迭代数智警务杭州模式营造共同富裕示范区良法善治环境

杭州市公安局数智警务课题组

(杭州市公安局,浙江 杭州 310002)

近年来,数字技术正全面融入经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程,对警务机制改革和社会治理创新产生了深远影响。数字化、智能化是加强和创新社会治理的重要路径。迭代数智①警务模式,做强“公安大脑”平台,牵引制度重塑、流程再造是助力提升社会治理体系和治理能力现代化的必经之路。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,“以数字化助推城乡发展和治理模式创新”“推进公安大数据智能化平台建设”,为公安推动社会治理创新指明了方向。杭州市公安局(以下简称“杭州公安”)紧跟“数智杭州·宜居天堂”城市发展步伐,积极探索研究符合现代化先行要求和市域社会治理需求的数智警务模式,以习近平法治思想为“总指引”,以“公安大脑”警务操作系统为“牛鼻子”,牵引警务机制实现系统性重塑、流程化再造、颠覆性变革,取得了较为明显的改革成果。

一、从现实逻辑找准数智警务的迭代需求

“十四五”时期,杭州正处在“亚运会、大都市、现代化”的重要窗口期,工作基准线更高、风险联动性更强、辐射影响力更大。简单地添加人、财、物,已无法满足当前形势发展的需要。解决现阶段的社会治理问题,亟需提升预测预警预防各类风险的能力,构建整体智治、高效协同的社会治理新生态。当前,风险形势突出地表现为以下四个方面的变化。

(一)影响政治安全风险因素变多

“杭州无小事,事事连政治”。作为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口和高质量发展建设共同富裕示范区的省会城市,一般性问题会演变为政治性问题的风险更大,甚至引起政治安全、制度安全、经济安全等连锁反应。特别是杭州系全省政治、经济、文化、交通中心,涉恐关注群体位居全省第一,境外非政府组织占全省一半以上,在境外敌对势力渗透、煽动、影响下,任何小事都可能引起“倒灌”“喂料”,成为攻击、诋毁我政治和社会制度的“弹药”。

(二)网络安全防控压力俱增

网络空间博弈加剧,成为意识形态领域斗争主阵地,防攻击、防煽动、防泄密等安全保护压力与日俱增。杭州作为数字变革策源地,拥有各类网站、论坛等网络阵地200多万家,占全国的50%以上,有害信息监测处置数量多、难度大;拥有关键信息基础设施单位13家,占全省的68%,以及重要单位信息系统2232家,一旦遭遇网络攻击或发生失泄密事件,后果不堪设想。

(三)违法犯罪打击难度上升

违法犯罪形态呈现出明显的结构性变化,公安机关传统的打击、治理手段面临重大挑战。一方面,传统违法犯罪虽呈大幅下降态势,但因矛盾纠纷引发的杀人案件和精神障碍患者肇事肇祸案件、“网约”恶性刑事犯罪案件仍时有发生,社会影响恶劣;另一方面,非接触式的涉网新型犯罪多发高发,占全部刑事案件的半数以上,部分城区占比甚至高达70%,给人民群众财产造成重大损失。

(四)舆情发酵风险指数增长

执法司法中出现一点瑕疵和问题,都可能成为社会关注的焦点,加之境内外敌对势力和别有用心的人插手利用,极易形成舆论“旋涡”。2021年,网上涉杭舆情持续发酵,个别网红“大V”、知名博主、自媒体,在网络舆论场“搅浑水”“带节奏”,误导网民、裹挟民意,严重影响杭州城市美誉度。

二、从理论逻辑把准数智警务的迭代方向

法治是社会稳定的基石。迈入数字文明新时代,“数字”和“法治”互为依托、协同发力,为有效应对新的变化形势、营造“重要窗口”“共同富裕示范区”良法善治环境提供了可能。2019年5月,习近平总书记在全国公安工作会议上指出,“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点,全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革”。数字治理手段,不仅提升了公安机关敏锐感知、敏锐反应、敏锐行动的作战能力,而且为社会治理提供了共建共治共享的平台,增强了动态环境下社会治安的掌控力。实施数智警务,就是树立“整体智治、高效协同”的理念,聚焦平安杭州、法治杭州建设,牢牢把握公安工作的主动权,不断推动社会治理体系和治理能力现代化。

法律得不到有效的实施,就会产生与立法预期不相符合的社会问题,造成社会失范失序。“我们要更加重视法治、厉行法治,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。”②公安机关作为党和人民手中的“刀把子”,就要运用法律赋予的执法手段保障法律落地执行,更要在当前数字文明时代,强力推进数智警务建设,以更加先进的技术手段来强化法治之力、织密法律之网。对于公安机关而言,厉行法治是迭代数智警务的根本目标,迭代数智警务是为更好地保障厉行法治,其意义主要有以下三个方面。

(一)保障严格执法

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。“如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多法律也无济于事。”③盗一辆电动车、偷一部手机,看似社会危害性不大,但伸手不被打,就会再伸手,甚至违法升级成为犯罪。迭代数智警务,就是充分运用数字技术,提高公安队伍核心战斗力,推动执法向人力所不能顾及的领域延伸,既能办大案,也能查小案,让尊法守法者感到安心,让违法失德者感到害怕。

(二)深化公正司法

公平正义是执法司法的生命线。“要坚决改变‘违法成本低、守法成本高’的现象,谁违法就要付出比守法更大的代价,甚至是几倍、十几倍、几十倍的代价。”④对于行业潜规则、网络黑灰产等隐性违法犯罪,如果不主动打击、主动治理,就发现不了问题,劣币就会驱逐良币。迭代数智警务,就是运用数字手段准确分析和把握违法犯罪形态变化的规律特点,挖掘出潜藏较深的违法犯罪分子,切实推动执法工作重心由被动向主动、由盲目向精准转变,努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。

(三)推动全民守法

坚持和发展新时代“枫桥经验”是法治社会建设的重要内容。新时代“枫桥经验”最重要的成果和最鲜明的特色,是“实现自律和他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一”。“四个统一”深刻揭示了四大辩证关系,“自律”是德、“他律”是法,体现公序良俗与法律约束的关系;“刚性”是力度、“柔性”是温度,体现严格执法和人性照顾的关系;“治身”重外在,“治心”重内在,体现行为规范和思想自觉的关系;“人力”和“科技”,体现发动群众和科技运用的关系。迭代数智警务,就是坚持和发展新时代“枫桥经验”,以德法共治、整体智治理念加快推进法治社会建设,切实推动治理工作由单一向多元、由事后向事前转变,让尊法守法成为全社会的自觉行动。

三、从实践逻辑认准数智警务的迭代路径

数智警务是以数字化改革牵引制度重塑、流程再造的系统工程,既是数字技术的迭代,更是警务制度、流程的变革。

(一)升级警务系统,强化技术支撑

警务操作系统是数智警务的核心驱动,其功能是否强大，直接影响数智警务的效果。要迭代升级“公安大脑”警务操作系统,着力提升系统感知认识、算力算法、预警预防的能力。

1.延伸感知能力。要不断织密“空、天、地、人、车、网”的城市立体化智能感知体系,实现人过留影、车过留牌、卡过留号。杭州公安依托“雪亮工程”示范城市建设,开展视频监控“一杆多机”整治,加快推进智能设备布点建设、社会终端并轨改造、共享平台扩容升级,目前已联通包括公安、城管、交通运输部门在内的前端感知设备30余万个,接入社会面视频监控12万个。

2.“云化”存储数据。要确保数据始终保持实时可动态调用,就必须上云存储。杭州公安率先落地公安部“四化六统一”⑤数据标准,建成全国市级公安机关第一朵“智慧警务云”。目前,云服务器规模达到1822台,汇聚了公安、政务、社会、互联网、物联网等5大类2万亿条数据,日均入库数据达6.8亿条。

3.多维治理调用。要为高效准确查验身份、轨迹搜索等提供强大数据支撑,为社会治理提供可信赖的数据大基座,就必须强化数据治理。杭州公安突出“人”这个关键要素,依托语义搜、模态搜为核心的智能搜索引擎技术,从社会属性、虚拟属性、生物特征、行为关系等角度,梳理出230个维度158个标签项,生成4.7亿份公民电子档案。

(二)重塑警务制度,强化行动支撑

指挥运作协调机制是情报落地的关键。抓住情报产品“预警研判+二次研判+落地行动”的流程规律,重塑市公安局、县(市、区)公安局(分局)、派出所三级架构,形成纵向贯通、横向协同的警务联勤格局。

1.在市公安局层面,加快实行“情指勤舆”一体化实战化运行机制。以公安部“情指勤舆”一体化实战运行机制改革为抓手,对应升级市公安局情指“五中心”,即110接处警中心、呼叫响应中心、基础管控中心、情报研判中心、运行保障中心,并新建预警、侦查、舆情管控等专业合成中心,统筹各警种预警、打击和防控指令,不断提高精准研判、精确指挥、快速反应、高效处置能力,确保指挥更高效、情报更灵敏、行动更精准。

2.在县(市、区)公安局(分局)层面,大力推进“二次研判”机制完善。用好县(市、区)公安局(分局)条抓块统优势,在情报产品转化为实战任务过程中有效强化统筹过滤职责。在14个县(市、区)公安局(分局)建立“二次研判中心”,按照“体制不变、机制先行”的思路,依据各地实际情况实现专班实体化运行,对上承接市公安局预警指令,过滤分流加工情报产品,对内统筹汇聚县(市、区)公安局(分局)实战模型,融合形成更加精准的落地执行任务,为基层所队松绑减负。

3.在派出所层面,全面推行“小脑+手脚”勤务机制改革。紧紧抓住落地执行的最后一个环节,全面开展派出所“一室两队”建设,在全市152个派出所实行以综合指挥室为“小脑”,以基础中队、打击中队为“手脚”的勤务机制。在总结多年实践经验的基础上,出台《深化派出所“一室两队”(小脑+手脚)勤务机制改革十项工作标准》,进一步细化组织架构、岗位设置、职责任务、运行制度等工作要求,大力提升派出所实战能力,让基层基础更扎实、更牢固,让人民群众更放心、更安心。

(三)再造警务流程,强化内容支撑

场景化应用是数智警务建设成果的具体体现,关键是要抓好具体场景应用的流程再造。要运用数字化思维和方法,对传统警务流程进行数字融入、替换、再造。

1.再造处警流程,驱动“常态协作”向“立体协同”迭代。警情是一个区域社会治安状况的直接反映,要打通警情处置与基础管控的通道,提升警情处置效率和效果。依托市公安局、县(市、区)公安局(分局)、派出所三级指挥架构,升级“多图合一”指挥系统,配套实行“1358”快速接处警机制,⑥形成“一点报警、全网响应、多警分析、上下协同”的智慧处警模式。统筹编排路面警力,按照3至5分钟车程为半径,整合公安、武警、乡镇(街道)综治网格力量,配置智能警务通、执法记录仪、对讲机、车载移动端口等,实现各类警力资源集约化、可视化。开发指令流转模块,建立视频、研判、指挥、舆情、行动“最小作战单元”,实现指挥扁平化、实景化,第一波警力到达现场平均时间由原来的16.4分钟压降至9分钟以内。实行分级分类处置,建立协辅警警情处置规范,试点推进乡镇(街道)版“小脑+手脚”警网协同运行机制,压实职能部门主体责任,大力推动警情分流、警源治理。一线民警接处警,背后有支撑、掌上有数据、身边有援兵,真正做到“不是一个人在战斗”。例如,2021年3月,四季青派出所快速处置一起持刀杀人案,1分钟研判警情、2分钟赶到现场、4分钟控制犯罪嫌疑人、5分钟多股增援力量到达现场,及时将受害人送医救治,避免案件升级。

2.再造打击流程,驱动“个案打击”向“集群打击”迭代。针对从个案到个案、从打击到打击,无法遏制涉网新型犯罪高发势头的难题,杭州公安坚持“有组织犯罪有组织打”,关联人员网、穿透资金层、拓展信息域,向全国输出类案打击、集群打击产品。建立涉网新型犯罪侦防模块,研发刷单、“杀猪盘”、对公账户等类案研判模型,摸准发案规律、设定分析维度,从海量数据中筛选出可疑对象,实现精准预警、精准打击,有效开展预警反制218.1万余人次,劝阻资金8.14亿元。建立涉毒犯罪侦查打击模块,以人和地为核心要素,研发覆盖毒情展示、人员分析、案件打击、物品管控的涉毒子模块28个。建立网约犯罪“线索超市”,及时发现异常情况,成功预警并阻断网上相约抢劫、绑架等恶性暴力犯罪案件57起,切实保障群众生命财产安全。

3.再造基础流程,驱动“要素管理”向“风险管控”迭代。牢固树立个人极端暴力犯罪案件可防可控的理念,加强风险演变规律的分析,研发、运行各类重点要素风险预警模型,形成“监测—预警—处置—反馈”风险管控闭环,织密全市社会治安防控网。盯住重点人,搭建“数据铁笼”“六翮凌风”“天空之眼”等预警模型,智能分析个人极端暴力、精神障碍、信访维稳、“三非”人员等活动轨迹,实现敏锐感知、入侵拦截、动态预警。管住重点事,根据“言、行、购、友、医”等行为特征,研发“觅天使”学生自杀预警等模型,结合语义关联、行为次数、持续时间等变量赋分,产出预警信息,推送有关部门,避免事态升级,已成功干预百余名企图自杀学生。控住重点物,研发危险物品管控平台,以数字档案、线上审核、动态监管、实时预警,实现从生产、购销、储存、使用到处置的全流程集成化监管。防住重点部位,改变以往以“人海战术”为主的清查方式,依托“AI警情”等智能分析模块,根据群众报警量、信访投诉量和出警次数等,分析排列全市治安乱点,靶向开展热点区域“数智巡防”和治安乱点“精准清查”。例如,针对精神障碍患者管控难题,公安联合卫健研发“阳光关爱”APP,在线整合了医生、患者监护人及乡镇(街道)、村(社区)工作人员力量,每日记录患者病情、服药、行为表现等情况,实现全流程数字监测、赋分式风险预警。

4.再造服务流程,驱动“一窗通办”向“一网通办”迭代。抓住公安部“一网通办”改革试点契机,按照“群众少跑腿、数据多跑路”的思路,持续推动公安“放管服”改革迭代升级。2021年,全市89个“通办”事项网办总量突破300万,网办比例稳定在6成以上。升级“警察叔叔”APP,打通政务服务主通道,实现户籍、车驾管、出入境等7大类公安政务服务掌上可查可办,开通功能订阅、模糊搜索、智能客服等功能,全市182个服务窗口日均电话接听量由50通降为24通,人均电话咨询等候时长由102秒降至48秒。攻坚高频应用事项,拓展为民服务主场景,在全省首推居住证“云签注”,在全国首推车辆上牌“云申领”,全市机动车日上牌能力从1000辆提升至1万辆以上,改革红利惠及260余万群众。规范运行网办中心,做强后台服务主引擎,全面建立市县两级网办中心,进一步整合审核审批、制证出件、监督管理、咨询服务等职能,实现即办件10分钟内出证,“全城通办”事项30分钟内出证,承诺件从最长30日压缩至2日内出件。

四、从发展逻辑校准数智警务的迭代质效

“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”⑦迭代数智警务不是一件一蹴而就的事,要在习近平法治思想指引下,深刻理解数字和法治的内在逻辑关系,在推进数字法治化、法治数字化的进程中,全面提升数智警务主动预防的能力。

(一)坚持防患未然发展目标

治理社会问题,就像医生看病,要“治已病”,更要“治未病”,努力做到风险隐患早发现、早预警、早处置。迭代数智警务,要坚定不移朝着防患未然这个发展目标前行,大力推动关口前移、防线前移,把更多的矛盾化解在萌芽状态,把更多的问题解决在未发之时,最大限度地预防和减少各类违法犯罪。

(二)坚持以人为本发展理念

人工智能和大数据是人类的助手,可以依靠但不能依赖。迭代数智警务,要始终坚持以人为本的发展理念,把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,同时运用数字管理人、启迪人、拓展人,把警力的能动性更加充分地发挥出来,加快形成人机一体的数智警务新生态。

(三)坚持系统推进发展方式

数字技术发展到今天,绝不仅仅是技术上的革新,而是对理念、方式、机制、流程的系统性变革。迭代数智警务,既要在数字技术范畴解决“卡脖子”的问题,更要在警务机制范畴解决“执行力”的问题,以技术革新牵引制度重塑、流程再造,全面推动新时代公安工作实现质量变革、效率变革、动力变革。

(四)坚持“三个效果”发展标准

大数据有了预测能力,对于违法犯罪人员而言,公安机关是惊动他、赶跑他,还是控制他、打击他,要选择最佳时机,争取最佳效果。迭代数智警务,要聚焦政治效果、法律效果和社会效果相统一标准,始终在法治框架内推动警务机制改革,加强法律适用、执法方式等问题研究,为基层所队提供精准指导、精确指引,确保执法既有力度又有温度。

(五)坚持数据安全发展底线

随着数据应用场景和参与主体日益多样化,数据安全的外延不断扩展。对于国家而言,大数据是国家安全的重要组成部分,必须牢牢掌握水、电、油、气等关键基础设施网络控制权,确保大数据安全。对于社会而言,在运用大数据维护个人隐私、构建诚信体系中负有更多责任。迭代数智警务,要始终把数据安全置于重要位置,健全完善“零信任安全体系”,实行全生命周期监管,确保绝对安全、绝对放心。

注释:

①数智,最早见于2015年北京大学“知本财团”课题组提出的思索引擎课题报告。“数智化”最初的定义是数字智慧化和智慧数字化的合成。

②习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社,2021年3月版,第3页。

③习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社,2021年3月版,第21页。

④习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社,2021年3月版,第24页。

⑤“四化六统一”,是公安部数据局于2019年出台的数据治理标准。“四化”,即一切资源化、资源目录化、目录全局化、全局标准化;“六统一”,即统一运行网络、统一基础设施、统一数据资源、统一服务平台、统一安全策略、统一标准规范。

⑥“1358”快速接处警机制,即1分钟内指令接处警力量出警,3分钟内现场视频上图,5分钟内联系报警人,8分钟内首批力量到达。

⑦新华社:《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议强调 完整准确全面贯彻新发展理念 发挥改革在构建新发展格局中关键作用》,《人民日报》,2021年2月20日,第1版。