对农村土地承包经营管理情况的调查分析及建议

武彦丽

哈密市巴里坤县花园乡农村合作经济发展中心，新疆哈密 839000

巴里坤县花园乡的土地确权工作于2015年进地丈量时正式启动，至2020年6月土地确权证发放时全面完成，历时5年。因花园乡土地确权工作本着公平、公正的原则，采取逐块测量、逐户核实，逐人核对的方式推开，工作作风务实、工作成效扎实、基础工作夯实有力，在全县农村土地确权工作中具有很强的代表性，所以在此次调查中，花园乡所辖的两个农业行政村均被列为调查对象。为了配合调查队做好此项工作，花园乡农经系统干部全力以赴，结合花园乡土地确权成果，对两个村的土地流转情况和实际经营现状展开了一次全面系统的调查，在保质保量的完成调查任务的同时也为花园乡全面系统的了解和掌握土地确权后两个农业村土地流转的基本情况及耕地经营和管理情况，为分析耕地经营变化新趋势，制定土地流转政策和措施打下了良好的基础。

1 花园乡耕地承包及确权基本情况

花园乡现有集体耕地总面积2366.67hm2，其中：确权总面积2133.33hm2，占耕地总面积的90%。家庭承包经营的耕地面积为1580hm2，涉及户数1452户，人口5917人，地块8359块，签定家庭承包合同1452份，颁发土地承包经营权证1452本；集体机动地面积为786.67hm2，其中：其他方式确权面积553.33hm2，涉及地块1942块，新核实确权外耕地面积233.33hm2，主要为集体四荒地及土地规范流转后平整预留的路、林、渠所新增的面积。

2 花园乡家庭承包耕地流转情况

通过财政与农科部门提供的耕地地力农作物补贴明细表与土地确权花名表对比核实后确定，截止2020年底，花园乡家庭承包耕地流转总面积为1380hm2，采用的流转方式为转包，占全乡家庭承包耕地面积的87%，在1452户农村家庭承包经营户中参与流转的户数为1287户，只有165户农民从事农业生产经营，农户流转率达到了88.6%。主要是农户与农户、农户与种植大户、农户及农民专业合作社之间的流转，流转的耕地绝大多数用于基本农田小麦的种植，有很少一部分耕地根据地力用于种植苜蓿、马铃薯及向日葵。

3 农村耕地经营主体及主体经营规模情况

3.1 耕地经营主体

经统计，截止2020年底花园乡从事农业生产经营的农户共有175户，其中165户为本村有承包耕地且实际经营的农户，占家庭承包经营总户数的11.4%；10户为本村无承包耕地且实际经营的户（其中有8户为邻村村民、2户为本村村民），占农业生产经营农户的6%。

3.2 主体经营耕地规模

在175户农业生产经营户中，经营面积在3.3 hm2以下的农户为117户，耕种面积共计113.33 hm2；经营面积在3.3～6.67hm2（不含6.67hm2）的农户数量为16户，耕种面积共计73.33hm2；经营面积在6.67～13.34hm2（不含13.34hm2）的农户为8户，耕种面积共计73.33hm2；经营面积在13.34～33.35hm2（33.35hm2）的农户为19户，耕种面积共计460hm2；经营面积在33.35hm2以上的农户为16户（含有争议的三墩梁1户），耕种面积共计1460hm2。主体经营耕地面积总额为2180hm2，其中从村集体经济组织发包方承包集体机动地600hm2，耕地利用率达到92%。

4 对农村耕地土地经营权流转变化新趋势的分析

4.1 从耕地承包及确权基本情况分析

土地承包经营权证的发放使全乡1452户的家庭承包户吃上了定心丸，新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步明确了农村土地承包“三权”分置的意义、加强了对承包方权益的保护，很有力的保护了农村老百姓的利益，解决了大多数外出务工及创业农民的后顾之忧，促进了农村土地承包经营权的有效流转，解放了大量的劳动力。

4.2 从家庭承包耕地流转情况分析

农村土地承包经营权的流转已使88.6%的农户不再依靠种地来维持家庭生活和增加家庭收入。他们当中的大多数，尤其是中青年人已经将全身心的精力投入到外出务工及自主创业的潮流中去，成为城市建设的主力军；一部分留守在家无力经营的老年人转变了观念，在保留土地承包权的前提下流转了自己的经营权，每年可获得一笔流转费收入；还有一部分有种植经验的老农，每年在获得土地流转费的同时还可以到种植户处务工，在家门口挣钱，得到一笔务工收入。

4.3 从农村耕地经营主体及主体经营规模情况分析

从事农业种植的农户是越来越少，仅占家庭承包经营总户数的11.4%；种植户越少的村民小组流转的耕地面积越大、流转率越高、规模化程度越高；在耕地价值不断提升的现在，无承包耕地但有实际经营能力的农户也积极参与到农业生产经营中来，与有承包耕地的农户形成了竞争性的规模流转。另一方面，对农业种植大户来说，规模化程度越高，他们的现代化管理水平就越高，收益也就越明显，老百姓的土地流转收益也就越有保障。

5 存在的问题

5.1 土地流转合同签定率较低

从调查统计的数据来看，88.6%的农户都已经形成了土地流转的事实，但甲乙双方签定土地流转合同的情况不多，在发包方备案的土地流转合同少之又少。目前，在乡农村土地承包管理部门备案的土地流转合同只有一户种植大户，面积约26.67hm2，涉及农户65户，签定土地流转合同65份，合同期限5年。法律意识淡薄，主动咨询的多，但实际签定备案的少；口头流转的多，但形成书面流转的少，导致的结果将是一旦发生土地纠纷，将会影响到百姓的利益得不到保护，百姓的收益得不到实现。

5.2 土地流转尚未形成规模

从主体经营耕地规模情况来看，175户农业生产经营户中，经营面积在3.3hm2以下的农户为117户，耕种面积只有113.33hm2，也就是说占农业生产经营户67%的农户，种植的面积仅为家庭承包经营总面积的7%，说明这117户农户中大数农户未进行经营权流转是自己种植耕地的。据统计，两个村的19个村民小组没有一个村民小组是100%流转的，规模流转率低，整村或整组的流转率为零。

5.3 土地经营权流转管理不规范

一些地方存在土地流转双方重视度不够，只要流转事实存在，只要受让方按时支付流转费，签不签定土地流转合同都无所谓，也无向发包方备案的意识；发包方的重视度不够，明知道已经有土地流转的事实发生，却没有从源头引导甲乙双方签定规范土地流转合同，也没有要求其向发包方备案的意识，更没有向乡镇农村土地承包经营管理部门报备的想法，没有发挥好农村土地承包管理的主体作用；乡镇领导重视度不够，没有采取强有力的措施督促各村做好农村土地承包管理和土地经营权流转合同的签定工作，只是简单的业务指导。

6 对农村土地承包经营管理的建议

6.1 加大宣传力度规范指导

要加大对新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《农村土地经营权流转管理办法》等相关法律法规制度的宣传与学习，指导流转双方在用法律保护自身的权益。

6.2 强化学习，提升管理水平

村“两委”班子是农村土地承包管理的发包方，是做好农村土地承包管理工作的主体部门，他们文化水平及管理能力的高低直接影响着村集体整体的管理水平，同时也影响着农村土地承包经营管理的规范化程度。土地纠纷复杂而繁琐，解决土地问题不仅要熟悉法律法规，还要调查协调，协商解决不了，就得走仲裁程序，直至到法院起诉，所以要发挥好农村土地承包管理工作的主体作用，就要不断的加强对村“两委”班子文化水平、政治理论水平及法律法规水平的培训学习力度，加强他们对解决问题和处理问题能力的培养，从而提升村班子整体的管理水平及解决和化解矛盾纠纷的能力，既能够和平友好的处理好各种矛盾和纠纷，又能够不激化矛盾，引发干群矛盾。

6.3 正确导向建立长效机制

长期以来，土地问题始终都是个敏感问题，关系着农村百姓的切身利益，确权前因为权属问题土地纠纷不断；确权后又因土地价值的升值，流转纠纷不断，不签定合同或者签定的合同不规范、合同履行不力等因素都有可能引发土地纠纷。土地问题一直都是让人很头疼的一个问题，在遇到处理有关土地矛盾纠纷的问题时，乡村两级领导干部往往都是小心翼翼的，担心采取的措施不当、答复的方式不当、解决的方法不当、运用的法律条款不当而将甲乙双方矛盾纠纷激化为干群矛盾。没有各级领导的重视和支持，乡村两级关于土地纠纷的调处工作可谓是举步维艰。