健康中国战略下青少年校外体育权益保障研究---兼谈青少年校外体育培训治理

汪现义，赵锡慧

1 研究背景

人民健康是社会发展的重要基础条件，确保人民健康是党对人民的郑重承诺，人民健康是全人类共同的美好愿景[1]。《“健康中国2030”规划纲要》为全民健身国家战略的实施指明了方向，也提供了公民体育权利的制度保障。青少年作为我国公民群体重要的组成部分，在《纲要》中多次被提及。如第四章第二节指出“建立课堂教育与课外实践相结合的健康教育模式”，第六章第四节提出“基本实现青少年熟练掌握1项以上运动技能，确保学生校内每天体育活动时间不少于1小时”，明确了清晰和可量化的学校体育活动指标。近二十年来有关青少年体育超过70%的政策法规都有“掌握运动技能、每天体育活动时间”等条款，但青少年身体素质改善依旧不明显。

《中国青年报》社社会调查中心联合问卷网(wenjuan.com)对1165名中小学生家长进行的一项调查显示：仅30.4%的受访家长表示孩子能做到每天足量运动，课业任务重、没时间锻炼被认为是不能保障的首要原因；72.4%的受访家长感到孩子进行校外体育活动的积极性高于校内体育课堂教学[2]。我国学者在探索提高和改善青少年健康过程中普遍认为：青少年健康的提升，校外体育辅导的锻炼效果要明显高于学校体育和自主参与体育锻炼的效果，校外体育辅导是提升青少年体质健康的重要路径[3]。因此，青少年体育应校内校外两手抓，学校体育携手社区体育、家庭体育共同提升青少年身心健康。

另一方面，被称为史上最严减负令的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》颁布实施，对中小学生校外辅导进行了严格限定。按照《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》要求，作为非学科类的校外体育培训如何监管？如何在“双减”政策框架下保障青少年校外体育权益？如何协调校外体育权益保障与校外体育培训治理间的关系等问题成为摆在我们面前亟待解决的现实和社会问题。

2 青少年校外体育权益的内在诉求与现实缺失

对儿童青少年而言，生活是从游戏开始的，他们在玩耍中认识世界并获得各种能力，体育则是人为制定了规则的游戏，都能促进青少年学生的自我完善和发展，然而，许多家长甚至学校老师以课业负担重、浪费时间等为借口剥夺了青少年参加课外体育的权利，抹杀了他们贪玩和运动的天性。本研究通过从历史性、现实性、规律性和法理性四个维度分析青少年校外体育权益的内在诉求与现实表现，可以更清晰地认清青少年校外体育缺失的原因，并为如何解决存在的问题提供思路和建议。

2.1 历史性维度：校外体育在青少年运动兴趣培养和技能提高中曾发挥了重要作用，但目前学业压力和各类培训多样导致青少年校外体育机会缺失

近代以来，体育教育深受自然主义和实用主义的影响。美国的威廉姆斯作为自然主义体育思想的代表人物主张体育的生活化、娱乐化和竞技化，主张从自然天性和兴趣出发，反对形式化的体育教学，强调从现实生活环境中获得实际效果。毛泽东主席在1952年6月10日为中华全国体育总会题词“发展体育运动，增强人民体质”，极大地推动了群众性体育活动的开展。当时虽然没有充足的场地器材设施，但人们参与体育运动的主动性、自觉性较强，创造了一大批优异的青少年运动竞赛成绩和记录，青少年体质健康也得到了保证。

随着青少年学生课余时间被名目繁多的学科类、艺术类补习班、培训班大幅占有，挤压了他们参与课外体育的时间和机会。受中考体育政策性要求的影响，校外体育培训已经成为青少年校外体育的重要组成部分和主要形式，对青少年运动技能提升、体育锻炼习惯养成发挥了积极作用，但其所暴露出来的家长及学生的功利性、培训机构的营利性以及应试化等弊端亟待改观。

2.2 现实性维度：校外体育是校内体育的有益补充和延伸，但学校体育与社区、家庭体育的衔接存在链条缺失

身体素质教育是学校体育教育的重要组成部分。多年来，关于学校体育的政策法规、教学方法改革等层出不穷，但学生身体素质提升不明显，十多年的体育课程教学不能使学生熟练掌握1-2项运动技能的现状依然客观存在。由于体育社会组织的缺失、家长体育意识和健康观念的淡薄，抑或是望子成龙的学习情结，导致家庭体育意识淡薄，加之社区体育组织机构和场地器材的不足，学校、社区、家庭和政府、社会的衔接不是十分顺畅。因此，在“健康中国”目标引领下，青少年体育也不能限定在学校，应将体育融入社区和家庭，融入日常生活，逐步形成学校、家庭、社区联动，共同指导学生体育锻炼的机制非常重要[4]。

2.3 规律性维度：校外体育是对学校体育与健康规律认识的丰富和升华，但其在青少年运动技能学习中的作用存在欠缺

运动技术技能是学校体育重要的教学内容，从2007年的7号文件“两项以上”到2012年53号文件“至少两项”，再到2016年27号文件的“一至两项”，再到《“健康中国2030”规划纲要》“基本实现一项以上”的具体表述来看，学生掌握运动技能的目标并没有实现[5]。有研究认为这是学校体育教学的失败，也有学者指出是没有遵循“技术动作泛化—分化—巩固—自动化”的形成规律造成的。校外体育是学校体育教学的第二课堂，起着巩固教学目标、温习教学内容、再现教学过程的作用。但目前由于校外体育的缺失，导致青少年学校体育课堂所学运动技能巩固和实践不足，体育家庭作业较少且没有明确要求，在一定程度上影响了中小学运动技术的掌握。

2.4 法理性维度：校外体育是青少年落实全民健身法律法规的应然，但针对校外体育立法及制度保障不足

《中小学健康促进行动》《关于加强健康促进与教育的指导意见》等对校内体育进行了规定，但与校外体育有关的内容涉及较少。在2019年7月15日的《健康中国行动(2019—2030年)》中对中小学学生校外活动的表述为“倡导中小学生每天校外接触自然光时间1小时以上和每天校内体育活动时间不少于1小时”,直到2021年《关于全面加强和改进新时代学校卫生与健康教育工作的意见》(教体艺[2021]7号)和《关于进一步加强中小学生体质健康管理工作的通知》(教体艺厅函[2021]16号)才明确提出“保障学生每天校内、校外各1小时体育活动时间”，并提出了“按照教会、勤练、常赛要求，开齐开足体育与健康课，健全体育竞赛法规”等校内体育措施，而对于校外1小时体育如何落实却没有明确要求，这也说明单以法律、政策、文件等形式规定青少年校外体育还存在困难。

3 国外青少年校外体育特征分析及其权益赋予借鉴

青少年校外体育是全世界都十分重视的社会问题。虽然我国与西方发达国家在国情、政策制度等方面存在差异，但它们在发展青少年校外体育的经验和做法方面依然有许多值得我们借鉴的地方。通过查阅相关文献资料，分析国外青少年校外体育权益保障的特征，并从中总结其成功经验和有效做法，可以为我们的研究提供参考。

3.1 完善的校外体育政府组织机构和法律法规体系

青少年体育是一项意义重大的社会公益事业，青少年健康成长是国家发展壮大的基础。国家和政府机构可以通过颁布相关政策和法律法规，提供必需的运动场地器材设施，来保障青少年体育的顺利开展。

英国政府专门设立体育内阁，颁布了《游戏计划》《青少年体育新战略》等针对青少年校外体育活动的规章制度，并对16岁以下青少年家庭作业时间进行严格限制，构建了“国家—社会—个体”相结合的青少年校外体育参与模式。日本从20世纪60年代开始就注意到由于升学、就业压力等导致青少年缺少体育运动和身体素质持续下滑的问题，为此效仿德国学校体育少年团的模式创建了社区体育青少年团。由文部省体育局(1965—1976)、社会教育局(1977—1999)、体育青少年局(2000—)等负责专门管理，并颁布了《体育振兴基本计划》《新儿童计划》等文件，对日本市区、町村场馆建设、体育师资等作出明确要求。美国则以青少年校外体育俱乐部为依托，通过颁布实施《综合性学校体育活动计划》等推动市场调节校外体育资源，奠定了青少年校外体育顺利开展的物质基础。

3.2 校内外一体化的体育运动模式

校外体育作为学校体育的补充和延伸，拓展了体育运动的时间和空间，在培养青少年体育锻炼习惯、增强身体素质、提升运动技能等方面发挥了重要作用。美国虽然没有独立建制的体育行政部门，但其成熟的市场调节机制和社会力量成为推动和保障青少年校外体育的关键因素，《不让一个孩子掉队法案》就做出了利用校外体育活动补偿学校课堂体育教学不足[6]的规定，并将校外体育分为学校内的校外体育(类似我国目前的课后延时服务)和社区内的校外体育，实现了学生提高运动技能与保持运动兴趣间的平衡。澳大利亚则是将青少年体育活动直接分为校内和校外两个部分，并将校外体育活动纳入课程考核体系，以此督促青少年在正常学习结束后积极参加课外体育运动。同时，澳大利亚青少年除参加社区体育运动俱乐部外，还有专属体育集训营。体育俱乐部或集训营间的对抗性比赛比较普遍，以此促进了青少年人格塑造和身心调适，进一步挖掘了校内外一体化体育教学模式的价值和功能。

3.3 家长对青少年体育的非功利性认知

青少年学生作为未成年人，家长对体育的态度和认知决定了子女体育运动的选择与否。美国《青少年运动国家标准》对家长提出了“创造运动环境、树立体育价值观等体育监护职责，以及引导青少年正确开展课外体育活动”的要求[6]。日本将家庭体育视为青少年校外体育锻炼的重要途径，并按照学校体育课堂进度对孩子进行辅导，信守“虽然疼爱孩子，但也要让他出外闯荡”的谚语。这种家庭体育教育思想造就了日本青少年坚韧和不畏困难的性格品质。德国作为世界体育强国，青少年体育运动具有“大量的课余时间、完善的场地设施、种类繁多的体育运动俱乐部”等特点和优势。家长以实现“不一定成为体育明星，起码可以强身健体和扩大交际”为校外体育锻炼初衷，反映了德国父母对子女体育运动的认知功利性成分很少。这种非功利性、非短视化特征值得“双减”政策背景下我国青少年学生及家长的借鉴。

3.4 体育社会组织的积极参与及体育服务平台建设

体育社会组织的积极参与及服务平台建设，可以为青少年校外体育的顺利开展提供物质基础和信息支撑。从社会体育指导员制度方面考量，日本社区体育青少年团在2008年就已拥有近21万余名体育指导员，平均每个社区体育俱乐部达到6名。他们可以根据青少年实际情况和诉求开展有针对性的体育指导[7]。从社会治理和管理制度层面，日本文部省负责青少年各级各类体育活动已经形成网络化，可以实现不同部门法定性文件和信息互通以及业务指导。英国也建立了一套完善的校外体育管理与支持系统，文化、媒介和体育部与儿童、学校和家庭部建立了青少年体育工作的联动机制，协同搭建了校外体育服务平台。而我国虽然也成立了校外体育活动中心，开展了校外体育咨询服务和活动，但距离形成网络化格局还有一定差距。

3.5 学校、社区、家庭相结合的青少年体育网络体系构建

家庭、学校、社区相结合的青少年体育网络体系与校内外一体化的体育运动模式异曲同工，都是旨在加强社区和家庭在青少年体育中的地位。英国作为最早建立现代体育组织的国家，在20世纪90年代制定的“至少2小时高强度学校体育计划”(two or more hours of hight quality PE)并没有完全解决学生体质下降且体育参与率下降的问题，后来创造出了“以社区为孵化地”的青少年体育推广模式，造就了其体育普及和体育精英培养的政策优势和成功文案[7]。日本和澳大利亚等国学生家长不但具有对体育价值功能的客观认识，而且还能主动融入子女的体育运动之中，注重体育与教育的有机结合，将家庭体育视为亲情维系和情感沟通的有效手段。而我国部分青少年家长对子女体育运动还掺杂了功利成分，宁愿在校外体育培训班投入大量资金和精力，也不愿陪子女共同运动，家庭体育氛围亟待增强。

综上所述，现有文献资料绝大多数是针对发达国家的研究，反映出青少年校外体育的开展需要一定的经济实力和物质基础作为支撑。同时，完善的青少年校外体育法律法规体系、校内外一体化的体育运动模式、家长体育运动意识的培育、体育社会组织的积极参与，以及学校-社区-家庭相结合的青少年体育网络体系，都是值得我们借鉴的经验和做法。

4 基于“双减”政策的青少年校外体育权益保障与校外体育培训治理

4.1 校外体育权益保障与校外体育培训治理关系辨析

4.1.1 两者具有共同的目标指向与价值功能青少年校外体育权益保障与校外体育培训治理都以“实现立德树人和以体育人，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志，培养担当民族复兴伟大重任的时代新人”为目标[8]，这一共同指向决定了两者是同向同行的。因此，既要保证学校体育教学质量，又要满足体育优等生和学困生的校外体育差异化需求，为保障青少年校外体育权益而放纵校外体育培训，或者是为了治理校外体育培训而全面禁止青少年参加校外体育运动，在逻辑上都是讲不通的。

4.1.2 “双减”政策成为青少年校外体育权益保障的新背景基于目前青少年校外体育很大一部分是在体育培训机构度过的现状，校外体育培训如何开展自然成为培训机构、学生及家长都十分关注的问题。2021年7月颁布实施的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，半年来已发挥了显著效果，起到了减轻中小学生课业负担和校外培训经济、精力负担的作用。另一方面，校外体育培训机构通过有组织、有计划、有目标的运动技能教学和训练，也发挥了学校体育有益补充的作用和功能。因此，青少年校外体育权益保障应基于“双减”政策背景，服务“双减”目标。

4.1.3 体育培训治理为青少年校外体育开展提供了政策遵循“双减”是一场以减轻中小学生的作业负担和校外培训负担为中心的教育变革，其目标是实现教育公平和教育的高质量发展，减轻社会对义务教育阶段内卷和过度焦虑。校外体育培训也应依据有关政策依法依规进行监管：首先，《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》将体育培训纳入非学科类进行监管。这为青少年在课外参加体育培训提供了政策保障，而且“不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假组织学科类培训”的规定，也会吸引大批中小学生将参加学科类培训的课余时间参与到体育培训中来；其次，由于中考体育制度的推行，以往学科类培训中出现的应试教育、高额收费等问题在体育培训中也频频出现。国家体育总局等颁布的《课外体育培训行为规范》《关于促进和规范社会体育俱乐部发展的意见》等对体育培训课程内容、机构资质、从业人员、场地设施、收费及安全等都作出了明确规定。这既是对校外体育培训的规范和检查依据，同时也能保证青少年在培训机构中得以获取体育知识和技能。因此，在以政策为导向对校外体育培训监管过程中，也能够实现青少年校外体育权益保障目标。

4.2 “双减”背景下青少年校外体育权益保障路径构建

4.2.1 从校内到校外：构建促进青少年体质健康发展的校内外一体化体育运动模式研究认为，校外体育更能全面体现运动的生活化特征，有利于青少年锻炼习惯的养成、运动技能的掌握和身心健康。家庭和社区作为青少年校外主要生活场域，从人的生命健康安全出发.秉承人类命运共同体的价值理念[9]，家庭体育、社区体育应与学校体育以及社会体育组织联系，政府、高校、行业应明确各自的责任与义务，以学校为中心、家庭为基础、社区为依托，共建学校-家庭-社区相结合的青少年运动健康教育模式，各相关主体共同承担青少年校外体育顺利开展的职责。

4.2.2 从自治到法治：强化法律法规在制度上对青少年群体校外体育权益的保障政策法规是青少年校外体育权益的根本保障，但针对青少年校外体育的规章制度相对比较欠缺。要发挥“双减”政策背景下的校外体育在青少年体质健康中的作用和功能，除了要强化校外体育培训机构自我管理外，还应将青少年这一特殊群体校外体育具体、明确地纳入法律框架，坚持和完善校外体育培训共建共治共享的社会治理制度，通过专门法律法规或规章制度，维护青少年参加校外体育运动的权益。

4.2.3 从立法到施法：重视校外体育法律法规的推动作用和主体责任有关青少年体育的政策表述大多是应达到何种目的和完成什么目标，义务成分较多，而权利成分偏弱。同时，青少年体育规章制度实施中缺乏监督、评价、反馈、申诉机制，也使法规的实施效果大打折扣。因此，青少年体育法规和政策在执行过程中既要协调好校内与校外、权利与义务的关系，厘清校内体育教学与校外体育培训治理的内在逻辑，还要建立相应的评价反馈体系，确保法规效能最大化。

4.2.4 从支持到融合：深化社会力量对青少年校外体育从外部支持到内在融合的转变国家体育总局《青少年校外体育辅导员研究》项目组成员东北师范大学体育学院张守伟教授指出：场地不足和设施简陋不是青少年参加校外体育的最大障碍，而是缺乏正规有序的组织、专业的指导和制度化的保障[10]。因此，通过建立专门的校外体育社会组织，青少年可有效行使校外体育权利，将提升青少年体质健康水平的法律法规落到实处。同时，还应探索建立青少年校外体育辅导员制度，促进校外体育师资建设，实现社会对青少年校外体育从外部硬件的基础设施到组织人力资源等内部要素支持的转变。

4.2.5 从强制到自我：引导青少年建立校外体育权益的自我赋能和自我赋权目前，青少年体育运动的意识不强，自觉性不高，体育锻炼习惯还没有养成。父母作为监护人应为子女提供校外体育的条件和保障。即使是在学业压力巨大的应试教育背景下也应当让子女充分享有校外体育的权利和乐趣。校外体育相对于校内体育具有时间、地点、人员、项目、规则及运动量和强度等各要素更灵活的优点，更有利于运动技能提高和身体素质提升，也有利于青少年的心理调适和焦虑缓解。青少年应对校外体育自我赋能和自我赋权，增强对自身体育权益的维护意识，树立“我要参与”的体育观。

4.2.6 从教育到运动：厘清青少年校外体育运动与校内体育教育的关系“青少年熟练掌握一项以上体育运动技能”目标任务至今未能有效达成，有研究指出“混淆体育运动与体育教育”也是重要原因之一[11]。校内体育课程教学具有非自主的、功利性特征，体育课签到、课外活动打卡等强制性措施也变得司空见惯。虽然能保证1小时的时长，但锻炼效果差强人意，而校外体育则能实现青少年远离功利、自主选择、更能展示自我的运动项目和形式。只有提高学校体育教育质量和水平，增强学校体育教学的娱乐性、竞技性和实用性，按照教会、勤练、常赛的总体要求，逐步实现体育教育到体育运动的转变，才能改变青少年学生喜欢体育运动而不喜欢体育课的尴尬局面。

5 结语

习近平总书记《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》中指出“新时代的中国青年要以实现中华民族伟大复兴为己任，增强做中国人的志气、骨气、底气，不负时代，不负韶华，不负党和人民的殷切期望!”青少年健康发展是践行党和人民殷切希望的关键，是党和国家观照、引导青少年的关键[12]。学校体育对于青少年身心健康具有基础性作用，校外体育作为学校体育的有益补充和延伸，正受到越来越多的关注。目前推行的“双减”政策其核心目标是减轻校外负担，进而挖掘学校教育的潜能，以体育培训为主要形式的青少年校外体育就是要实现“为运动技能好的青少年提供培养特长的机会和为运动技能差的青少年查缺补漏”，缓解体育课堂教学“吃不饱和吃不了”的问题。

“健康中国”战略下的青少年体育要超越时间和空间维度，跳出“学校局限”，但也要坚守“双减底线”，强调青少年校外体育权益保障并不是弱化学校体育教学。既要保障青少年校外体育权益，也要对校外体育进行科学和有针对性的监管，最终建立校内外一体化、学校—家庭—社区协同发展的青少年体育运动模式。