从新冠肺炎疫情防控看我国邮轮卫生安全监管

【摘 要】 为加强我国邮轮产业的卫生安全监管，完善我国法律体系的薄弱环节，指出新冠肺炎疫情暴露的国际邮轮监管问题，分析我国在邮轮出入境检验检疫、港口建设、邮轮建造等方面的卫生安全监管制度存在诸多问题，就目前防疫形势提出调整邮轮出入境检验检疫相关法律、加强邮轮港口建设中的卫生安全保障、补白邮轮卫生设施标准及应急管理体系标准等建议。

【关键词】 卫生安全监管;出入境检验检疫;港口建设;邮轮建造

0 引 言

新冠肺炎疫情期间“钻石公主”号、“至尊公主”号、“红宝石公主”号等一系列国际邮轮相继出现聚集性疫情，给邮轮产业带来巨大冲击。疫情期间邮轮聚集性疫情的暴发在一定程度上反映了国家对邮轮卫生安全监管的疏漏，分析暴发疫情的邮轮相关主体行为和邮轮卫生安全监管暴露出的问题，对照我国相关法律规定可以发现，我国目前对于邮轮卫生安全监管方面的法律较为薄弱，需进一步完善。

1 新冠肺炎疫情暴露的国际邮轮 监管问题

1.1 邮轮港口国防疫行为存在多处疏漏

新冠肺炎系传染性较强的传染病，一经发现应即刻采取隔离措施。邮轮空间小、密闭性强，通风主要依靠空调，医疗条件有限，因而在邮轮靠岸后港口国应当及时组织乘客及船员离船进行隔离。然而，“钻石公主”号靠岸后，港口国采取的船上隔离措施扩大了疫情传播的风险。造成这一事件的主要原因是邮轮港口国隔离措施判断失误，邮轮靠岸的横滨港及其周围缺乏足够的隔离区域与医疗物资，无法容纳整艘邮轮的乘客及船员在港口进行隔离。说明邮轮港口国对邮轮出入境卫生检疫制度反馈速度较慢。“红宝石公主”号靠岸时正值疫情在全球蔓延，港口国应及时采取卫生检验检疫措施及公共卫生应对举措，但港口国缺乏快速、有效的卫生检疫反馈与行动机制，并在未对邮轮乘客进行健康检测的情况下便批准其下船。这一行为直接扩大了疫情传播的风险。

1.2 邮轮船旗国对邮轮监管不力

只有公海制度明确了船旗国对卫生事务的管理义务。[1] 《联合国海洋公约》规定：（公海航行期间）每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。在前述3艘远洋邮轮启航前，新冠肺炎疫情已被列为国际公共卫生紧急事件（PHEIC），但邮轮公司并未发布涉事邮轮航线的重大调整公告，其间也未对涉事邮轮采取紧急召回或加派防疫船舶前往公海进行防疫物资补给等相关管控行动。

1.3 邮轮公司疏于防范

《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》（以下简称《ISM规则》）第8条规定，邮轮公司应在开航前提供充足的医疗条件、配备足够的应急物资。邮轮公司仅在其旅行指南中说明其配备合格的持证医护人员、齐全的医疗设施，能满足大多数医疗需求，但有关医护人员数量、医疗设施数量及医疗应急物资等信息说明均不详。此外，疫情期间邮轮公司应保持足够的警惕性。“至尊公主”号、“红宝石公主”号邮轮开航时间均在新冠肺炎疫情被列为PHEIC之后，且开航前未对相关乘客及船员进行健康检测，航行期间均有乘客感染新冠肺炎。后期两艘邮轮聚集性疫情的暴发，邮輪公司有着不可推卸的责任。直至2020年3月5日，“公主”号邮轮才发布相关旅行健康安全指引，加强对乘客及船员的健康筛查。邮轮公司防疫意识较差，邮轮聚集性疫情的暴发暴露出其应急管理体系上的疏漏。

2 我国邮轮卫生安全监管情况分析

2.1 邮轮出入境检验检疫制度存在诸多问题

我国针对邮轮的出入境检验检疫法律较少，以《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称《检疫法》）及《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》（以下简称《实施细则》）为主导。二者针对邮轮出入境检验检疫缺乏明显的针对性，表现在：《检疫法》未将船舶、航空器、列车等进行区分而是统称为“交通工具”;《实施细则》并未将邮轮检疫实施方式与货船检疫实施方式进行区分，规定也多为原则性规定。与其他交通工具相比，邮轮密闭性较强、通风系统条件较差、人员密集，应当充分考虑其特殊性对其出入境检验检疫进行特别规定。

我国针对邮轮相关的检验检疫存在一定数量的行政法规、部门规章及其他规范性文件，这些规定存在明显的冲突与不明确等现象，主要表现在：

（1）相关规定部分冲突。《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》（以下简称《口岸检查办法》）中规定港务监督机构为船舶出入境检查主导机构，《出入境邮轮检疫管理办法》中将海关作为负责机构。对于主管机构的指定，两个效力不同的文件存在冲突，缺乏统一性，实践中易产生冲突。

（2）相关规定内容较为笼统。《出入境邮轮检疫管理办法》中仅规定邮轮检疫的方式及对检疫的方式选择作出指导性规定，但均为原则性规定，并未对具体检疫方式的操作要求作出规定。《国际航行邮轮群体性疾病突发事件应急处置技术方案》对邮轮群体性疾病突发事件处置进行分阶段指导，但未规定前期处置阶段评估、应急预案制定时间及主导部门，对后期现场处置造成影响。

2.2 港口卫生安全监管薄弱

我国港口卫生安全建设的管控薄弱，并没有对邮轮母港建设与货船港口建设进行区分监管，而是进行统一规定，其中涉及港口建设的法律文件有《港口法》《港口建设管理规定》《港口工程建设管理规定》，其中《港口建设管理规定》仅涉及港口建设的程序性事项及市场管理，《港口工程建设管理规定》涉及港口建设工程的施工及验收，仅《港口法》涉及港口卫生检疫。《港口法》第2章对港口建设作出了指导性规定，第17条指出港口的危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所，应当符合港口总体规划和国家有关安全生产、消防、检验检疫和环境保护的要求。我国对于港口建设卫生安全相关的规定较少，此次新冠肺炎疫情对邮轮靠岸港口防疫措施提出了较大挑战。

2020年1月20日，“歌诗达塞琳娜”号在天津港靠泊，天津港对邮轮乘客及船员进行了健康检测，零感染病例后对邮轮所有人员进行离船疏散，其中35名湖北籍游客因无法返程入住就近招待所。与“钻石公主”号不同的是，“歌诗达塞琳娜”号并未发现感染病例。一旦该邮轮出现疫情，则应当对采取何种隔离方式、隔离场所的确定，以及天津港是否具有足够的空间以备游客及船员就近隔离等问题进行进一步探讨。

2.3 邮轮卫生设施标准及应急管理体系标准留白

（1）邮轮建造时的卫生设施要求及标准缺失。目前国际尚未有关于邮轮建造的统一规范，其建造标准主要依据船级社对相关船舶的入级和建造规范。以我国船级社（CCS）为例，CCS曾发布《邮轮规范》和《邮轮空调系统检验指南》，但其中并未涉及邮轮卫生安全相关的规定。新冠肺炎疫情发生后，CCS于2020年7月9日发布了《船舶防疫安全指南》（以下简称《防疫指南》），于2021年8月1日生效。《防疫指南》对船舶建造过程中的防疫安全保障、船舱隔离要求、船舶空调/通风和空气过滤系统、隔离房及其他健康辅助功能进行了规制，在一定程度上弥补了现阶段邮轮建造过程中卫生安全标准缺失的现状。但是，船级社是民间组织，其指南的效力不具有明显的普遍适用性和强制性，实施效果仍待进一步观望。

（2）邮轮应急管理体系的国家或行业标准缺失，实践中只能参照普通船舶及普通交通工具的相关标准。《ISM规则》指出船舶所有人、经营人或管理人应当针对可能出现的紧急事件制订船舶应急计划。我国并未有专门的邮轮卫生监督及应急管理体系的国家或行业标准，实践中只能参考普通船舶及普通交通工具的相关标准。考虑到邮轮的特殊情况，这些标准不具有明显的普遍性和强制性，在实践中也很难达到规制效果。

3 我国邮轮卫生监管的反思

3.1 调整邮轮出入境检验检疫相关法律

（1）完善《检疫法》及《实施细则》。《实施细则》可在“海港检疫”章节中将邮轮检疫方式与普通货船检疫方式进行区分，以解决现阶段的混同问题;第8章并未规定新型传染病的实施细则，考虑到新冠肺炎的特殊性与突发性，可以在该章节中对国务院认为的其他传染病的检验检疫作出兜底性规定以应对突发情况。针对船舶及海港检验检疫，《实施细则》存在大量原则性条文，实践中有很大的不确定性，可在修改过程中对邮轮及其他交通工具的检验检疫相关规定作适当具体化。

（2）修改与邮轮相关的检验检疫规范。《口岸检查办法》与《出入境邮轮检疫管理办法》在主管机构指定方面存在冲突，前者属于行政法规，后者为部门规章，根据“上位法优于下位法”的原则，二者发生冲突时应当以前者的规定为准。我国港务监督机构隶属于交通运输部，而海关总署是专门针对出入境事务进行监管的直属机构。依据职责划分及邮轮出入境检疫事宜的特殊情况，应当将海关作为主管机构更为合适。为避免实践中的冲突，可以将《口岸检查办法》相关规定改为“海关负责召集有其他检查机关……有关问题”。

（3）增补对其他相关文件中的原则性规定及疏漏。针对《出入境邮轮检疫管理办法》中的原则性规定，应当在该章节中增补建议方式对应的实施细则或注意要点。《国际航行邮轮群体性疾病突发事件应急处置技术方案》对邮轮群体性疾病突发事件处置进行了分阶段指导，但其规定仍缺少具体的指导部门及相关的时间限制，在处置时间上可以借鉴现有应急预案的相关规定。

3.2 加强邮轮港口建设中的衛生安全保障

《国际卫生条例（2005）》对港口卫生安全建设提出了原则性要求，然而各国执行状况不一。尽管横滨港为WHO所认可的“国际卫生港口”，但在面临新冠肺炎这一突发公共卫生事件时仍应对不足。目前正在建设母港城市的多个建设规划对疫情防控的软硬件配置还存不足。加强邮轮港口卫生安全保障、提升港口卫生检验检疫设施建设具有十分重要的意义。就我国而言，加强邮轮港口建设中的安全保障有3个方面：

（1）根据邮轮港口吞吐量增加邮轮港口常驻医务人员数量，出具具体要求以量化邮轮医务人员指标。

（2）加强邮轮港口疫情防控硬件设施建设：增加消毒与医疗急救设施;预留足够的隔离区域，平时隔离区域可做他用但应当保证紧急情况下可以随时调用[2];针对空间有限的港口，应确保港口交通通畅并保证邮轮附近有足够的医疗卫生条件与区域，可就近隔离邮轮人员。

（3）加强邮轮港口应急体系管理，定期安排突发卫生公共事件应急演练，并进行防疫安全宣传加强游客及港口工作人员的防疫安全意识。

3.3 补白邮轮卫生设施标准及应急管理体系标准

（1）邮轮建造的卫生标准。针对国内建造的邮轮，《船舶防疫安全指南》可以缓解邮轮建造过程中卫生安全标准缺失的现状，但考虑到船级社的性质，船舶是否会参照CCS标准进行建造仍需加以考虑;因此，要统一邮轮建造过程中的卫生安全标准仍需制订相关的国家标准。针对国外远洋邮轮靠港，我国应当加强对邮轮卫生安全设施的监管，确保来港邮轮符合我国邮轮卫生安全标准。

（2）邮轮公司的应急管理体系。应当制订区别于其他船舶等交通工具的国家或行业标准，确保邮轮公司在邮轮运营过程前制订船舶应急计划。

4 结 语

新冠肺炎疫情对世界经济产生了巨大冲击，在很大程度上制约了旅游业的发展，邮轮聚集性疫情的出现进一步加剧了对邮轮产业的影响。相较于西方其他国家，我国邮轮产业发展历史较短，目前尚处于初步发展阶段。就本次疫情而言，天津港在应对“歌诗达塞琳娜”号事件中展现出了大国风采，但应当区分不同事件的差异，对国外频繁发生的邮轮聚集性疫情暴露出的邮轮卫生监管层面的法律问题进行反思。以本次疫情防控为契机，审视并完善我国法律体系的薄弱环节，加强我国邮轮产业的卫生安全监管，提升我国邮轮产业的世界形象，增强产业的吸引力，抓住机遇为邮轮产业的发展提供强有力的法律保障，促进邮轮产业在我国的蓬勃发展。

参考文献：

[1] 刘晨虹. 疫情邮轮的责任困境与海洋法律体系的完善[J]. 中国海商法研究，2020（1）：3-10.

[2] 彭先伟，吴亚男. 新冠病毒疫情下的邮轮检疫处置问题初探：以国际卫生法为视角[J]. 中国海商法研究，2020（1）：20-27.

收稿日期：2021-07-21

作者简介：张瑞珍（1996―），女，硕士研究生，研究方向为国际航运法

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