选举的机会，党内可以每年进行一次选举。1956年党的八大召开，更加坚持民主集中制，在选举之前突出了“反复讨论和酝酿”。八大党章作为我们党执政后的第一部党章，特别强调“党的选举必须能够充分表现选举人的意志”，“选举采用无记名投票的方式，并且必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利” ！2。同时，还强调“个别地方如果由于特殊情形，暂时不能召开党的代表大会或者党员大会选举的党的委员会，可以召开党的代表会议，或者由上级组织指定” ！3。可见，八大党章对党内选举的具体要求和程序作出了更为详尽的规定，使党内民主选举制度更具操作性。从八大到1957年，党内选举一直呈现出良好的发展态势。

1958年，由于“左”倾思想影响，党内民主开始呈现出正反两种现象，党内选举受到冲击和影响。“文化大革命”时期，党内政治生活极不正常，由于党的民主集中制遭到严重破坏，最终导致党内选举、领导体制和组织原则等规定流于形式、丧失殆尽。1976年“文化大革命”结束后，党和国家的工作虽然有所改善，但由于在“以阶级斗争为纲”的框架内“抓纲治党”，使党内民主处在徘徊不前的局面。虽然十一大通过的党章对党内民主集中制、组织原则等进行了修改，但是并没有从根本上否定九大、十大党章中存在的“左”倾错误，这种状态一直到十一届三中全会召开。

（三）恢复发展阶段

1978年12月，党的十一届三中全会召开后，党内选举制度逐步得到恢复、发展和完善。1980年2月，十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，专门就党内选举作了规定，首次提出了差额选举。第八条指出：“党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。” ！4“各级党组织应按照党章规定，定期召开党员大会和代表大会。党的各级委员会要按期改选。” ！5同时强调：“选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志，候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。” ！6“党员数量少的单位，可不实行差额选举或实行预选。候选人的基本情况要向选举人介绍清楚。选举一律用无记名投票。” ！7这些规定，指明了党内选举制度改革的方向和趋势，对后来党内选举起到了决定性的影响。1982年党的十二大党章，对党员的选举权和被选举权、选举时间、选举条件、选举范围、选举职权、选举原则、选举方式、选举办法，以及对党内选举的监督等，都作了具体的规定，形成了党内选举制度基本框 架。

十二大之后，党内选举工作重点在于如何提高选举质量、扩大民主等。党的十三大召开，中央专门发出通知，在十三大代表人选的酝酿提名、候选人预备名单的确定以及代表的选举产生等方面提出具体要求。十三大党章规定：“可以直接采用候选人数多于应选人数的办法进行正式选举。也可以先采用差額选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。” ！8这就进一步明确了党内选举必须实行差额选举，从而改变了过去实际存在的等额选举的现象。1988年3月、1990年6月和1994年1月中央先后印发《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》，选举制度建设取得了实质性进展，使新时期地方党组织和基层党组织的选举工作进一步趋于严密和规范，初步实现了党内选举的制度化、程序 化。

（四）成熟发展阶段

进入新世纪，党内选举制度进一步创新和发展，日趋成熟完善，具有新时代的特色。

面对新世纪新阶段新任务，2002年中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，使党内选举制度进一步向全面化、程序化、制度化和规范化的方向迈进。2004年十六届四中全会进一步强调要“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，明确提出要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。与此同时，各地探索出了改革党内基层民主选举制度的一系列新路径。比如：“两推一选”村党组织领导班子、“两推直选”村党组织书记、“公推直选”乡镇党委领导班子、“三荐一选”党代表、自下而上推荐提名候选人等。十七大进一步强调：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”这样规定，有利于扩大基层党组织领导班子候选人提名的民主，也给直接选举基层党组织领导班子等扩大党内基层民主的探索留出空间。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内选举工作，对坚持和加强党的全面领导、贯彻执行民主集中制、规范完善党内选举制度作出一系列重大部署，有力推动了党的组织建设。根据十九大党章修正案的要求，2018年7月中办印发了《关于党的基层组织任期的意见》，2020年7月和12月分别制定颁布了《中国共产党基层组织选举工作条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》。这些规定坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党章为根本遵循，贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，是新时代党的各级组织选举工作的基本遵循，对于坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，提高党的执政能力和领导水平;对于发扬党内民主、尊重和保障党员民主权利、规范基层党组织选举，增强基层党组织政治功能和组织力，都具有重要意义。

习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出，我们正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。党内选举在前进的道路上自我完善和发展，也必将更加科学、更加民主、更加规范。

二、党内选举的主要启示

党内选举是比较复杂的系统工程，具有中国特色，充分体现党的意志，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，更是加强党的治理的重要举措。党内选举，既要以百年党史中党内选举的经验教训为鉴，又要在新时代党内选举实践中不断地修改、调整和创新。

（一）认清党内选举的重要意义

以史为鉴，才能认清党内选举的重要性。从严落实好党内选举制度，对于深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，意义重大。加强党内选举制度建设，一是有利于加强组织建设，增强党组织的战斗力。按期对党组织进行民主选举，既能够加强党员群众对党组织领导干部的监督，又能够把受广大党员信赖的同志请进党的领导班子，使党的组织更具有组织力、富有战斗力。二是有利于发扬党内民主，健全民主生活制度。选举中，党员可以充分发表自己的意见，讨论党的工作，提出批评和建议，充分体现党员在党内应有的地位，发挥应有的作用。三是有利于改进党组织工作，密切党员关系。党内选举过程，既是党的基层组织领导班子成员更新的过程，也是检查工作的过程，同时又能够进一步增强党的组织观念和纪律性。

（二）把握党内选举的主要任务

以史为鉴，才能切实把握党内选举的主要任务。纵观党内选举的发展历程，很容易发现，党内选举的任务主要有三项。一是按期改选党组织委员会。党内选举工作条例规定：党的组织设立的委员会任期届满应当按期进行换届选举。即使是不设支部委员会的党支部，也应按期换届选举产生支部书记、副书记。没有正当理由，随意拖延换届选举时间，是一种违背党的民主集中制原则、践踏党员民主权利的行为。二是补选党组织委员会委员。选举工作条例规定：委员会委员在任期内出缺，一般应当召开党员大会或者党员代表大会补选。三是选举出席上级代表大会的代表。党内选举的另一重要任务，就是选举产生出席上级党代表大会或党代表会议的代表。选举出席上级党代表大会代表的条件和名额，必须按照上级党组织的要求办理。

（三）严守党内选举的工作原则

以史为鉴，才能严格遵守党内选举工作原则。根据党章和选举工作条例的要求，党内选举必须遵循党内选举的基本原则。一是选举平等原则。主要是指党员或党员代表在党内选举中，按照自己的意愿，参加选举党的委员会委员或出席上级党代表大会代表的权利，与此相联系的是被选举权。各级党组织都要保障党员的选举权和被选举权。二是公平竞争原则。主要是指选举人对候选人决定取舍的依据，不在他们资历深浅、年龄大小，而是在平等的基础上看他们的能力如何及贡献大小，按照规定的条件和程序民主推举。三是差额等额原则。主要是指党内选举的形式，即等额选举和差额选举。等额选举的范围，只限于党的各级委员会和纪律检查委员会的书记、副书记。四是匿名投票原则。主要是指选举采用无记名投票的方式，使选举人不受候选人在场的影响，免除顾虑，充分表达自己的意愿，选出自己信得过的人。

（四）加强党内选举的组织领导

以史为鉴，才能充分发挥党内选举中组织领导的作用，确保党内选举按法定程序开展，确保选出的班子成员合法合规并合乎民意。一是深入宣传动员。在党内选举前应对参与选举的党员干部进行党章、选举工作条例的学习教育，不断增强党员的政治意识、大局意识、民主意识，为换届选举营造良好的舆论氛围。二是充分发扬民主。在党内选举过程中的每一步骤、每一环节，都要按照党章、选举工作条例，以及有关选举工作要求进行，不能图省事、怕麻烦。三是严肃换届纪律。各级要加强选举全过程监督，坚决查处选举中的不正之风，确保选举工作风清气正，确保选举结果人民满意。

（五）体现党内选举的时代要求

以史为鉴，才能在向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进的进程中，坚持好发展好党内选举制度。在党内选举中，不但要继承好马克思主义的党内选举理论，而且要根据变化了的时代要求，解放思想、实事求是，改革完善党内选举制度。一是增加党内选举共识。加强对广大党员进行马克思主义选举理念教育，增强新时代中国特色社会主义的党内民主选举信念，使选举人的意志得到充分体现。二是完善党内选举制度。这里所说的选举制度，不仅仅是指单个的制度要素，而是科学合理的制度体系，也是党的治理体系和治理能力的题中应有之义和重要组成部分。只有如此，才能凸显制度的权威性和执行力。三是规范党内选举程序。规范的党内选举程序，既要遵循选举平等原则，又要做到选举公开透明，确保每个环节都规范操作。

注释：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩ ！1 ！2 ！3 ！8《中国共产党历次党章汇编（1921—2012）》，中国方正出版社，2012年版，第50、53、53、53、54、65、65、84、103、109、109、216、216、332页。

！4 ！5 ！6 ！7《中国共产党党内法规汇编》，法律出版社，2021年版，第234页。

作者单位：中共上海市市级机关工作委员会

（責任编辑 王 玉）