中国—东盟文化产业合作中地方政府注意力分配研究——基于地方政府政策文本分析

徐宛笑 李文欣 黄 栋

一、问题的提出

作为21世纪的朝阳产业，文化产业的高质量发展已经成为衡量一个国家国际竞争力和文化软实力的重要标志。文化产业国际化合作也在加强国际文化交流，营造和谐友好的文化氛围，推进民心相通等方面展现积极作用。2016年，《文化部“一带一路”文化发展行动计划（2016—2020年）》提出，建立和完善文化产业国际合作机制，加快国内“丝绸之路文化产业带”建设①文化部“一带一路”文化发展行动计划（2016—2020年）[N].中国文化报，2017-01-06（1）.；2017年，《文化部“十三五”时期文化产业发展规划》提出，要深度参与国际文化产业分工协作，提升我国文化产业国际竞争力，构建互利共赢的文化产业国际交流合作新格局②文化部“十三五”时期文化产业发展规划[N].中国文化报，2017-04-20（6）.；2021年，《“十四五”文化产业发展规划》中明确提出，要立足国内大循环，发挥比较优势，协同推进国内文化产业发展和国际合作③“十四五”文化产业发展规划[EB/OL].（2021-06-07）[2022-05-21].https://zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/cyfz/202106/P020210607537541941661.pdf.。这些政策为我国开展文化产业国际化合作提供了指引和遵循，也表明了文化产业国际化合作在我国对外文化交流中的重要地位。

东盟国家是中国山水相连的友好邻邦，中国与东盟国家民族历史文化相互交融，文化对话和交流逐渐成为友好合作的基石。2013年“一带一路”倡议提出后，中国与东盟在签署文化合作协议、开设孔子学院、举办文化节以及文化产品贸易等方面的文化合作内容日渐丰富，形成了以政府为主导、经济发展为动力，呈现网状特征的双边以及多边文化交流合作体系④李红，邹月媚，彭慧丽.国际文化经济学：文化合作经济分析的理论框架[J].浙江学刊，2013（3）：167-176.。自1991年中国同东盟建立对话关系以来，双方经贸文化交流日益密切，在2021年召开的第16届中国—东盟文化论坛上，中国东盟中心秘书长陈德海指出，“随着人文交流和经贸往来日益频繁，文化产业在中国和东盟国家的产业布局中所占比重越来越大”。⑤简文湘，余莹.中国—东盟文化产业合作向纵深发展[N].广西日报，2021-07-31（8）.这再次强调了双方深化文化产业合作的现实意义，也说明文化产业已逐渐成为中国与东盟开展文化交流的重要领域。在构建更为紧密的中国—东盟命运共同体的背景下，我国地方政府也相继出台了与东盟文化产业合作相关的政策文件。这些政策文件在内容上呈现怎样的特点？政府在决策时重点关注了哪些方面？政府的决策选择又发生了怎样的变化？下一步政策制定应该如何优化？本文将从“政策注意力”视角来探讨这些问题。

二、注意力理论及政府注意力分配研究

关于“注意力”的研究最初起源于心理学，1890年认知心理学家詹姆斯首次提出“注意力”这一概念，他认为注意力是个体意识焦点的集中，是个体意识的特征之一⑥詹姆斯.心理学原理（第一卷）[M].方双虎，译.北京：北京师范大学出版社，2019:440-441.。之后，“注意力”被逐步引入经济学、管理学和政策科学等多个学科领域的研究中。著名管理学家赫伯特·A.西蒙首先将“注意力”引入管理学领域，并将其定义为“注意力是管理者在决策过程中选择性地关注某些信息而忽略其他信息的过程”⑦SIMON H A.Administrative behavior:a study of decision making processes in adm in istrative organizacion[M].New York:The Free Press,1947:41.。西蒙认为管理者不可能掌握有关决策的全部信息，其决策能力也会受到各种客观条件的限制，因此管理者的决策模式是介于完全理性和非理性之间的“有限理性决策”模式。之后，西蒙进一步指出，管理者在决策时真正稀缺的要素不是信息，而是决策者的注意力，注意力是一种稀缺资源，注意力分配情况体现了决策者重点关注的问题①SIMON H A.Designing organizations for an information-rich world[M]//GREENBERGER M.Computers,communications,and the public interest.Baltimove:The Johnw Hopkins University Press，1971:37.。继注意力在管理学领域得到发展之后，美国政治学家琼斯等将注意力引入政策科学领域，并提出了“由注意力驱动的政策选择模型”，这一模型旨在说明政策主体稀缺的注意力如何影响政策的选择和变化。政策的出台与政策环境和政策制定者偏好密切相关，琼斯认为，环境和偏好的结合产生了政策，而注意力是环境和偏好结合的桥梁，即“决策者不一定会被环境所影响，除非他们注意到它”②MAY P J,JONES B D,BEEM B E,et al.Regional policy agglomeration:arctic policy in Canada and the United States[J].Journal of comparative policy analysis:research and practice，2005(2):121-136.。注意力变化会影响政府政策的变化，因此“注意力的配置结构对于理解政策过程具有重要意义”③王家峰.认真对待民主治理中的注意力：评《再思民主政治中的决策制定:注意力、选择和公共政策》[J].公共行政评论，2013（5）：144-154.。自琼斯将注意力引入政府决策领域之后，注意力分配也逐渐成为学者们研究公共政策的一个切入点，通过研究政府注意力的分配情况，可以了解政策执行过程中政府的行为选择和对某类政策的重视程度。注意力分配为理解政府决策行为提供了一个新的视角，不仅可以体现决策主体的主观因素与客观环境的融合，而且可以进一步揭示政府如何将有限的资源和精力投入不同的公共议题中去，理解政策主体注意力分配的驱动机制。

近年来，国内部分学者开始将注意力理论引入公共管理研究领域。在知网中以“注意力”为关键词进行检索，发现公共管理研究领域内与注意力相关的文献有100余篇。根据知网计量可视化分析结果，公共管理研究领域有关注意力的发文数量呈现逐渐增加的态势，越来越多的学者用注意力相关理论研究政府行为④代凯.注意力分配：研究政府行为的新视角[J].理论月刊，2017（3）：107-112.⑤黄健荣.政府决策注意力资源论析[J].江苏行政学院学报，2010（6）：101-107.⑥王洛忠，陈宇，都梦蝶.中央政府对信息化的注意力研究：基于1997—2019年国务院《政府工作报告》内容分析[J].理论探讨，2019（5）：177-182.。在实际操作中，由于政府注意力的抽象性和难测量性，现有研究更多地通过对政策文本和政府工作报告等文献内容进行系统分析，来了解决策者关注的重点和注意力分配情况，掌握相关政策导向和政策演进过程⑦文宏.中国政府推进基本公共服务的注意力测量：基于中央政府工作报告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大学社会科学学报，2014（2）：20-26，171.⑧习勇生.“双一流”建设中地方政府的注意力配置：基于30项省域政策文本的NVivo软件分析[J].教育发展研究，2017（21）：31-38.⑨黄锐，段瑞鹤，杨艳.就业扶贫工程的政策注意力研究[J].云南大学学报（社会科学版），2020（4）：88-97.⑩王长征，彭小兵，彭洋.地方政府大数据治理政策的注意力变迁：基于政策文本的扎根理论与社会网络分析[J].情报杂志，2020（12）：111-118.，即注意力分配是可以被测量的。对现有文献的梳理和分析奠定了本文的研究基础，也让笔者发现了中国—东盟文化产业合作相关政策有待进一步探讨的问题。鉴于此，本文尝试从注意力分配视角出发，揭示中国与东盟文化产业合作过程中，地方政府的行为选择，从政策层面解释中国—东盟文化产业合作中地方政府的注意力配置情况，深入分析在文化产业合作具体领域、时间、空间以及行政层级四个维度上政府的注意力分配情况，在此基础上得出政策启示，为地方政府进一步完善相关政策提供一定的借鉴和参考。

三、研究设计

（一）数据来源与样本选择

数据来源方面，本文政策文本资料的获取途径主要为北大法宝数据库中的地方法规数据样本。北大法宝数据库成立于1985年，收录了1949年至今的全部法律法规和政策文本，是目前最成熟、专业、先进的政策文本检索系统和政策文本数据收集的重要来源。由于地方政府与东盟文化产业合作相关的政策文本数量繁多，为确保研究的严谨性和科学性，本文确定以下筛选标准：第一，时间方面，通过检索发现，与东盟文化产业合作密切相关的政策文本最早颁布于2003年，这与该年中国同东盟建立战略伙伴关系，双方在政治、经贸和人文等方面开展更为密切合作这一背景相契合，因此本文所选取的政策文本时间范围为2003—2021年；第二，样本层级方面，主要选取发文单位为省级、市级和县（区）级地方政府相关部门的政策文本；第三，政策类型方面，本文主要选取包括通知、意见、方案等能直接体现政府措施和规划的文本，剔除答复、项目名单、立项公告等内容相关度不高的文本；第四，时效性方面，本文所选取的政策文本皆为现行有效的文本。

通过检索，共得到地方政府政策文本186份，剔除无效文本，最终获得175份符合标准的政策文本，其中省级政策文本88份，市级政策文本81份，县（区）级政策文本6份。

（二）研究方法与工具选择

内容分析法是对文本内容进行分析进而得出结论的一种方法和研究手段，其突出优势是能够对大量的、时间跨度较长的文本内容进行处理，它将定性分析和定量分析相结合，可以帮助研究者获取研究样本在一段时间内的相关信息量和变化情况。它适合分析格式统一、内容规范、语句意义清晰的样本内容，本文所选用的政策文本形式规范、文字表达清晰准确，属于内容分析较好的样本来源①刘伟.内容分析法在公共管理学研究中的应用[J].中国行政管理，2014（6）：93-98.。同时政策文本作为政府施政理念及意志的重要载体，可以直观呈现政府注意力分配及变动情况②赵建国，王瑞娟.政府注意力分配与中国社会保障事业发展：基于1978—2019年国务院政府工作报告内容的分析[J].财经问题研究，2020（11）：3-12.。本文从政策科学中的注意力分配视角入手，通过构建编码分析框架，采用NVivo12 plus软件对文本内容进行编码，逐一分析特定词频，挖掘文本内容所隐含的语义信息，解释中国—东盟文化产业合作中地方政府的注意力分配情况，从文化产业合作具体领域、时间、空间以及行政层级四个维度对地方政府的注意力分配进行测量和分析。

（三）研究过程

本文的研究过程主要分为三个阶段。第一阶段是编码分析维度的确定。首先，将收集到的政策文本导入NVivo12 plus，对175份政策文本进行详细研读，提炼出每份政策文本的核心要点并编码，最终形成包括“版权、出版、动漫游戏、网络文学、影视节目、文艺演出”等74个自由节点；其次，借鉴国务院发布的《文化产业振兴规划》、国家统计局发布的《文化及相关产业分类（2018）》中关于文化产业的具体分类，将同一类内容进行归纳，形成了“新闻业、互联网信息服务、出版服务、创作表演服务、数字内容服务、内容保存服务、广告服务、设计服务、广播影视传输、影视制作发行、印刷复制服务、版权服务、会议展览服务、景区游览服务、休闲观光游览服务、文化产业园、文化产业基地”等17个子节点；最后，对17个节点进一步总结编码，形成“新闻信息服务、内容创作生产、创意设计服务、广播影视服务、文化辅助生产和中介服务、文化娱乐休闲服务、文化产业园区与基地建设”等7个父节点。

第二阶段是构建编码分析框架。为测量中国—东盟文化产业合作中地方政府各维度的注意力分配，本文选择第一部分确定的父节点和子节点作为注意力测量的一级指标和二级指标。将政策文本合并导入ROST CM6软件，进行分词和词频分析，选取排名前300的词语纳入关键词表，剔除无实质性意义的词语，如建设、合作、交流、发展等，共获有效词语47个，通过参考与《文化产业及相关产业分类（2018）》中的解释和说明，将关键词进行分类，在此基础上构建了本研究的编码分析框架，以便更加客观准确地对文本资料进行整理、归纳和分析，如表1所示。

表1 政策编码分析框架

第三阶段是注意力测算与注意力分配分析。文本内容的注意力测量结果在一定程度上反映了政府在相关领域的注意力变化和分配情况，也体现了政府对某一议题的注意力聚焦程度。注意力测量可通过目标参考点数占总句子数的比重来衡量。将政策文本再次导入NVivo12 plus软件中，依据所构建的编码分析框架，建立相关节点，以句子为单位对政策文本进行编码，当句子中出现语义相同的关键词时，只对其编码一次，当句子中出现多个含义不同的关键词时，则对其进行多次编码，最后通过统计节点编码次数以及文本中关于对外文化交流的句子总数，来具体测算地方政府的注意力分配数值，本文对政策文本进行了425次手动编码，利用NVivo12 plus强大的编码功能可以具体描述中国—东盟文化产业合作中地方政府的注意力分配特征和差异。

四、中国—东盟文化产业合作中地方政府注意力配置分析

（一）文化产业合作具体领域的政策注意力分配

关于中国—东盟文化产业合作具体领域的注意力分配，主要从7个一级指标、17个二级指标的参考点数和注意力比重来分析。通过对表2的数据进行分析可以发现，一级指标中，地方政府对“内容创作生产”给予了较多的注意力，而对“创意设计服务”重视程度较低。具体分析，一级指标中，参考点数最高的为“内容创作生产”（174），其次为“文化辅助生产和中介服务”（72）、“文化产业园区与基地建设”（68）、“广播影视服务”（39）、“新闻信息服务”（34）、“文化娱乐休闲服务”（28）、“创意设计服务”（9）。二级指标中，“内容创作生产”下的“创作表演服务”参考点数最高，达到110；“创意设计服务”中的“广告业”参考点数最低，仅有2。注意力比重方面，地方政府对“内容创作生产”的注意力比重达到21.89%，且其中“创作表演服务”的注意力比重为13.84%，高于其他一级指标的政策注意力比重。而“文化辅助生产和中介服务”（9.06%）、“文化产业园区与基地建设”（8.55%）的注意力比重不足“内容创作生产”（21.89%）的一半，“广播影视服务”（4.91%）、“新闻信息服务”（4.28%）、“文化娱乐休闲服务”（3.52%）的注意力比重不足5%，“创意设计服务”的注意力比重仅有1.13%（见表2），这表明地方政府对“广播影视服务、新闻信息服务、文化娱乐休闲服务”以及“创意设计服务”等领域的关注度和重视度总体上较低，因此地方政府今后在制定与东盟文化产业合作相关的政策时应该给予这些领域更多的注意力。

表2 文化产业合作具体领域注意力数值表

（二）时间维度上地方政府的政策注意力分配

1.政策数量的阶段性变化分析

通过对收集到的政策文本进行时间梳理发现，中国地方政府所颁布的中国—东盟文化产业合作密切相关的政策文本年份最早为2003年，该年，中国与东盟建立战略伙伴关系。为阶段性描述政策文本数量变化特征，本研究以5年为一个阶段来统计政策文本数量。通过梳理可以发现，2003—2007年地方政府出台的与东盟文化产业合作相关的政策文本数量仅有10份，可以看出这一阶段为中国—东盟文化产业合作的初步发展阶段。2008—2012年政策文本数量上升至45份，双方文化产业合作进入快速发展阶段。2013—2017年政策文本数量高达70份，这一阶段双方文化产业合作深入发展。2018—2021年政策文本数量为50份，由于本文统计时间截止至2021年，该阶段与前三个阶段相比少了一个年度的统计样本，因此这一阶段的文本数量有所下降（见图1）。根据2021年第16届中国—东盟文化论坛的主题“文化产业高质量发展与国际合作”，本文将这一阶段定义为中国—东盟文化产业合作走向高质量发展阶段。具体来看，这四个阶段中2013—2017年这一阶段的政策文本数量达到最高，通过对这一时间段有关中国与东盟对话交流的重要事件和政策文件进行检索、搜集和梳理发现，这一阶段政策文本数量达到最高有以下几方面的原因：第一，习近平总书记于2013年9月和10月分别提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，而东盟各国是“一带一路”倡议的重点合作国家，因此这一倡议的提出为中国与东盟在文化产业领域的合作提供了重要平台；第二，2014年，中国与东盟领导人共同确定了“中国—东盟文化交流年”活动，这一活动涉及会展、演出、新闻、影视、出版等领域的文化产业合作，活动举办进一步深化了双方在文化产业领域的交流与合作，在这之后中国地方政府也相继出台了与东盟文化产业合作相配套的政策文件；第三，2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提到要与“一带一路”沿线国家加强“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，其中“民心相通”的主张为中国与东盟各国加强文化交流奠定了民意基础，也为地方政府出台相关政策提供了宏观指导。由此可见，关键事件的发生和宏观政策环境的变化对地方政府的政策注意力分配有一定的影响。

图1 政策文本数量阶段变化图

2.地方政府分阶段注意力配置分析

煤炭资源影响着我国社会经济的发展，是社会发展的重要基础资源。随着我国工业技术的迅猛发展，煤炭资源的需求量逐渐增加，为新时代背景下煤炭资源的开发提出了更高的要求。随着自动化技术在各领域中的广泛应用，煤矿机电设备的自动化程度也越来越高，有效满足了煤炭资源供给需求。

通过统计中国—东盟文化产业合作不同时间阶段各一级指标的参考点数和政策文本中对外文化交流的句子总数，测算各一级指标的注意力比重，得出不同阶段地方政府的政策注意力分配情况（见表3）。

表3 分阶段地方政府的政策注意力数值表（单位：%）

（1）地方政府在各阶段的注意力比重总体处于较低水平。从上述图表数据中可以看出，虽然在我国与东盟国家文化产业合作过程中地方政府的注意力分配不断扩展至多个文化产业领域，但是除了内容创作生产，在各个时间阶段，地方政府对其他文化产业领域的注意力比重均处于不到15%的较低水平，这表明地方政府对与中国—东盟文化产业合作的总体关注度还有待提升。中国与东盟文化产业合作的高质量发展将会成为推动双方文化、经济合作深化发展的新引擎。因此，未来地方政府应进一步考虑如何打造本地区面向东盟的文化产业合作长效机制，不断提高政策支持力度，在制订东盟的文化产业合作相关政策时合理分配注意力比重，进一步深化中国与东盟国家在文化、经济领域的交流合作。

（2）地方政府在不同时期对文化产业合作的注意力有不同侧重。不同时间阶段，地方政府对中国—东盟文化产业合作的注意力分配也有所差异。表3数据显示，2003—2007年，地方政府逐渐开始在内容创作生产（13.85%）、文化娱乐休闲服务（4.62%）、文化辅助生产与中介服务（4.62%）、文化产业园区与基地建设（3.08%）和广播影视服务（1.54%）等文化产业领域与东盟开展合作；2008—2012年，地方政府的注意力分配逐步扩展到新闻信息服务、创意设计服务等文化产业领域，这一阶段地方政府对内容创作生产（23.61%）的关注度依旧最高，且与之前相比，这一领域的注意力比重也有着较快的增长；2013—2017年，中国—东盟文化产业合作不断深化，地方政府对新闻信息服务（2.99%）、创意设计服务（1.66%）、广播影视服务（7.31%）、文化辅助生产与中介服务（10.30%）、文化娱乐休闲服务（3.65%）的注意力比重都有所上升；2018—2021年，新闻信息服务（10.43%）成为地方政府非常关注的文化产业合作领域，这可能是由于受新冠肺炎疫情的影响，以数字内容为核心的网络文化产业释放出了更大的潜力，推动了中国与东盟国家在网络文学、网络音乐、网络动漫等信息服务领域的合作，因此地方政府在这一阶段对新闻信息服务的关注度显著提升。以上注意力比重的变化，体现了中国—东盟文化产业合作在不同阶段地方政府的注意力分配差异。

（三）空间维度上地方政府的政策注意力分配

本文将按照“东中西”区域划分标准（见表4），分析中国—东盟文化产业合作中不同区域政府部门的注意力分配情况（见表5、表6）。

表4 区域研究样本分布

表5 不同区域间地方政府的注意力分配情况（单位：%）

表6 不同区域相对高频编码节点分布

通过对表5、表6数据分析发现，从空间分布上来看，地方政府的政策注意力分配存在以下特点。

1.“东—中—西”地方政府对内容创作生产的关注度最高

具体来看，在中国与东盟国家开展内容创作生产合作方面，东部、中部和西部地区政府的注意力比重分别为13.18%、9.30%、26.87%，其数值明显高于其他文化产业领域。而且，通过高频编码节点表中的数据可以看出，东部、中部与西部地区子节点编码数量最高的均为“创作表演服务”，这说明各区域的地方政府都比较重视在文化节、文艺演出、赛事等传统文化活动方面开展合作。

2.地方政府的政策注意力分配呈现西部偏高，东部和中部偏低的态势

（四）行政层级维度上地方政府的政策注意力分配

中国地方政府有四大行政层级“省—市—县（区）—乡”，这种分级管理，既有助于促进各行政层级之间的协调性，也有利于地方政府实现政策资源的合理配置，考虑到所收集的中国与东盟文化产业合作相关的地方政府政策文本只涉及“省—市—县（区）”三个行政层级，其中“县（区）”级政府的政策文本数量较少，因此本文仅比较“省—市”①本文的市级政府指的是介于省、县之间的政府，包括地级市和副省级城市。见宋学文.中国市级政府行政层级的形成与改革[J].理论与改革，2016（1）：89-93.两级政府的注意力分配情况（见表7）。

表7 “省—市”两级政府的注意力分配情况

通过分析，从地方政府行政层级来看，中国—东盟文化产业合作中“省—市”两级政府的政策注意力分配存在以下特点。

1.“省—市”两级政府的总体注意力比重存在较大差异

通过对表7中“省—市”两级政府各维度的注意力比重进行汇总，可以得出中国—东盟文化产业合作中省级政府、市级政府的总体注意力占比分别为68.76%、42.27%，相差26.49%，差值超过20%，这说明市级政府对中国—东盟文化产业合作的关注度和重视度处于较低水平，其原因可能是省级政府的职责范围更大，因此其对中国—东盟文化产业合作的注意力分配视野更广；也可能是由于省级政府的政策注意力在由上至下传递的过程中，出现了滞后效应，导致市级政府忽视了对文化产业合作某些具体内容的关注，因此省级政府的总体注意力比重更高。

2.具体维度上“省—市”两级政府的注意力分配整体同步但存在层级差异

从表7数据来看，“省—市”两级政府都比较重视在“内容创作生产”“文化辅助生产和中介服务”“文化产业园区与基地建设”等文化产业领域开展合作，这三个领域的注意力比重也相对较高。而“创意设计服务”的关注度较低，注意力比重分别为2.02%和0.48%，均在5%以下。由此可见，“省—市”两级政府注意力分配比较相似，这可能是由于市级政府在制订相关政策时往往会以省级政府政策为指导，使得各级政府的政策注意力分配呈现趋同的态势。同时，“省—市”两级政府的注意力分配也存在差异。具体来看，省级政府与市级政府在“新闻信息服务”上的注意力比重差距较大，差异值为7.22%，这说明与东盟文化产业合作中省级政府对“新闻信息服务”领域的关注度较高；比较明显的是，省级政府在其他领域的注意力比重都高于市级政府，而在“文化娱乐休闲服务”领域，市级政府的注意力比重（5.29%）超过了省级政府（1.73%）。本文所划分的“文化娱乐休闲服务”主要包括“景区游览服务”和“休闲观光游览服务”两大方面，这可能是由于自然景区和观光园等所处的地理位置在一定程度上影响了市级政府的政策注意力，这也说明中国市级地方政府在制定和执行政策时具有一定的自主权。

五、主要结论和政策启示

（一）主要结论

本文以地方政府与中国—东盟文化产业合作相关的政策文本为研究对象，主要采取内容分析的方法，运用NVivo 12 plus软件对文本内容进行编码处理，通过对地方政府注意力分配进行测量，具体分析了中国—东盟文化产业合作中地方政府的注意力分配特征和演变规律，得出了以下结论。

一是从文化产业合作具体领域来看，中国与东盟在内容创作生产领域的合作吸引了地方政府更多的注意力，且在内容创作生产下的二级指标中，地方政府对创作表演合作给予了较多的注意力，而地方政府对创意设计服务的重视度较低。二是从时间维度上来看，2013—2017年，地方政府出台的中国—文化产业合作相关的政策文本数量达到最高，中国与东盟文化产业合作逐渐深化，在这一阶段地方政府对文化产业各个领域的注意力比重均有所上升；2018—2021年，受新冠肺炎疫情的影响，与东盟在新闻信息服务领域的合作吸引了地方政府较多的注意力。三是从空间维度来看，“东—中—西”地区政府都更关注在内容创作生产方面开展合作，地方政府的注意力分配呈现西部偏高、中部和东部偏低的特点，且仅有西部地区政府关注在新闻信息服务领域开展合作。四是从行政层级维度来看，中国—东盟文化产业合作中“省—市”两级政府的总体注意力比重相差较大，且省级政府对新闻信息服务的关注度高于市级政府，而市级政府对娱乐休闲服务的注意力高于省级政府。

（二）政策启示

中国—东盟命运共同体倡议的提出、“一带一路”倡议的落地、中国—东盟全面战略伙伴关系的建立、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的生效实施，进一步深化了中国与东盟的文化对话交流，而文化产业作为既包含文化交流也涉及经济交流的特殊领域，其重要性也日益凸显。中国与东盟国家间的文化共性和多样性培植了彼此文化交流合作的土壤。近年来，中国与东盟文化产业合作不断深化，交流平台也日趋完善，如何进一步推动中国与东盟在文化产业领域的全方位合作，构建更为紧密的中国—东盟命运共同体，本文结合中国地方政府注意力分配的测量结果，得出以下几个方面的政策启示。

1.完善注意力配置结构，推动中国—东盟在文化产业领域的全方位合作。在文化产业合作具体领域方面，地方政府更加关注在创作表演服务领域开展合作，这说明地方政府的政策注意力依旧停留在开展传统的艺术表演合作上，而对广播影视服务、新闻信息服务、文化娱乐休闲服务以及创意设计服务的关注度较低。此外，根据《文化及相关产业分类（2018）》中的分类及本文数据统计结果，地方政府政策文本中并未涉及文化装备生产合作的相关内容，说明地方政府的政策注意力尚未进入这一领域。因此，在中国与东盟国家开展文化产业合作的过程中，要注意以下几点。第一，地方政府要提高注意力分配广度，在政策设计上要更加关注在广播影视服务、新闻信息服务、文化娱乐休闲服务、创意设计服务以及文化装备生产等方面的合作，进一步深化中国—东盟在经贸和人文领域的交流。第二，地方政府对文化产业合作的政策注意力分配应更加侧重于网络文学、网络动漫、网络游戏、网络视听、数字出版等领域。后疫情时期，中国与东盟国家在文化产业领域的合作将呈现出新的趋势和特点，尤其是在数字化、网络化文化产业领域的合作将迎来广阔的发展前景，《“十四五”文化产业发展规划》中也提出要重点发展数字文化产业，因此，地方政府要在坚持传播中国特色传统文化的基础上，积极推动具有中国元素的数字文化产品走进东盟，讲好中国故事，以线上线下相结合的方式进一步深化中国—东盟区域间的文化产业合作。

2.发挥地区联动效应，提高东部和中部地区政策注意力比重。由于西部地区部分省份有着天然的地理区位优势，使得地方政府的空间注意力分配呈现西部偏高、东部和中部偏低的态势。第一，西部地区要发挥空间邻近效应和溢出效应，借助西部陆海新通道建设，辐射带动东部和中部地区开展面向东盟的文化贸易合作，联动东部和中部地区在创意设计服务、新闻信息服务、广播影视服务、文化产业园区与基地建设等领域开展合作，营造良好的政策互助环境，提高东部和中部地区的政策注意力比重。同时，协同东部和中部地区积极关注参与中国同东盟各成员国举办的系列文化交流活动，如中国—东盟文化论坛、中国—东盟博览会、中国—东盟文化旅游活动周、中国—东盟媒体合作论坛、“一带一路”沿线国家特色文化展示活动、澜湄世界遗产城市对话活动等，了解中国—东盟文化交流合作的重点方向，调整相关政策内容。第二，东部和中部地区政府要在国家出台的与东盟文化合作相关的宏观政策指引下，立足本地区的文化资源和特色，建立面向东盟的文化产业合作的独特优势。例如，东部地区资源集聚效应明显，文化产业发展较快，在对外交流方面优势突出、经验丰富，因此，可利用自身的经济、科技发展优势，创新与东盟国家文化产业合作的内容，如在智能文化装备生产、视频直播、互联网广告等文化新业态方面开展合作。而中部地区位于中国内陆腹地，文化资源丰富，并呈现多元化发展趋势，可以立足自身文化资源禀赋，加强与东盟国家间的文化产业合作，如在民俗艺术、戏剧、文艺展演、文物、杂技等方面开展交流，共创中国—东盟文化交流的美好前景。

3.处理好注意力分配差异，提高地方政府的政策执行力。从行政层级维度来看，“省—市”两级政府在注意力分配上存在的差异性，既表明了各级地方政府在政策制定时存在不同的政策偏好，也在一定程度上反映了与东盟文化产业合作过程中，各级地方政府在政策目标上存在偏差。第一，下级政府要积极关注上级政府出台的中国—东盟文化产业合作的政策文本，了解上级政府的政策偏好，在政策内容制定上向上级政府重点关注的文化产业领域倾斜，以获得上级政府的支持，提高政策执行力。如注意力测量结果显示，在新闻信息服务领域，“省—市”两级政府的注意力比重相差较大，市级政府的注意力比重低于省级政府，这表明未来市级政府在设计相关政策时，应更加重视在新闻业、互联网信息服务等领域开展合作。第二，上级政府也要积极了解下级政府在与东盟文化产业合作中的具体优势与目标方向，充分掌握相关信息，如各市、县（区）与东盟国家文化产业合作的区位优势、文化资源优势、旅游资源优势和地区文化特色等，同下级政府建立起政策互联互通机制，主动引导下级政府的注意力分配，保持上下级政府间政策目标的一致性，为服务构建更为紧密的中国—东盟命运共同体贡献力量。同时，各级地方政府可借用“中国—东盟省市长对话”这一平台，通过中国—东盟地方之间的文化对话与交流，了解文化产业合作的优势和重点，据此来调整政策目标与政策内容，提高政策的针对性与可操作性，如依靠中泰直飞航线优势、中老铁路建设优势，强化与泰国、老挝在文化娱乐休闲服务方面的合作，依靠新加坡信息化发展优势开展与新加坡在新闻信息服务方面的合作等，推动中国—东盟文化产业合作实现高质量发展。