信访公力救济功能的定位及完善——基于现有26部信访地方性法规的分析

吴玉姣

（福建江夏学院法学院，福建福州，350108）

2018年信访法被归属于“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”类立法项目，至今全国人大仍未出台相关信访法律。信访立法项目中最难解决的关键性问题是基于信访公力救济功能的分歧。2022年2月25日，中共中央、国务院发布了《信访工作条例》，为这一问题的解决提供了契机。本文试图通过对现有信访地方性法规的实证分析，探讨信访的功能是否可以分为政治参与和公力救济这两类，其中政治参与功能是否居于主要地位，信访公力救济功能是否应该保留以及如何完善等问题。

一、信访功能：政治参与与公力救济

（一）我国信访制度的溯源

我国信访制度的建立可以追溯至1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的颁布，由该文本可以看出，最初信访制度建立的主要目的是为构建民情上达渠道，以便践行密切联系群众的优良传统，因而信访功能在当时应当归属于政治参与。1971年《必须重视人民来信来访》刊发，该文首次将人民来信来访称为信访，信访的概念由此提出。这些均表明信访制度设置的初衷在于实现人民群众的政治参与功能。1982年《党政机关信访工作暂行条例（草案）》出台，将带有救济性质的申诉控告机制增设进信访功能①《党政机关信访工作暂行条例（草案）》第2条规定：“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。各级党委和政府要保障人民群众行使这项民主权利。”，随之信访的公力救济功能开始显现。

步入转型期后，社会矛盾骤显，民众在利用信访渠道实现其政治参与的同时，发现对于因公权力腐坏而遭受侵害的权益也可以由此得到救济，因此，信访慢慢演变出公力救济的途径。一方面，信访几乎没有受理门槛的限制，无需案件受理费，且可能带来超预期利益，因而在有些信访当事人看来，信访程序简便，无需过多的成本，利于机会主义的收效；另一方面，部分信访当事人深受“父母官”“清官情结”等人治思想的影响选择信访。在司法救济不完善的情形下，信访作为救济渠道确实也发挥了一定的作用，信访功能逐渐从政治参与异化为公力救济。

信访公力救济功能的僭越，带来了诸多不利影响：大量信访不信法现象出现消解了法律与司法权威；看似低廉高效实则运行成本高昂，且效益低下，进而内耗大量的政治资源，为获得机会主义的预期利益，而缠访闹访进而影响社会稳定等。学者们早已关注到这一现象，并对于信访困境产生的原因在于公力救济功能的扩张膨胀的观点已达成基本共识。然而，在信访功能究竟应该如何定位问题上，学者们观点各异。

（二）信访功能的类别

笔者通过对相关文献的梳理发现，学者们关于信访功能的观点各不一致，但主要可以总结为信访功能的二分论、信访功能的三分论、信访功能的四分论。信访功能二分论的观点如：民主实现与人权救济[1]；监督公权力功能与救济权利功能[2]；包括监督、决策参考、民主参与等在内的政治属性功能与包括纠纷解决在内的（准）法律属性功能[3]；利益表达功能与民主监督功能[4]；民主功能与救济功能[5]；行政监督和政民沟通功能、公民权利救济功能等[6]。信访功能三分论的观点有：救济功能、监督功能与信息功能[7]；政治参与功能、权力监督功能与权利救济功能[8]；政治参与功能、权力监督功能与权利救济功能[9]52；政治参与功能、权利救济功能与怨情排解功能等[10]。信访功能四分论的观点体现为：沟通功能、调节功能、监督功能、救济功能[11]；国家与社会的有机联系的功能、实现人民民主的功能、政治参与、社会压力的减压阀的功能和民意的寒暑表的功能[12]；政治参与功能、冲突化解功能、权利救济功能、社会救助功能等[13]。

通过对以上信访功能学说的总结分析可知，虽然关于信访功能的表述各一，但信访功能主要可以概括为政治参与②也有学者认为信访有廉政的功能，如陈凯明、沈跃东的《从救济到廉政：信访制度廉政功能探究》一文。然而，信访的廉政功能可以说是政治参与功能派生的，本质上是对公权力的监督。和公力救济③这里之所以用公力救济而不是权利救济，在于权利救济是一个法律术语，而公力救济的范围更广。在信访实践中，信访权利人要求的有时并不一定是法律上的权利，有时可能是救助扶持之类，因而用公力救济更为恰当。两类。二分论中的民主实现、监督公权力、政治属性功能、民主监督、行政监督和政民沟通等本质上属于政治参与的内容，而其中人权救济、救济权利、（准）法律属性功能、利益表达、救济功能、公民权利救济等本质上可归属于公力救济的内容。三分论其实可以简化为二分论，如监督与信息、政治参与与权力监督可以合为政治参与，权利救济与怨情排解可以合为公力救济。而四分论中的沟通与监督、国家与社会的有机联系、实现人民民主、政治参与等可以划归为政治参与；而调节与救济、社会压力的减压阀和民意的寒暑表、冲突化解、权利救济、社会救助可划归为公力救济、故此，下文将以信访功能政治参与和公力救济的二分论为依据进行相关问题的探讨。

同上述理论分析一致，我国立法实践中，信访功能也体现为政治参与和公力救济的二分。如作为信访渊源的《宪法》，其第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”要求国家机关与国家工作人员要密切联系群众与接受监督，这是信访政治参与功能的体现。第41条第1款规定公民的批评建议权与申诉控告检举权：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第2款规定公民取得赔偿权：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。前两者可归属于信访的政治参与功能，而后者则属于信访的公力救济功能。最新颁布的《信访工作条例》也体现了信访功能的这一划分。如第1条“保持党和政府同人民群众的密切联系”的内容就表现了信访的政治参与功能；第17条第1款规定信访人有提出建议、意见或者投诉请求的权利，提出建议与意见可视为信访政治参与功能，提出投诉请求则是信访的公力救济功能等。而信访地方性法规作为我国信访法律体系的重要组成部分，其相关的信访功能是如何体现的，以下本文将对其进行立法实证分析。

二、信访功能定位的地方立法实证解析

2022年2月25日《信访工作条例》的出台标志着国务院于2005年颁布的《信访条例》这一行政法规失效，由此就严格意义上的立法来说，我国信访相关立法仅存在地方立法层面。作为组成我国信访法律体系的信访地方性法规，其具体是怎样定位信访功能，是下文旨在研究的问题。

（一）研究对象的说明

截至2022年3月31日，以“信访”为关键词检索北大法宝法律数据库，显示有信访相关的地方性法规83篇，地方政府规章29篇。基于地方性法规与地方政府规章的性质与效力不一，本文暂且仅分析信访地方性法规。另外，就时间上来讲，在2005年1月10日国家《信访条例》这一行政法规出台后，地方性的信访法规要么失效，要么进行了相应修改，所以本文仅选取2005年1月10日以后出台的地方性法规作为研究对象。据此，共筛选出研究样本26份，具体包括：《江苏省信访条例（2021）》《新疆维吾尔自治区信访条例》《重庆市信访条例（2020）》《安徽省信访条例（2019）》《福建省各级人民代表大会常务委员会信访条例》《深圳经济特区信访条例（2019）》《上海市信访条例（2018）》《云南省信访条例（2017）》《浙江省信访条例（2016）》《河北省信访条例（2015）》《山东省信访条例》《广东省信访条例》《河南省信访条例（2012）》《青海省信访条例（2011）》《内蒙古自治区信访条例（2010）》《山西省信访条例（2010）》《江西省信访条例（2009）》《西藏自治区信访条例（2007）》《辽宁省信访条例（2007）》《甘肃省信访条例（2006）》《贵州省信访条例（2006）》《北京市信访条例（2006）》《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会信访条例（2006）》《湖南省信访条例（2006）》《湖北省信访条例》《天津市信访工作若干规定》。

通过对上述26部法规的详细研读与梳理总结，可以发现，信访功能在法条中的体现可以分为两类：第一类是目的性的抽象地说明信访的功能为何，一般规定在第一章总则部分，比如第1条的立法目的以及对于国家机关信访工作规范的概括式要求等条款；第二类是具体详细地说明信访人可以或不可以提出哪些信访事项以及国家机关应当或不应当受理哪些信访事项，一般规定在信访事项的提出、信访事项的受理等章节。以下信访功能的立法划分便是以信访功能立法的抽象规定以及信访功能立法的具体规定两类进行具体说明。

（二）信访功能立法的抽象规定

所谓信访功能立法的抽象规定，是指在有关信访的法规中，通过说明立法目的或国家机关信访工作规范的概括要求等方式间接地提及到信访功能，是较为抽象的信访功能的立法反映。具体以《江苏省信访条例（2021）》为例，其第1条规定：“为了密切国家机关同人民群众的联系，保障信访人合法权益，规范国家机关信访工作，维护信访秩序，加强社会治理，促进社会和谐稳定，根据宪法和有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。”该条规定的是制定目的，在该条的立法目的中隐含了信访功能，即“密切国家机关同人民群众的联系，保障信访人合法权益”。另外，研读完该法规的所有条款以后，可以发现类似的信访功能立法的抽象规定还体现在第3条：“公民、法人和其他组织依法享有信访权利。国家机关应当尊重和保障公民、法人和其他组织的信访权利，畅通信访渠道，依法受理、规范办理信访事项，接受人民群众监督。”该条款可以视为是国家机关信访工作规范的概括式要求，其最终目的是接受人民监督，因而可以总结出信访的另外一个功能是监督国家机关。而由于密切国家机关同人民群众的联系与监督国家机关可以归纳为政治参与，保护信访人合法权益可归纳为公力救济，因此，《江苏省信访条例（2021）》抽象地体现了信访的政治参与功能和公力救济功能。这便印证了上述理论学说有关信访功能的政治参与和公力救济的二分论。

以此方法，总结其余25部信访地方性法规，也同样可以发现政治参与和公力救济的二分论的正确性④需要说明的是，本文所定义的信访功能立法的抽象规定的体现，只计算直接体现的。比如《青海省信访条例（2011）》第5条规定“听取人民群众的意见、建议和要求”，这其实可以理解或者视为密切联系群众，进而认定为信访的政治参与功能，但因为没有在法条中直接说明，因此不予计算在内。另外，如果有两个或两个以上的法条都体现了信访功能立法的抽象规定，本文仅计算前一个条款。如《上海市信访条例（2018）》第1条规定“保持国家机关与人民群众的密切联系”，第3条规定“国家机关密切联系人民群众”，但本文在统计时只显示第1条。：首先，所有的信访地方性法规均在第1条规定了保护信访人合法权益的相关内容；其次，除《青海省信访条例（2011）》《山西省信访条例（2010）》《西藏自治区信访条例（2007）》三部信访地方性法规外，其他22部地方性法规均在第1条规定了密切联系群众的相关内容；而除《新疆维吾尔自治区信访条例》《安徽省信访条例（2019）》等11部⑤这11部信访地方性法规分别为：《新疆维吾尔自治区信访条例》《安徽省信访条例（2019）》《福建省各级人民代表大会常务委员会信访条例》《深圳经济特区信访条例（2019）》《云南省信访条例（2017）》《河北省信访条例（2015）》《山西省信访条例（2010）》《贵州省信访条例（2006）》《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会信访条例（2006）》《湖南省信访条例（2006）》《湖北省信访条例》。信访地方性法规没有规定监督国家机关的相关内容外，其他地方性法规均有相关内容。另外，《上海市信访条例（2018）》《内蒙古自治区信访条例（2010）》两部地方性法规直接体现了信访的参政议政功能。如果将促进国家机关依法行使职权也包括在内的话，则《浙江省信访条例（2016）》《山东省信访条例》《广东省信访条例》等地方性法规还体现了信访的参政议政功能。但总的来说，上述26部地方性法规中体现参政议政的功能并不多，且参政议政也可归纳入政治参与功能的范畴。因而，在本文看来，信访功能还是仅总结为政治参与和公力救济两类。

（三）信访功能立法的具体规定

所谓信访功能立法的具体规定，是指在有关信访的法规中，通过规定信访事项的提出和受理等直接反映信访的功能，是较为具体的信访功能的立法反映。此处以《安徽省信访条例（2019）》为例进行说明。《安徽省信访条例（2019）》关于信访功能立法的具体规定主要在第23条、24条、25条、26条、27条、35条，规定了各机构可以受理的信访事项。这些信访事项可分为六大项，即人大方面的批评建议意见与申诉控告检举（第23条）、政府方面的批评建议意见与检举控告投诉以及求助请求（第24条）、法院方面的批评建议意见与控告检举（第25条）、检察院方面的批评建议意见与申诉控告检举（第26条）、诉讼与信访分离（第27条），以及专门性的求助请求（第35条）。总的来看，这六大项信访事项又可分为两类，即一类是政治参与，一类是救助。一般来说，批评建议意见、申诉检举控告以及投诉等可以归于信访的政治参与功能，求助请求可以归为信访的公力救济功能。⑥当然，检举、控告、投诉也可能夹带公力救济，而公力救济也可能夹带政治参与，如在检举的同时存在侵犯受访人权益的情形，或者是通过意见表达的形式来维护自身利益等。但为研究方便，姑且仅做上述分类。而通过对其他信访地方性法规的研究，其信访功能立法的具体规定也基本可以分为政治参与和公力救济两大类，只是在一些具体性规定上略有区别。鉴于篇幅所限，在此不展开分析。

三、信访公力救济功能的存废与改革趋势

上述研究已经得出信访功能包括政治参与和公力救济两类。鉴于学界普遍认为信访困境的产生在于公力救济功能的异化，那么，信访的公力救济功能的存废问题如何解决？信访功能最终的改革又究竟走向哪里？

（一）信访公力救济功能应当保留

关于信访的公力救济功能有存废两种观点，多数学者主张保留但改革信访公力救济功能，但也有如于建嵘[14]、周永坤[15]、范进学[16]等学者主张剥离信访的公力救济功能。⑦持这一观点的学者还有：宋振玲、赵涟漪：《信访制度的功能及实现途径》，《党政干部学刊》2009年第1期，第54-55页；张红、李栋：《中国信访制度：困境与变革》，《华中科技大学学报:社会科学版》2012年第6期，第62-70页；杨福忠：《论法治视野下信访功能的定位》，《云南行政学院学报》2012年第1期，第152—155页；高旭军：《我国信访制度的设计缺陷及其改革建议》，《东方法学》2013年第6期，第103-112页；张红、王世柱：《社会治理转型与信访法治化改革》，《法学》2016年第9期，第34-42页。从立法实证分析的角度，笔者的结论是信访的公力救济功能应该保留，具体分析如下。

上述26部信访地方性法规中，其抽象规定体现密切联系人民群众信访功能的有23部，占总数的88.46%⑧仅3部信访法规的抽象规定没有体现密切联系人民群众信访功能，具体为《青海省信访条例（2011）》《山西省信访条例（2010）》《西藏自治区信访条例（2007）》。；体现保护信访人合法权益的有26部，占总数的100%；体现监督国家机关的有14部，占总数的53.85%⑨具体是：《重庆市信访条例（2020）》《上海市信访条例（2018）》《浙江省信访条例（2016）》《山东省信访条例》《广东省信访条例》《河南省信访条例（2012）》《青海省信访条例（2011）》《内蒙古自治区信访条例（2010）》《江西省信访条例（2009）》《西藏自治区信访条例（2007）》《辽宁省信访条例（2007）》《甘肃省信访条例（2006）》《北京市信访条例（2006）》《天津市信访工作若干规定》。。由此可见，信访法规中体现保护信访人合法权益这一信访功能的抽象规定最多，达到100%，可见信访的公力救济功能具有普遍性。而若根据前文分析，将密切联系人民群众与监督国家机关的信访功能都归属于政治参与，也还有《山西省信访条例（2010）》这一部信访法规未规定政治参与的信访功能。另外，在信访功能立法的具体规定部分也可得知，每部法律都规定了信访公力救济功能。比如，《安徽省信访条例（2019）》在政府方面的信访事项规定了求助请求⑩具体包括：对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员等，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员。，同时也专门规定了信访人可因生产、生活困难提出求助请求。因而，信访的公力救济功能具有普遍性，有其存在的立法基础，不容忽视，应该予以保留。

（二）弱化信访公力救济功能的改革趋势

信访的公力救济功能虽然需要保留，但信访困境确实是因信访公力救济功能的扩张所引起，因而改革信访的公力救济功能势在必行。学术界关于信访公力救济功能改革的观点可以分为两类：一类认为要突出强化信访的公力救济功能[17]；一类是应松年[18]、章志远[19]、应星[20]、崔卓兰[21]、孙大雄[9]52-55等学者所认为的公力救济功能只是补充性、辅助性、底线作用⑪持此类观点的学者还有：朱最新、朱孔武：《权利的迷思:法秩序中的信访制度》，《法商研究》2006年第2期，第78-84页；史全增、查志刚：《论宪政视角下信访制度的功能》，《学术界》2011年第12期，第63-71页；王错、杨福忠：《论信访救济的补充性》，《法商研究》2011年第4期，第48-51页。。在学界，后一种观点占主要地位。同样，我们也可以通过对信访公力救济功能的立法分析，得到信访公力救济功能只是补充性的且需要进一步限缩的结论。

上述信访立法的抽象规定中，一方面，除《山西省信访条例（2010）》《西藏自治区信访条例（2007）》外，其余24部信访地方性法规都是在第1条规定了密切联系人民群众、保护信访人合法权益等两方面内容。由此可见，保护信访人合法权益也可视为信访地方性法规的普遍性规定。另一方面，在第1条立法目的中，将保护信访人合法权益置于密切联系人民群众前的信访法规仅《上海市信访条例（2018）》《江西省信访条例（2009）》《贵州省信访条例（2006）》3部。也就是说，有21部信访地方性法规将密切联系群众作为其立法的第一目的，而将保护信访人合法权益作为第二目的，因此，密切联系人民群众在信访法规中占据更为重要的地位。综上，通过信访立法的抽象规定分析可以得出，信访的公力救济功能是普遍性的，然而政治参与功能是更为重要的。这也可以从上文对《安徽省信访条例（2019）》的具体分析中可以看出，六大类应该受理的信访事项中，仅有一类是关于公力救济的单独规定，以及在政府方面有所提及公力救济。

另外，本文还试图通过对26部信访法规中具体信访功能条款的立法实证分析，清晰展示信访政治参与功能和公力救济功能的比重，以进一步增强上述结论的说服力。⑫《广东省信访条例》将各级人民政府信访工作机构与县级以上人民政府工作部门受理的信访事项进行了区分，但本文的分析中将这两个方面结合于政府这一方面。经过本文的分析统计发现，所有信访地方性法规的具体信访功能条款的内容可以分为信访人权利方面的信访功能；县级以上人民代表大会常务委员会、乡（镇）人民代表大会方面的信访功能；各级人民政府、县级以上人民政府工作部门方面的信访功能；各级人民法院方面的信访功能；各级人民检察院方面的信访功能；诉讼与信访分离方面的信访功能；生产生活困难的求助请求方面的信访功能等八个类别。在信访人权利，人大、政府、法院、检察院等方面的信访事项几乎都是偏向于批评建议意见与申诉控告检举等具有政治参与性质的功能，而体现公力救济性的功能仅1部地方性法规中专门规定了针对生活生产困难的求助请求，以及在政府受理的信访事项方面有所提及。不仅如此，还有地方立法将信访事项与纯公力救济事项相区分。如《深圳经济特区信访条例（2019）》就将合理诉求与信访事项区分开来，其第26条规定：“信访人要求国家机关维护其合法权益时，其诉求属于国家机关的工作职责且应当按照法定程序处理的事项，由国家机关按照法定程序处理，不作为信访事项受理。”由此可知，从立法的角度来看，公力救济功能在信访功能中所占比重并不是很多。

通过上述两部分的分析可知，从信访功能的相关立法可以发现，信访的公力救济功能具有普遍性，应该予以保留。但是与信访的政治参与功能相比，信访公力救济功能的比重不大，信访公力救济功能不是信访的主要功能。另外，公力救济其实还可被认为是基于政治参与的权利救济，可以将之视为信访的间接功能，这样一来，公力救济在信访功能中的作用更小。故此，淡化限缩信访公力救济功能是应有的改革趋势。《信访工作条例》的发布也证实了这一观点的适当性。本文第一部分有提及《信访工作条例》第1条体现了政治参与功能，第17条体现了政治参与以及公力救济功能。由此可知，虽然在《信访工作条例》的具体条款内容中还有信访公力救济功能的相关规定，但相较于《信访条例》，《信访工作条例》在第1条的立法目的中没有规定公力救济的相关内容。

四、信访公力救济功能的完善

信访立法所呈现的是：信访政治参与功能是主导的、直接的，而信访公力救济功能是补充性的、间接的。然而，信访的实践却与信访立法的规定相背离。在实践中，信访公力救济盛行，特别是近年来，信访的公力救济功能被无限扩大，进而导致了信访困局的出现。可见，有必要对信访功能做一个比较清晰的定位，进而扭转信访实践中的错误观念与行为。

（一）立法明确信访救济功能的间接地位

从目的论的角度来说，信访法规的立法着眼点在于规范行政信访机构的行为，而非为民众提供一种信访公力救济的手段。因而，通过信访立法的实证分析得出的结论必然是信访功能最直接的体现是政治参与功能，而信访的公力救济功能是间接的。但是没有任何一部信访法规对这一显而易见的结论予以明确。2005年4月发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书中指出：“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”这一文件也未将公力救济功能纳入到信访中。

信访之所以会表现出公力救济功能的一面，在于政治参与可以为公力救济提供表达渠道。民众通过批评建议意见、申诉控告检举等政治参与渠道可以监督公权力，当公权力对民众的权益有所侵害时，可以利用信访间接实现对于其利益的公力救济。故此，信访功能应该回归到直接功能即政治参与方面，但就其中间接体现出的公力救济因素，我们也不能视而不见，只是不能将之置于过高的位置，甚至于超过了信访的政治参与功能。因此，有必要在信访立法中将信访政治参与功能的直接性与信访公力救济功能的间接性予以明确。

（二）严格区别法律救济与信访公力救济

在救济渠道的选取方面，我国实行诉讼、仲裁、行政复议前置的机制，因而在介入时间、受理管辖、处理方式等方面，信访公力救济都处于后置状态，起到的仅仅是补充及底线的作用。然而，实践中，信访公力救济却占据主导地位，信访公力救济功能被滥用。从立法方面寻求原因，在于大多数信访立法对于信访与诉讼、仲裁、行政复议等法定救济方式之间的关系仅仅是原则性的规定，并没有详细地明确。虽然几乎所有信访立法都意识到应该淡化信访的公力救济功能，然而其中绝大多数也没有理顺信访公力救济与法律行政救济的关系以及作用边界等。

将法律救济与信访公力救济功能处理得比较好的信访地方性法规仅3部：《广东省信访条例》第30条、《河北省信访条例（2015）》第18条详细规定了应当归属于诉讼、仲裁、行政复议等的事项；《北京市信访条例（2006）》第32条详细规定了不予受理的信访请求。另外，《信访工作条例》第20条规定了信访人法律救济事项的提出应该通过法律程序，第28条规定了各级机关、单位应当将诉讼与信访分离，第31条较为详细地规定了对不同申诉求决的事项分别处理的程序。这些措施起到了很好的示范作用，能在一定程度上起到界别信访公力救济与法律救济的作用。我们有必要在上述信访立法的基础上总结经验教训，以防止救济渠道的冲突，为民众提供更好地指引，消解信信访而不信法的现象。

（三）信访公力救济后置机制的完善

在当下，我国公力救济渠道主要有法律救济、行政救济以及非正式纠纷解决机制救济途径三种。信访公力救济只是非正式纠纷解决机制的一种。社会实践中的矛盾并不能通过法律与行政救济得到完全解决，因而需要非正式纠纷解决机制，然而非正式纠纷解决机制的类型除信访外还有调解等多种。所以，这并不代表法律救济、行政救济与信访公力救济三者应该形成公力救济系统的闭环。民众所理解的对信访事项的受理规定，指除已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的纠纷和救济外，均应该通过信访公力救济解决，这是一种误读。我们有必要纠正信访公力救济是法定救济渠道的兜底机制这一观念。

相关信访立法中已经规定了法定途径前置的内容，其相对于信访公力救济有一定的管辖优先性，这也就排除了信访公力救济的预先介入，否则就会构成对信访公力救济功能补充性的违背。但在实践中，“己经或应当由法定途径解决”的判定现在是依托信访机构及其工作人员，然而据调研所知，信访工作人员大多不是法学专业，因此，对于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的受案和管辖范围并不十分清楚，特别是遇到疑难纠纷时，更加难以判别。因此，信访受理事项的预先判定权实则应该交由诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的相关机构及工作人员。另外，为确保信访公力救济功能补充性的遵守，有必要增设穷尽法定救济渠道前置的证明，比如可以要求信访人承担举证责任，证明已经寻求过其他法定救济渠道的帮助且无法获得救济。最后，就公力救济本身的制度设计而言，在信访立法中应该更进一步细化相关规定，如设立信访公力救济的受理标准，明确规定准入条件及制度，以解决信访公力救济开口过大的问题；详细规定信访公力救济的相关程序，并建构信访公力救济的终结机制，依法规范越来越严峻的重复信访现象。