可持续发展视角下抚仙湖流域空间管控研究

孟庆娟

摘要：随着近年来产值的持续增长，带来的是抚仙湖流域污染的增加，流域经济的可持续发展与生态保护之间的矛盾加劇。文章从可持续发展的视角，探讨抚仙湖流域在开发过程中如何实施空间管控，提升综合承载和资源优化配置能力，对促进高原型湖泊生态保护与流域经济发展具有一定的现实借鉴。

关键词：可持续发展;抚仙湖流域;空间管控

抚仙湖位于云南省玉溪市境内，居滇中盆地中心，位于昆明市东南 60 km 处，跨澄江、江川和华宁三地，处于滇中湖群五大湖泊（抚仙湖、星云湖、杞麓湖、阳宗海和滇池）的中心部位，南部有2.5 km长的隔河与星云湖相通。抚仙湖是我国最大的深水型淡水湖泊，地处长江流域和珠江流域分水岭地带，系珠江源头第一大湖。

在2018 年召开的全国生态环境保护大会，习近平总书记提出了“六个原则”，即：坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福扯、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、共谋全球生态文明建设。当前，抚仙湖的保护成为云南生态文明建设的重中之重，而随着经济、社会的高速发展，经济发展与生态保护之间的协调难度加大。

一、抚仙湖流域空间管控的背景

（一）生态环境的变化

抚仙湖流域面积674.69km2，湖长约 31.4km，平均水深 95.2m，湖岸线总长 100.8km，水面面积 216.6km2，相应蓄水量 206.2亿 m3。抚仙湖水质年均值达到Ⅰ类水水质标准，水环境多年保持较高水平。但由于人类生产、生活等流域开发活动的剧烈干扰，流域森林植被覆盖率低下、山地系统退化，水土流失依然严重;田地质量低、费、污问题严重，田地资源效益低下;城镇及面源污染未有效防控，流域水污染压力日益加剧;流域重要生态功能区受损，生态功能提升与维护面临较大压力。同时，星云湖作为抚仙湖上游湖泊，由于水质下降，自2009年之后不再向抚仙湖泄水，导致抚仙湖水位逐年下降，水量补给不足。目前抚仙湖水质和水生态均出现退化的征兆，水质和水生生物均出现贫营养向中营养湖泊过渡时期的响应特征，水态退化的风险逐年提高。

（二）可持续发展的问题

抚仙湖流域内2018 年末总人口19.03万人，流域的人口增长缓滞，低于经济的增长。沿湖县域 GDP 总量自2009年以来逐年增长，从2008年到2018年平均每年增长12.72%。

随着经济社会的高速发展带来了一些可持续发展的问题。第一，抚仙湖生态环境脆弱，气候变化的叠加效应不利于富营养化防控;第二，受流域自然环境局限，流域控源截污能力不足;第三，治理赶不上污染，湖水动力不足;第四，产值的持续增长，带来湖泊流域污染的增加，流域经济的可持续发展与环境保护之间的矛盾加剧;第五，湖泊治理投资大，投资回报率低，回收期长，资金筹措不足;第六，环保生态压力，基础设施供需矛盾，产业融合发展深度不够：规划与实际发展脱离、人口增长较慢，不能满足劳动力需求、基础设施与环境保护不配套、产业结构调整与群众增收矛盾短期难以平衡。

二、抚仙湖流域发展的 SWOT分析

（一）优势（ strengths）

1. 湖泊水资源丰富

抚仙湖湖面海拔高度为1722.5m，蓄水量206.2 亿 m3，相当于12个滇池、6个洱海、4.5个太湖的蓄水量，占全国淡水湖泊蓄水总量的9.16%，占云南九大高原湖泊总蓄水量的72.8%，占国控重点湖泊I类水的 90%以上，存量水资源丰富，是我国重要的战略水资源。

2. 旅游资源得天独厚

抚仙湖水温冬夏变化不大，年平均水温 15℃左右，气候舒适。湖流域内自然山水巧然天成，旅游资源涵盖地文景观、水域风光、生物景观、气象气候、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品和人文活动八个主类，已形成旅游景区点和旅游活动项目65 处。2019年抚仙湖旅游度假区被正式确定为国家级旅游度假区。

3. 交通区位优势明显

抚仙湖流域是“大昆明经济核心区”和滇中经济圈的重要组成部分，是云南省东西南北往来之要道，位于昆明2小时经济辐射范围之内。流域处在昆明、石林、玉溪的包围之中，是21世纪云南省“文化旅游精品路线”—昆明、建水、蒙自至河口的第一站。通过昆玉高速公路、昆澄公路、澄川公路、澄华公路、玉溪各区县高等级公路将流域与昆明、玉溪两城市紧密联系在一起，向全国各地辐射，具有较强的区位优势与发展潜力。

4. 政府积极推动流域内空间管控

现编制有《抚仙湖生态红线划定方案》、《抚仙湖流域禁止开发控制区规划》、《抚仙湖保护和开发利用专项规划（2018-2035）》等专项规划，对湖流域空间按照两级分区进行管控。一级分区主要划分流域的生态、农业农村、城镇发展空间，二级分区从污染控制和生态保护修复出发，对流域进行保护防治空间划分，实现 “适当发展区、一级严控区、二级严控区”差异化管控。

（二）劣势（weaknesses）

1. 水质和水生态出现退化的征兆

旅游业的蓬勃发展使流域人群活动日益复杂化，带来生活垃圾和生活污水;追求高产出的农业产生农业面源污染;工业企业排放的工业用水和工业废水;旅游地产的开发都导致水质和水生态污染风险加剧。氮磷负荷进入湖体，导致北部水域水质已呈现略差于南部水域的状况，流域出现生物多样性下降，呈现富营养化特征的趋势。

2. 流域生态脆弱，环境承载容量有限

抚仙湖湖泊汇水面积小，流域陡立，汇流时间短，使其流域生态自净能力较弱。湖泊换水周期长、水量变化小，使湖泊污染物滞留率高。同时，构造型深水湖泊湖盆陡峭，浅滩水域与植被面积极小，致其湖内生态系统甚为脆弱。加之高原湖泊日照丰富，相较于非高原湖泊更易于产生富营养化风险。

3. 流域旅游产业发展以粗放型为主

首先，在旅游产品定位上不清晰，沿湖各景点观光旅游和休闲旅游项目缺乏特点，差异化程度低，无法满足游客个性化的需求，目前多以一日观光游为主，旅游消费水平较低。其次，旅游基础设施不配套。旅游景点之间公共交通换乘不方便;停车场布局和容量不能满足要求;机场、高铁站到澄江抚仙湖没有通勤车辆，降低了游客的便捷程度。此外，相关企业规模小，没有形成产业的带动和示范效应。据天眼查数据显示，截至 2019 年年末在澄江市内注册的旅游企业共有251家，其中注册金额在100万元以下的企业占比为51.3%。

（三）机遇（opportunities）

1. 澄江撤县设市

2020年1月经国务院批准，同意撤销澄江县，设立县级澄江市。澄江市地处“滇中一小时经济圈”、“滇中一小时旅游圈”，无缝通达昆明、玉溪、曲靖、楚雄等滇中主要城市;便捷连通昆明空港新区、长水国际机场、昆明高铁南站和嵩明、宜良、晋宁各地。其辖区内的抚仙湖国家旅游度假区，在“中国-东盟自由贸易区建设”和“云南-大湄公河次经济区域经济合作”的大格局中，具有中心枢纽和云南旅游会客厅的重要战略地位。撤县设市有利于持续推进抚仙湖的保护治理，有利于优化产业布局、促进区域经济协调发展，有利于提高新型城镇化水平，对地区经济发展具有重要意义。

2. 澄江大力调整产业结构和转变经济发展方式

目前第一产业增值空间不大，第二产业受环境保护的影响体量受限，第三产业依赖得天独厚的自然资源抚仙湖，拥有较好的发展前景。澄江市先后编制了《澄江县旅游发展规划（2015～2030 年）》、《帽天山国家地质公园规划》、《十三五旅游产业发展规划》等规划，制定了《关于进一步加快旅游产业发展的实施意见》、《澄江县旅游产业转型升级三年（2016～2018）行动计划》，通过形式多样的扶持政策，大力支持旅游产业发展。

（四）威胁（threats）

1. 流域各利益相关方的不合作风险

抚仙湖具有公共品的属性，在流域保护与开发的博弈关系中，各利益相关方的利益会受到不同的影响。抚仙湖径流区5.8万亩土地休耕轮作后，造成大量失地农民和失业人员，澄江市经济体量小，消化吸纳就业的岗位少，就业压力大;地方财政过度依赖土地收入，经济风险高。

2. 旅游资源开发建设可能形成生态风险

旅游項目开发建设常常占用绿地，造成植被覆盖率减少，建筑垃圾若管理不当，会造成水土流失加剧，使水体生态系统遭到损害。水上娱乐项目会对附近水域水质产生影响，对水生生物也造成不利影响。游客在观光游览过程中会产生大量的生活垃圾。同时，由于缺乏高端、无污染的项目及与旅游相配套的高端服务业，低端的经济发展带来的污染将严重威胁湖泊的生态承载力。

3. 旅游产业市场竞争激烈

随着各地产业转型的推进，旅游产业发展迅速。从昆明主城区1小时圈旅游资源看，周边已聚集了自然风光、生态养生、地质科普、乡村休闲、文化体验等众多项目，抚仙湖流域的旅游业面临激烈的市场竞争。

三、抚仙湖流域空间管控的优化建议

（一）分区域科学评判空间土地利用

当前应从粮食供给能力、生态循环系统、生物多样性以及农林渔业的生产活动、土地可持续利用、防灾减灾土地安全、区域基础设施用地以及沿湖特色景观等方面进行综合评判，科学合理利用。首先，识别生态保护极重要区和重要区、农业生产适宜区和不适宜区、不适宜城镇建设的区域;其次，对生态保护极重要区和重要区进行边界修正;在生态保护极重要区以外的区域，细化或补充城镇建设限制性因素并确定具体判别标准，开展种植业、畜牧业、渔业和城镇建设。

（二）定期评价自然资源环境承载力与环境容量

自然资源环境承载力状态并不是固定不变的，它随着时间的推移、社会经济的发展、生态环境的改变随之变化，它是一个动态发展的过程，这就要求建立规划执行的反馈机制，定期（5 年或 10 年为一阶段）对环境承载力评价成果进行调整，并作为规划修编或调整的依据。基于自然资源环境承载力评价体系中水环境评价、大气环境评价等，进一步列明量化指标，政府管理部门严控区域内生产、生活排放标准，探索出合适的湖泊环境容量。

（三）建立空间管控指标体系，形成空间管控信息系统和重要数据库

空间管控指标体系包括要素层（水资源、水环境、水生态和管控能力）、目标层（水资源开发利用控制和入湖河道水资源开发利用、水环境质量改善和限制排污总量控制、水生态空间优化和水生态功能维护、监测预警能力提升和管控制度体系建设）和指标层。各目标层依次对应水资源、水环境、水生态和管控能力要素层。指标层包括具体到每个目标层对应的定性指标和定量指标。

（四）以“市”的格局定位谋划，优化空间规划布局

提升城镇功能品质。推进公路、水利、气电设备、建筑、通讯等城市化基础配套设施建设;全面提升旅游品质，高标准编制抚仙湖5A级景区创建规划;不断推动国际旅游城市、国际健康养生城市、国际会议中心城市建设。

产业、产村融合发展，提升空间综合承载和资源优化配置，推动乡村振兴。加快特色村、乡村示范点建设，带动特色小镇、康养小镇、田园乡村建设，推进生态观光农业快速发展，把土地做成景观，让农业与旅游业、与文化产业结合。大产业方面，稳定粮食种植面积，巩固优质核心烟区，构建绿色生态优质烟叶产业带，做大做强特色优势产业。

严守保护治理生态红线，加快湿地建设。编制抚仙湖湿地规划，实施生态湿地改造项目，充分发挥湿地生态效益，促进湖泊休养生息。

参考文献：

[1]汪东亮.基于生态承载力系统模型的旅游地环境容量分析研究[J].环境科学与管理，2019（04）：170-174.

[2]周庆，郭宏龙，田为刚.抚仙湖流域旅游开发生态风险分析及管理对策[J].环境科学导刊，2016（35）：160-163.

[3]玉溪市抚仙湖管理局.抚仙湖保护志[M].昆明：云南人民出版社，2016.

[4]中国环境科学研究院，抚仙湖生态环境变化趋势研究[R].2019-01-20.

*本文为横向课题“玉溪市抚仙湖流域可持续发展条件与发展对策”（HCCG2019009F）。

（作者单位：昆明理工大学津桥学院）

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