深化行政执法体制改革 提升生态环境保护治理能力

张秕琦

摘要：目前，我国在制定环境法律和执行环境法规方面取得了长足进步，党和国家非常重视行政执法体制改革工作，但违规执法、执法不力和执法缓慢的问题仍然存在。执法问题的根源在于利益相关者之间产生了利益的冲突，这是主要的原因。法律在平衡利益方面起着重要作用，法律本身并不是真空存在的，相反，在很大程度上它是利益冲突的结果，并且可能因为需要平衡这些利益关系而受到巨大的挑战。因此，深化行政执法体制改革责任重大，应当引起立法机构的高度重视，从而不断提升生态环境治理能力，从源头上确保环境的保护和治理工作顺利开展。

关键词：行政执法;体制改革;保护治理;生态环境

一、深化行政执法体制改革的理论概述

（一）我国现有的环境法律

我国的环境法律法规体系创立于1978年，在《中华人民共和国宪法》第二十六条中正式提出，“国家保护和改善人民生活环境和生态环境”。这项规定要求环境保护是宪法的重要组成部分，是国家的重要职责之一。之后，我国加快了构建环境法律体系的步伐，环境保护立法一直在不断发展。这一制度已经扩大到地方政府职能，包括从控制和预防污染立法到保护和节约自然资源立法。目前，我国环境法包括全面环境保护立法、污染防治专项立法、保护和节约自然资源、把环境保护扩展到其他立法领域、有关环境保护的国际公约和条约的批准。

（二）深化行政执法体制改革

经过几十年的发展，近年来，我国的环境立法已经形成了一定的基础，目前我国正在积极制定有效的实施战略。现阶段，环境问题还缺乏严格的执法体制作为保障，需要加以关注。如环境法的实施属于行政机构的管辖范围，而不是司法机构的管辖范围。立法机构拥有环境法执行的监督权，但实际上，政府并未合理地行使这一监督权。在我国现有的法律中，缺少其他组织和公民在环境法的参与制度，公众参与环境管理程度有限。深化行政执法体制改革主要包括设置跨地区环保机构、实施生态环境保护综合执法改革、流域设置环境监管和行政执法机构等改革措施，以提高环境治理水平。

（三）深化行政执法体制改革提升生态环境保护治理能力的意义

行政执法体制能够进一步完善保护环境的措施，是社会整体环保意识提高的重要体现。一方面，我国的传统治理手段出现了环境保护防治职责不清、管理力度不够、保护能力较弱等问题，深化行政执法体制改革能够有效解决长期以来形成的诸多问题，并且加强统筹职责，有利于制定出统一的生态保护标准。另一方面，深化行政执法体制改革从源头上制定了保护生态环境的具体目标，运用现代化的治理手段，能够尽最大可能减少对环境的破坏，使公众充分意识到保护环境的重要性。

二、目前我国行政执法体制中存在的问题

我国的环境执法体制，由于监督力度有待提升、机构改革难度大等原因，与生态环境保护相关的行政执法体制缺少切合实际情况的指导。了解目前我国行政执法体制中存在的问题，提出深化行政执法体制改革的有效方法，对于保护环境、合理利用资源至关重要。

（一）环保法律体系尚未完善

自1978年以来，我国形成了比较完整的环境法体系，保障了人民的环境权利，但是，在发展过程中也出现了一系列的问题。其中，一个重要问题就是对法律研究的不足，造成了法律法规与环境保护实践之间脱节，容易引起执法和守法的懈怠。另一个问题是，立法初期制定法律的速度太快。为了顺利完成立法工作，各机构为通过某些法律设定了立法期限。随后，工作人员过于关注是否通过这项立法，而不是关注法律本身的适用性和可行性。

（二）忽略了公众参与环境保护的重要作用

公众参与对提升生态环境保护治理水平至关重要，并且，公众参与还有利于社会的和谐发展。目前，我国的公众参与制度还需要在经济利益与环境保护之间取得平衡，公众参与程度较低。此外，虽然法律规定了具体保护环境的机制，但给了违法者太多的自由。对于滥用职权或不履行职责的执法人员，环境立法规定只对直接责任人员给予行政处分，而不是刑事处罚。

（三）对环境保护的重视程度不足，缺乏环保意识

国内生产总值是衡量我国经济能力的核心指标，也是衡量地方政府政绩的主要标准。在部分地区，地方政府过于注重经济利益，忽略了环境保护的重要性。环境法律的实施情况取决于地方政府和环境保护部门。由于国内生产总值的重要性，许多地区政府追求生产总值的增长，而不是全面、协调和可持续的发展。事实上，保护生态环境与经济增长都至关重要，都需要引起足够的重视。

（四）环境管理机制受行政法规的约束

环境管理机制及其责任分工的相关规定，常常分散在各种法律和条例中。由于缺乏关于环境管理的明确规定，这些规定经常变化。这一立法空白造成部分城市设立了环境保护管理机构，而其他城市则没有设立。这些因素都极大地影响了环境管理部门的司法执行机制。

三、深化行政执法体制改革是提升生态环境保护治理能力的有效措施

（一）采用绿色国内生产总值作为标准

绿色国内生产总值是对传统国内生产总值的补充，它是通过从传统的国内生产总值中减去自然资源开采和生态破坏的成本计算出来的，换句话说，国内生产总值是根据环境成本进行调整的。传统的国内生产总值是有限的，因为它只代表经济发展，而没有考虑到环境问题。地方政府应该更加关心本地区的环境质量，努力减缓生态恶化的速度。

（二）改革司法管理机制

司法管理机制改革是一个长期的过程，存在一定的困难。改革司法制度包括改革任命法官和法院判例，即改革政治制度。此外，是否应该有一个负责部门来管理所有的非政府组织也是值得思考的问题。我国环境法律体系不断发展，法律规定与原则之间联系紧密，政府可以通过制定出适合我国国情的相关法律解决上述問题。

（三）实行“垂直”管理机制

现有的司法管理机制主要受地方党委指导及高级法院的监督，高级法院负责审判及人事事务。因此，改革司法管理机制的第一步就是要提高司法的独立性，实行“垂直”管理机制。只有通过这种改革，才能避免地方保护主义，加强基层执法队伍建设。

（四）完善相关程序，加强公众参与

我国的环境法律中，只有关于公众参与的一般规定，缺少概述公众参与的程序和方法的具体规定，使得公众的参与程度较低。此外，中国应鼓励公众和非政府环保组织的参与。为了平衡的环境执法与监督系统，负责部门应充分履行执法职能、公众应充分履行监督职能，企业应充分履行自我监督职能。公众参与到环境的保护和治理工作中，有利于各部门工作的顺利开展，极大了提高了执法效率。

四、结语

在我国，与环境相关的法律法规有很多，但缺乏遵守和执行的保障手段。这是由于我国立法目标仍未实现，执法流于表面，对不遵守规定的行为处罚力度不够，受害人没有得到适当的赔偿，一些环境犯罪行为受到行政处罚而不是刑事处罚等原因造成的。为了克服这些不足，政府应当建立环境监督局，负责现场执法，把环境保护机构转变为规模较小的独立实体，改革现有的地方政府绩效评估方法及司法管理机制，使法院不受地方政府的影响，建立环境公益立法，从而深化行政执法体制改革，增强公众对环境保护的参与性。

参考文献：

[1]杨凤华.以系统化思维高质量推进江苏全面深化改革[J].南京邮电大学学报（社会科学版），2018，20（04）：16-24.

[2]本刊编辑部.深化生态环境科技体制改革实现治理体系现代化[J].环境保护，2019，47（23）：2.

[3]曹现强，张福磊.以制度建设推进国家治理现代化的进展与路径[J].国家治理，2019（46）：30-37.

（作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）

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