数字时代著作权集体管理组织制度存在问题及解决路径

◇ 刘山群，钟蓓 ◇

2021年《最高人民法院关于人民法院知识产权审判工作情况的报告》显示：全国法院受理各类知识产权一审案件从2013年的10.1万件增长到2020年的46.7万。其中，网络已成为知识产权侵权违法行为的主要发生地之一。在“剑网2020”专项行动期间，各级版权执法监管部门共删除侵权盗版链接323.94万条，关闭侵权盗版网站（App）2884个，查办网络侵权盗版案件724件，调解网络版权纠纷案件925 件①《“剑网2020”专项行动：查办刑事案件177件、涉案金额3.01亿元》，知识产权界公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/znosj6cKw-6DZRiAiZIEeA.2021-01-15.。数字版权侵权行为兴盛，著作权集体管理组织却作用熹微。2021年，中宣部版权管理局通报4家著作权集体管理组织“全面体检”情况，提出著作权集体管理组织要依法展开业务，强化内部管理，找准角色定位，加快创新发展②《盘点2021|这些关键词，定格2021“版权时刻”》，中国新闻出版广电报公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/gHECPCvreKQeZKldai6xA.2021-12-30.。《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》在“建设支撑国际一流营商环境的知识产权保护体系”这一主题下明确指出“完善著作权集体管理组织制度，加强对著作权集体管理组织的支持和监管”，国家仍将著作权集体管理组织放在著作权保护的重要地位。

一、数字时代著作权集体管理组织制度的现状及必要性分析

（一）著作权集体管理组织制度的效能在数字时代未彰

大数据、区块链、人工智能等数字技术扩大了著作权交易的范围、提高了著作权交易的频率，著作权产业形态和交易模式日趋复杂，涉及著作权集体管理的案件逐渐增多①刘慧：《论数字技术变革与著作权集体管理制度的耦合》，《出版法苑》2021年第1期。。但著作权集体管理制度在我国的发展却仍显稚嫩，本土化过程不仅缓慢且困难重重。2015年、2016年我国规模最大的中国音乐著作权协会直接承办的民事诉讼总数仅41件。著作权集体管理组织在著作权维权上的作用可见一斑，加之集体管理组织的行动涉及多方利益，故容易变成舆论质疑的焦点。若著作权集体管理组织仍不温不火的延续，只会加剧集体管理制度的“破窗效应”②孟磊：《智能时代的著作权集体管理：挑战、反思与重构》，《出版发行研究》2020年第1期。。著作权集体管理组织的产生缘因权利人团结力量与强大的出版商赢取话语权、提高版权收益。但从我国实际看，著作权集体管理组织制度建设与权利人的实际想法脱节，权利人对集体管理组织的满意度不高，著作权集体管理组织的功能始终没有大放异彩③向波：《著作权集体管理组织：市场功能、角色安排与定价问题》，《知识产权》2018年第7期。。其主要表现有二：

第一，囿于著作权客体的无体性，著作权集体管理组织在数字时代更难以有效管理著作权。智能时代的知识共享理念增加公众对知识的需求，公共利益与著作权人利益形成新的冲突样态。公众不仅热衷于在互联网上分享，也需利用更多的作品表达，但作品的数字传播速度快，数量大，范围广，令集体管理组织难以捉摸。

第二，相较于私人靠技术管理，著作权集体管理组织的工作显得捉襟见肘④陶亦敏：《论网络环境下我国音乐著作权集体管理制度的完善》，上海外国语大学2020年硕士学位论文，第1页。。著作权集体管理组织的许可收费功能可通过网络平台完成，一些云服务提供商在作品登记、传播与利用上更具实力。监测侵权行为可通过更有效的技术手段实现，以区块链技术打造的去中心化的著作权交易平台更加便捷、安全，诉讼也可由权利人自己聘请律师代劳，著作权集体管理制度在数字时代或被弃之如敝屣。

（二）著作权集体管理组织制度仍具存在的必要性

第一，著作权集体管理组织在衡平多元主体利益方面作用明显。著作权集体管理组织本身有着平衡权利人、使用者和社会公众利益的作用，在维护权利人权益、便利使用人使用、促进作品传播三项任务上协调共进，推动相关产业高质量发展。集体管理组织有制定价格标准的权利，一定程度上起着管理版权市场价格的作用。由于延伸性集体管理制度的存在，孤儿作品和非会员的作品使用人也能够到著作权集体管理组织缴纳使用费，从而合法使用、合法传播⑤戴佶：《著作权延伸性集体管理制度的本土化构建》，《河南牧业经济学院学报》2020年第1期。，虽然缺乏权利人的意志，但能够促进版权事业的发展，规范版权市场。著作权集体管理组织是法定的社会团体，是作者的委托代理人，是提供著作权管理的服务者，是具有垄断地位的市场主体，它的多重属性足够说明其在版权制度发展中的重要程度。

第二，著作权集体管理组织具有不可替代的功能。根据《著作权集体管理条例》（以下简称《条例》）第2条关于著作权集体管理组织活动的规定，可知其功能主要有两项：一是许可使用收费功能，二是维权替讼功能。在许可上，著作权集体管理组织的会员作品库能降低交易成本，提升效率①王伟娜：《著作权集体管理组织法制完善研究》，华东政法大学2010年硕士学位论文，第3页。。在维权上，著作权集体管理组织能作为当事人进行维权，节省权利人的精力。著作权集体管理组织集中管理权利的情况下，对于一行为多侵权的情况能统合处理，还能以集体的力量与强大的使用人抗衡、协商。

因此，著作权集体管理组织这样一种实体管理平台相较于各类保护著作权的技术系统、平台仍具有不可替代性。著作权集体管理组织最大的价值在于实体性②所谓实体性是指著作权集体管理组织是依法成立的具有组织机构的现实存在，拥有系统的运行机制。和集体性，所有协会进行共享、整合还能产生更大的效率③黄钱欣：《“互联网+”时代著作权集体管理组织整合问题》，《现代出版》2017年第1期。。因此著作权集体管理组织制度仍具有存在的必要性，但需进行改良。

二、著作权集体管理组织制度存在的问题

（一）著作权集体管理组织的垄断地位过剩

《条例》第6条明确限制了非著作权集体管理组织从事著作权集体管理活动的权利，第7条第2项第2款规定其设立不能与已登记的业务范围交叉、重合，如此便形成了著作权集体管理组织的垄断地位。

虽然著作权集体管理组织在定性上为非营利社会团体，但实际牵涉诸多主体的利益。根据《条例》第5条规定，著作权集体管理组织由国务院著作权管理部门主管，行政色彩浓厚，无论是权利人还是使用人的利益都可能被压制④黄先蓉，常嘉玲：《我国著作权集体管理机制的发展困境与对策研究》，《中国编辑》2017年第1期。。非会员实际上也受著作权集体管理组织管理，著作权集体管理组织在我国的支配力很大⑤熊琦：《著作权集体管理组织市场支配力的法律规制》，《法律科学》2016年第1期。，涉及利益很广。

著作权集体管理组织还主导着相关费用制度的制定，但制定程序并不合理，著作权集体管理组织可能会利用垄断定价权向使用者收取不合理的使用费⑥金玉：《以比例原则指导著作权集体管理制度的立法完善》，《江汉大学学报》2020年第3期。，向权利人收取不合理的管理费。法律法规明确规定的国家著作权主管部门和著作权集体管理组织的费用制度公告公示义务，二者却没有依法履行，这使得具有市场支配地位的著作权集体管理组织更加不受控。《著作权法》第8条要求著作权集体管理组织对相关费用的收取、支付定期向社会公布。但以中国电影著作权协会的官网为例，其公告自2009年以来仅有7条，其中并没有相关费用的公告，也没有《条例》第17条理事会对于会议的时间、地点和拟审议事项的公告。它的权利信息查询系统还十分局限，只能以一定关键词搜索，没有可浏览的条目，且不一定能搜索出结果。《条例》第47条第2款规定，负责转付使用费的著作权集体管理组织应当建立作品使用情况查询系统，但在中国电影著作权协会的官网上并没有。

（二）著作权集体管理组织关于费用的决议制度粗糙

第一，作品使用费标准的制定程序仅由少部分人主导，不符合大多数人的利益。新修的《著作权法》第8条第2款规定，收费标准由组织和使用人代表协商，协商不成可向国家著作权主管部门申请裁决。但使用人代表的选举方式、数量、标准，以及如何进行协商都不明确，让作为发起人、利害关系人的著作权主管机关裁决也不大妥当。著作权集体管理组织在协商时虽会召开会员大会，但也难以提高权利人的参与度。

例如：会员大会由理事会负责召集，《条例》中仅要求理事会于开会60日前公告，无须逐个发通知，也未规定于何处公告。报名出席大会的人数少于最低人数时如何处理也没有规定，仅要求理事会公告，然后直接由报名者参与会员大会。会员大会的决定是由出席者的过半数表决通过，也即会员大会的结果可能只是由少数人表决通过，这便很难得到多数人的支持。以电影著作权集体管理协会的章程为例，章程对于出席人数的最低要求是三分之二，即最低决策会员仅为会员总人数的三分之一。

第二，作品使用费标准的制定依据不科学。《条例》第13条在三个维度确定了使用费的标准依据：其一，站在使用人角度，考量使用的时间、方式和地域范围；其二，站在权利人的角度，把权利的类型作为标准制定因素；其三，站在管理组织的角度，考量许可工作的简易程度。第一、二类考量因素与使用作品后的影响、权利人作品的使用价值及权利本身相关，作为定价因素比较合理。但第三类因素存在不合理之虞：著作权集体管理组织是非盈利性社会团体，如何能将其劳动量算入使用费？同时这还与管理费的收取相重合。著作权集体管理组织的工作主要是许可和收费，如此安排便是将权利人要交的管理费加在了使用人要交的使用费中，使用人实际负担了著作权的管理费用。

（三）著作权集体管理组织的内部机制不合理

一是法律法规、章程中各方的权利义务规定不够妥当。根据《条例》第3条的规定，著作权集体管理组织应以保护著作权人的利益为首要目标，这是它设立的核心动因，但实际上，组织与权利人有些脱节。不只是之前提到的难以表达大多数权利人意见的会员大会，具体章程中的其他规定也可能妨碍权利人实现权利。比如中国电影著作权协会章程规定理事会为“常务权力机构”和“执行机构”，理事会掌握着诸多事权，第15条第2款规定理事会主持会员大会的召开，与国外、境外同类机构的协议的批准，会员的吸收和除名权，办事机构、分支机构、代表机构和实体机构的设立、变更和注销权，还有其他重大事项。会员大会仅把控一部分重大事项。但理事会毕竟只是选举出来的少数影响力大的权利人，其对会员大会负责，应是权利人的服务机构。且理事会获得诸多职权的同时，相关义务规定却很少。如中国电影著作权协会的章程规定了十五项业务活动，理事会在其中的职责却没有明确体现。

二是对著作权集体管理组织运作的监督不严。第一，根据《著作权法》第8条的规定，国家著作权主管部门是著作权集体管理组织的监督机关，但同时又是其管理机关，在著作权集体管理组织运营不善时也有责任，其监督职能并不独立。第二，国家著作权主管部门自身也有着公告、审批等著作权管理职责，却并未设专门的监督方。第三，《条例》第31、38条也仅表明集体管理组织要受到民政部门和其他部门的监督，却未明确监督内容与方式。第四，《条例》第33、34条规定了权利人、使用人可以监督相关事项、可以检举，权利人和使用者以外的公民、法人或者其他组织依据35条可以举报，但国务院著作权管理部门60日内才会处理，大部分处理结果也只是责令限期改正。第五，《条例》第37条还写明了国务院著作权管理部门的监督方式，但只是“可以”，并未强制其采用这些方式进行监督，且方式只包含检查、核查一定事项，派员列席重要会议。第六，在著作权集体管理组织内部，没有监督机制，只有会员大会和理事会。

三、著作权集体管理组织制度的完善方案

（一）建立科学有效的监督制度限制垄断地位

在著作权集体管理组织诸多管理功能下，一定的垄断有利于功能实现，但得有强力的监督以辅助①李陶：《垄断性著作权集体管理组织的价值基础与监督完善》，《知识产权》2016年第6期。。除国家著作权主管部门外，国务院民政部门也是法定监督主体，其与著作权集体管理组织没有利害关系，且有着十几年的监督经验，故可将国务院民政部门作为主要监督主体：一是明确国务院民政部门对国务院著作权主管部门的监督权；二是在《条例》38条下增加一条：明确国务院民政部门对著作权集体管理组织的监督方式、监督事项、监督职责、处罚方式，其监督为“应当”用一定方式监督，与版权局的监督相区分。监督职责应是一定时间将监督结果以报告形式上报并公告，上级若有批示则直接与国家版权局进行沟通，权利人看到公告后若有问题可以采取相应措施；三是权利人、使用人等的检举、举报对象应增加国务院民政部门。国务院民政部门作为监督者在调查后应报国务院办公厅结果，国务院办公厅审议后建议国家市场监督管理总局对其管理的国家版权局进行处理。

同时，外部监督与内部监督并行，使著作权集体管理组织的运行更加规范、高效②袁杏桃：《著作权集体管理组织反垄断问题研究》，《知识产权》2017年第5期。。著作权集体管理组织内部除了理事会、会员大会，还应设监事会，且监事会与理事会不能兼任，具体可参考公司制度建立。

另外还应切实履行公示公告义务。一方面可依托著作权管理监督制度督促国家著作权主管部门和各著作权集体管理组织进行公告，责令限期改正后还不履行的应规定相应的处罚措施；另一方面，可利用技术便利相关信息的公告，改良作品库和作品使用库。例如集体管理组织对相关费用的收取、支付公告若定期公告，会稍显繁复，但利用一定技术平台则可实时展示信息，公正透明③钟金花：《中日音乐作品著作权集体管理制度比较研究》，江西财经大学2017年硕士学位论文，第19页。。

（二）完善著作权集体管理组织关于费用的决议制度

首先，完善著作权使用费协商制度。在《著作权法实施条例》中明确使用人代表制度。使用人代表选举群体应包含曾与著作权集体管理组织签订过著作权许可使用合同的相对方，以及自愿报名参加选举的使用人，选举、换届由国家版权局主持。选举方式和程序可参考人大代表的选举，每个省按使用人总人数的相对比例选出5人内的代表团和一名团长，统合构成使用人代表。而协商应是使用人代表与著作权集体组织的会员大会进行协商。双方对于收取标准的提议要有理有据，轮番汇报。使用人代表团长和理事会长要负责协商的安排和秩序维护，双方各自内部要三分之二以上多数就使用费标准草案制定、是否同意对方标准草案等事项做出决议并记录，直至双方意见达成一致，协商结束。如果协商不成，应由国家版权局会同国家市场监督管理总局进行裁决。国家市场监督管理总局了解市场主体的发展状况，该国务院部门与知识产权保护密切，在费用相关事项上有着和国家著作权主管部门不一样的专业视角。另外，使用费收取标准的修改提议权应交由每一位会员和现任使用人代表，由各自大会决议是否要进行使用费标准的修改。

其次，提高使用费标准制定依据的科学性。其一，删除《条例》第13条第1款第3项的内容。其二，增加“精神价值”“市场价值”因素。一项智力成果的使用价格应该要综合其本身的价值和使用价值制定，仅考虑使用何种权利和使用行为形成的价值并不全面。智力成果的价值很难确定，除了成本，智力成果有着精神价值，进入市场后又会形成市场价值。以一部电影的自主授权为例，电影的投入即是成本，根据行业评价可对电影精神价值估价，最后权利人可根据市场状况对作品复制权、放映权初步定价，再根据电影院行情与电影院协商价格，最终电影院自身会给观众提供的服务定价。使用费的确定须考虑的因素应加上行业专家评估的“精神价值”和该类作品权利行使的“市场状况”。其三，各著作权集体管理组织的许可使用费标准确定后，应附标准计算说明。其四，使用费标准制定依据应严格遵守法律法规，实际进行调查①高文竹：《网络环境下音乐作品著作权集体管理研究》，广东外国语外贸大学2019年硕士学位论文，第35页。。

最后，配套完善会员大会制度。其一，提升会员大会的召集效率，除提前60日在官网公告还应在开会前10日向每位会员发通知。其二，报名人数不足会员数三分之二应另行安排会议。允许不能到场会员通过网络直播平台参与会议，网上身份实时核实技术已具可行性。其三，应坚持《条例》第4款会员大会每年召开一次的规定，开会前半年理事会应召开临时会员大会，讨论正式会员大会欲决策的事项、提交相关业务资料、进行工作报告、分配工作任务。理事会还应聘请相关专业人员参与会员大会，记录专家意见。另外，管理费应合理制定②王吉法，李阁霞：《集体管理组织与著作权保护困境》，《烟台大学学报》2011年第3期。。在合理制定使用费标准后，应相应地制定管理费标准。具体的管理费标准也应在会员大会上制定，并以附件形式体现在章程，一并公告。

（三）以分权制衡理念指导著作权集体管理组织内部建设

首先，消除理事会成员选举的霸权可能性。以《中国电影著作权集体管理协会章程》为例，其第21条规定了6项必备条件，其中最为实质的是“在电影著作权方面有较大的影响”。这一条件十分抽象，最后只可能是强势的著作权人担任理事会的要职，而非最有管理能力和意愿的著作权人担任，应将此改为“在电影著作权管理方面有一定能力”。

其次，削弱理事会的职权，相应调整其要职人员权力。第一，将“批准本协会与国外、境外同类机构的协议”中的“批准”改为“审议”，由会员大会决定。第二，会员的吸收和除名交由会员大会或临时会员大会集中决定，会员主动告知退会时理事会可直接作出相应安排，但也需交会员大会审核。会员入会时理事会可先提供相应服务，但也要交会员大会审核。劝退会员也应由会员大会决定。第三，办事机构、分支机构、代表机构和实体机构的设立、变更和注销交由会员大会或临时会员大会决定。第四，权利人和使用者行使合法权益时，理事会应提供便利，比如按照程序让他们查阅涉及自己的财务和业务材料。

综上，著作权集体管理组织具有许可使用、费用收取和维权的功能，虽然面对数字时代的挑战，其作用显得愈发微弱，但它的垄断性、组织性、集体性使其仍具不可替代的版权管理地位。为更好地发挥著作权集体管理组织的功能，《条例》应在保有垄断性的基础上加强监督机制的设计，完善集体管理制度的决议机制、内部机制，平衡各方权利义务。此外，著作权集体管理组织应积极运用数字技术进行服务变革，让权利人、使用人得到优质的许可、维权服务，从而取得公众信赖。