国际视野下我国课后延时服务的困境与破解之路

霍明 刘星云 马铭余

【摘    要】与发达国家相比，我国校内课后延时服务还处于起步阶段。中央“双减”政策出台后，各省、市、地区相继出台了实施方案。通过对各地实施方案的分析比对和实地调研发现，各地在课后延时服务实施目的、覆盖范围、服务时间、实施主体等方面已达成政策共识，但在具体实施中存在着如何解决经费投入、扩大服务渠道、丰富服务内容等方面的难题。本文站在国际视野下，针对当下我国课后延时服务中存在的困境，结合国际上的成熟经验提出了相应的解决策略。

【关键词】课后延时服务    双减    国际视野

一、背景

儿童的课后时间一直被认为是他们一天中的重要组成部分。如何安置中小学生的课后生活和活动，一直是世界各国父母关心和困扰的问题。国际上的研究表明，中小学生的课后生活如果安排不当，将可能导致青少年行为问题及意外事故的高发，甚至可能导致严重的社会问题。相关研究显示，良好的课后服务对青少年的发展有着诸多积极的影响。与那些不参加课后服务的学生相比，参加课后服务的学生在身心健康、良好生活和学习习惯的养成、学习成绩等方面都有明显的积极变化。[1]因此，为中小学生提供合适的课后服务方案，安排他们的课后学习和活动，已经成为国际上解决中小学生不良行为的一个重要议题。

我国的中小学课后服务起始于20世纪90年代，大体可以分为三种类型：第一种是市场化运营的中小学课后服务机构，主要有私人家庭式托管和民办课外辅导机构两类;第二种是以博物馆、美术馆、图书馆等为主体开展的新型的公益性中小学课后服务项目;第三种是公立学校在校内开展的课后服务。[2]随着我国经济的发展和人民生活水平的提升，催生了人们对子女优质教育资源的渴求。学生升学压力日益加大也助推了以学科教育为主的校外培训市场的形成，于是以盈利为目的的民办机构课外辅导在资本的疯狂涌入下，成为了中小学课后服务的主要形式。这样的校外课后教育培训虽然能够满足部分家庭的一些需求，但是也衍生出了一系列问题，具体表现在以下几个方面：第一，这类校外课后教育机构以“农村包围城市”的形式威胁着公办义务教育的主导地位，影响了公办义务教育学校的信誉和正常教学秩序。例如，通过经济手段“挖角”公办学校的优质师资，进而导致部分地区出现私立学校火爆，公立学校冷清的局面。第二，通过商业宣传手段向家长传导升学焦虑症，“别让孩子输在起跑线上”等话语成了校外培训机构的经典广告词。这样的宣传内容直接触及老百姓的心里所想所向，间接催生了“内卷”现象。第三，校外辅导的火爆也导致了恶性补习问题，扭曲了正常教学（如教师课上不讲重点内容，“留一手”在自己补习班中讲授;根据学生是否补课打分;鼓动学生参加补习班等），教师的不当教学行为使得他们在校园内的正常教学失去了应有的说服力，导致公立学校教育质量的下降。在这种背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”）为消除校外培训乱象，对这类资本果断亮了红灯，提出加强公立学校课后延时服务，为提高公立学校服务质量提供了政策和制度保障。

“双减”意见出台以后，全国多个省、市、自治区先后出台了本地区中小学课后延时服务政策，极大推进了学校课后延时服务工作在全国的实施。家长对课后延时服务拍手称快，笔者对25000多名家长进行了问卷调查，结果显示超过95%的家长对孩子所在学校的延时服务整体感到满意。但我国课后延时服务仍处于起步阶段，受自身经济、资源、师资等条件的限制，各地针对课后延时服务的政策制定面临诸多困难并存在明显的地区性差异，在具体实施过程中也面临很多难题。本文站在国际视野下，针对当下我国课后延时服务中存在的困境，结合国际上的一些成熟经验提出相应的解决策略。

二、当前课后延时服务的实施困境

通过对各地义务教育课后延时服务政策文本的比较和实地调研发现，各地在课后延时服务实施目的、自愿原则、服务时间、实施主体等方面已达成政策共识，并取得了明显成效，但是在政策实施的法律保障、经费投入、服务渠道、服务内容等方面仍面临诸多困境，这些问题如果得不到妥善的解决，势必影响到中小学生课后延时服务的持续开展。

（一）课后延时服务仍需法理上的加强

“双减”政策以国家政策的形式明确了义务教育中小学学校作为课后延时服务的主体，确定了中小学生为课后服务对象，以及以义务教育中小学校校园为主要服务地点。但课后延时服务与义务教育之间究竟是何种关系？是义务教育的延长，或是独立于义务教育体系之外？这些问题需要在法律层面予以明确界定。同时，课后延时服务涉及多种形式与类型，不同种类的服务究竟属于何种公共教育服务范畴也需要具体的法律法规做出明确阐释。

（二）课后延时服务经费投入仍显不足

通过比对各地出台的相关文件，我们发现各地对课后延时服务的经费投入存在比较大的差异，大体可以分为三种类型：第一种，全员免费型。例如，深圳将课后服务纳入财政预算，按每生每年1000元标准纳入政府经费保障。第二种，部分全员免费型。例如，江苏、浙江等省份鼓励有条件的地方财政全额保障，逐步提高公用经费对课后延时服务的投入。第三种，辽宁、甘肃、上海等地规定要求通过财政补贴、服务性收费或代收费等方式进行资金筹措。各地实施方案表明，除了少数地方政府全额负担课后延时服务外，大多数地区的课后延时服务是由地方财政收入与家长收费共同负担。我国地区间经济发展水平差距较大，在以县为主的义务教育财政投入体制下发展课后延时服务，很可能会导致经济发达地区的课后服务由于经费充足得以顺利开展，而经济欠发达地区由于资金匮乏，课后服务面临举步维艰的局面。这一问题如果不能得到妥善解決，将会造成课后延时服务的地区分层化，进而加剧了地区间学生发展的分层化。

（三）课后延时服务渠道仍显单一

许多地区的实施方案中都提出要拓展课后服务渠道，鼓励聘请具备资质的社会专业人士提供课后服务，建议利用博物馆、美术馆、少年宫等社会资源开展学生的校外活动。但笔者的调研表明，目前许多学校的课后延时服务仍主要由本校教师参与，并且以看护活动为主。在实地访谈中，很多校长表示对聘请社会专业人员以及利用社会资源开展课后服务等政策并不了解，由于涉及校外人员聘用资质审核、经费来源、场所沟通联系等问题，校长们纷纷表示很难把握，更不用说真正地推进实施了。在对教育行政管理部门进行调研时，相关人员表示：人员聘请与社会资源使用不是教育局“自己能说了算的”，需要教育、财政、人事、文化、体育等多部门协调，目前暂时还没有看到具体文件。面对这样的情况，很多地方课后服务渠道的扩展仍处于停滞不前的状态。课后服务渠道单一也加重了学校教师的工作负担。在调研中很多教师表示，日常备课、教学、学生管理的工作负荷就已经很大了，以往正常放学后的时间现在又经常被新的工作占用，经常感觉疲惫不堪。相关研究显示当日常工作量显著增加后，教师很容易产生职业倦怠，进而影响教师工作满意度和职业幸福感，更可能影响日常的教学水平和质量。[3]此外，在经费不足的情况下，教师劳动无法获得合理报酬，难以调动教师的积极性，最终影响课后服务的质量。[4]

（四）课后延时服务内容与形式缺乏多样性

许多地方实施方案要求制订丰富的课后服务内容，包括基础性的看管与作业辅导等服务以及特色性的艺术、体育、劳动、阅读等兴趣小组。但在实地调查中发现，很多学校仅仅侧重基础性的看管（主要是完成作业）服务，而忽视兴趣活动的开展，不能很好满足学生和家长的需求。这种现象在农村学校尤其明显。一位农村小学校长向笔者坦言，他也想给学生提供特色服务，但师资力量、器材、场地等都不充足，有时连最基本的体育活动都无法展开。课后延时服务只能变成学生们的自习课，而长时间的自习也会导致学生“坐不住”、疲劳、饥饿等现象的发生，影响正常的学习效果。另一位县城中学校长向笔者表示，学校专业出身的音乐、美术、体育教师各只有一位，开设兴趣班一旦报名人数太多教师肯定顾不过来，因为怕影响正常的课内教学和课后服务的质量，音体美等特色课程暂时没有开设课后服务。同时，参加课后延时服务的学生或家长需求也是多样化的（如学业提升需求、艺术体育需求等），由于學校提供的课后延时服务内容单一，一些家长表示会继续给孩子报才艺班及补习班，这势必将导致校外培训的“复活”，不利于“双减”政策的真正落地。

三、国际视野下我国高质量课后延时服务的成功之路

西方发达国家的课后延时服务起步较早，目前已形成了一套比较完整的体系。虽然各国课后服务由于社会需求与生活方式等方面的差异呈现出多元样态，但在对课后服务的法律定位、经费保障、服务渠道、课程内容等方面还是表现出一些同质化特征，对我国实现高质量课后延时服务具有一定的借鉴意义。

（一）给予课后延时服务合法化地位

西方发达国家课后延时服务发展至今，已形成了一系列法律法规，确立了课后延时服务的合法地位。美国自20世纪以来颁布了十余项涉及课后延时服务的法案，如《每个孩子成功法案》《推进基于能力的教育法案》《工作家庭儿童保育法》，将课后延时服务纳入国家儿童福利体系。德国通过《儿童日托优化法》用于支持全国日托机构发展，并将日托机构定位为“儿童的第二个家”。日本通过了《儿童福利法》《放学后儿童计划》等法律，旨在为儿童打造安全的、可健康成长的课后活动环境。有了立法基础，发达国家课后服务获得了国家财政的支持，公共资源的利用相关配套建设得到了有效推进。[5]

我国可以借鉴发达国家做法，通过立法进一步明确课后延时服务的性质、类型、地位与权责归属。为了避免再次出现校外辅导机构对公立学校的排挤效应，政府可以将课外延时服务纳入国家公共教育服务体系，对政府、学校、家庭、社会教育机构等相关主体的责任与义务进行法理阐释。同时国家还应对涉及课后服务的财政投入、师资配备、课程设置、质量评价等多方面制定政策规范，为“双减”政策的顺利实施提供法律保障。

（二）建立课后延时服务的财政保障体系

充足的经费投入是课后延时服务能否健康发展的必要条件。许多西方发达国家都在国家层面对课后服务给予了强大的资金支持。以美国为例，联邦政府投入大量的资金支持了100多个课后服务计划。例如，在1998年推动成立了“21世纪社区学习中心项目”，经过几届政府的发展，截至2009年该项目投入已达25亿美元，资助了3309个课后服务项目，9824所学校中的约150万学生从中获益。[6]再如，联邦政府设立儿童保育与发展基金（简称CCDF）每年拨款约50亿美元向与课后服务工作有关的培训机构给予补贴，或向因接受继续教育而需要儿童看护的低收入家庭提供儿童保育券，以补贴低收入家庭的保育费用。

我国可以借鉴国外的成熟经验，建立义务教育课后延时服务的财政保障体系。首先，课后服务要坚持公益普惠性原则，考虑到课后延时服务所需费用数额巨大，当前完全由国家财政统一负担并不现实。可以考虑先行建立政府财政补助、家长合理承担、社会捐赠共同承担的成本分担机制，并制定相关的政策法规对各相关主体的经费投入比例进行明确规定。其次，国家可以考虑逐步把政府补助经费统筹从完全由县（区）级地方政府负担上移到中央、省、市级政府，形成中央—省—市—县各级政府共同分担机制，通过用转移支付等手段平衡发达地区与欠发达地区对义务教育的经费投入，避免出现由于地方财政差异而产生的课后服务分层化。最后，中央政府还可以通过建立专项资金的形式提供补贴，降低或者免除低收入贫困家庭子女参加课后服务所需费用，采用“国家兜底”的手段，保障贫困家庭子女享受课后延时服务的权利。

（三）探索多元主体的课后服务网络体系

在开展课外延时服务时，国外通常会将社会资源与学校资源进行有效整合。在美国，地方教育局通常与大学、博物馆、体育馆等机构合作开展课后延时服务。例如，“21世纪社区学习中心项目”由项目中心提供经费，大学提供实习大学生参与培训工作，博物馆等机构提供活动方案及场地合作展开课后延时服务。在日本，地方政府通常以补助金的形式委托民间机构开展课后延时服务，民间机构根据学校的要求提供相关人员、课程、资源给学校，解放了在校教师的同时，也为学生提供了更多的学习资源。

我国在开展课后延时服务时，除了学校之外，还可以开发和挖掘社区、大学、文体单位等其他主体的优势和作用。在充分发挥学校主渠道作用的基础上，充分利用其他主体在人员、场地、设备等方面的优势，丰富课后服务形式与内容，促进学校与社区间的互动，减轻学校和教师的负担，实现多元主体下的课后延时服务网络体系。

（四）构建多样化的课后服务内容体系

高质量的课后延时服务以满足儿童个性化需求为前提。在美国的课后延时服务课程体系中，除了日常的作业辅导外，阅读、数学、艺术与科技等课程都设置得相当充分，足以满足儿童的多样化需求。例如，ID科技项目是面向对技术感兴趣的儿童而开设的在线课程，学生可以在课程中学习从游戏设计到编程实现的全部游戏开发流程。又如，小小医学院（Little Medical School）项目鼓励学生培养生理卫生等领域的兴趣，同时教会他们养成良好的健康习惯，以及在紧急情况下的急救处置方法。

在我国，开展课后延时服务课程设计，可以通盘考虑日常学校课内教学内容与课外延时服务教学内容的衔接与区隔，以避免儿童由于一直面对相同的环境与学习方式而产生的倦怠情绪。同时，课程实施还应避免“一刀切”，需要充分考虑儿童的个体差异，通过设计不同的课后延时课程，满足不同学生的需求与家长的期望。我国的课后延时服务更可以考虑将学习融入到游戏与兴趣中，通过“玩”让学生真正逃离补习的“牢笼”，使他们在校园内享受安全、健康、快乐的童年。

（作者单位：东北师范大学）

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