宪法视域下的为政之德研究

李 曼

(南开大学 马克思主义学院,天津 300350)

习近平总书记指出: “坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[1]从宪法的意志追溯,做到规范、制约和监督权力,从根本上限制权力滥用的发生,积极回应现实需求,使道德和法律在国家运行的轨道上并驾齐驱,协同发力。只有通过完善相关的制度体系,建立有序的法治秩序,才能确保道德制约的运行机制顺利执行。

把握当下政治运行的脉搏,逐步完善对中国宪法本质和规律的认知,解析宪法世界的真知范畴和科学读本,在推动理论创新的同时不断检验宪法理论的真理性,以此来为从政人员寻求现实的法制参考,用以从各个层次认识自我、建设自我、律令自我。从政人员是所有国家公职人员的统称,是国家公信力的最好代言,为了避免失之偏颇,要从根本法的顶层架构中框定从政人员的政治行为,及时校准偏差。这种在法治秩序下运行的现代德治与传统德治大相径庭,超越了人治范畴的局限,突破了单一秩序的制约,达成宪法规范和政德建设的有效沟通。

一、宪法规范的指引:理解为政之德的角色定位

在中国悠远的历史文化长河中, “缘法而治”“德主刑辅”的主张已经在演进的过程中逐步克服“人治”前提下的 “法主德辅”,并且已经形成较为完备的政治指导思想,是传统优秀法律文化的结晶,需要结合时代和实践辩证坚持和发展。从现代视域中,“为政之德”思想的一个重要命题就是遵循 “自上而下的道德操守”。从政人员作为国家形象和国家职能部门的代表,其言行影响着民众对于国家的认知和信任。宪法正处于这个结构耦合的核心地位,恰好对应着连接德治与法治的二次研判。“宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望,是国家意志的最高表现形式。”[2]198新时代为政之德建设以宪法制约为最高语域,深刻诠释了以宪法为根本的中枢发展定位。

(一)为政之德建设的宪法制约缘由

“法律是成文的道德,道德是内心的法律”[3],法律和道德在现代国家治理中双轨并行,缺一不可。同时,在绘制国家体系和人才选拔中, “德”与 “法”也是重要的价值标尺。领导干部要讲政德,表明领导干部的选拔和任用需要注重 “德”的标准和考量,为新时代选贤任能指明了发展方向。纵观道德的发展史,正如孔子在 《论语》中所指出的: “君子之德风,小人之德草,草上之风,必偃。”[4]这种逻辑推理角度就是道德教化,即伦理表率。从政人员要严格要求自己,率先垂范,从而以自己的良好品行感化民众。只有从政人员保有良好的品行,才能带领民众树立正确的社会发展风尚。然而,在现实生活中,对于从政人员的考察,往往会从政治功绩等方面来验证其是否达标,甚至在部分人的审视角度中,只要在工作中做出成绩有所贡献,道德上存在的问题无关紧要。在这种风气的影响下,推进思想道德建设举步维艰,上行下效,整体社会氛围受到严重破坏。正如陈来先生所言:“为政以德并不是泛指以道德治理国家,而是特指为政者以自己的道德作为民人的表率。”[5]若轻视思想道德建设,那么就可能会产生一些思想滑坡、道德败坏的从政人员,逐步沦为利益、权力、金钱的奴隶,渐渐蜕化变质,走上违法犯罪之路。党纪国法是每位从政人员的戒尺,更是一条不可逾越的红线。作为我国根本法的宪法,以最高的约束力寻求与德治的契合点,一张一弛,宽猛相济,为从政人员与错误意识划清界限。

道德建设过程中,政德是重要的纲领,也是风向标。“道德的力量必须通过社会道德楷模的感化而起作用,而统治阶层作为社会道德楷模率先垂范无疑最有利于发挥道德的感化作用。”[6]因此,在社会主义社会中,这种楷模的率先垂范效应就需要通过从政人员得以展现。党的十八届四中全会正式提出 “形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”,《关于新形势下党内政治生活的若干准则》再次强调, “着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”,这无疑是为反腐败斗争写下了宣言书,也是廉政建设的终极追求。从当前形势看,反腐败斗争已经取得了卓著的成效,但是腐蚀和反腐蚀的角逐一直在路上。绝不能因为有所成绩就沾沾自喜,而是要时刻保持警惕,知难而进。从政一方,强调的是造福一方百姓,用道德约束的是人心,只有法律才能将私欲扼杀在摇篮里。中国特色社会主义跨入新时代,人们的价值取向呈现多样化,为政之人的德行建设更不能有丝毫松懈,必须摆在更加突出的位置。如何在源头上肃清为政之人的政德虚无和道德沦丧,这需要以宪法为根本,溯源和理析其行为的底线。宪法在国家法律体系中具有最高法律效力和最强约束力,是国家、社会和个人行为规范的边界标准。就此,习近平总书记强调: “任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动,都不得有超越宪法法律的特权。”[7]宪法的形成本身就具备了调整公权力,维持社会秩序的天然功能,其本身内在的价值追求或者精神指向就包含着理清从政人员的道德准绳,为从政人员的行为划上红线。

(二)为政之德建设的宪法支撑标注

强调宪法在为政之德建构中的最新标注,一方面,为了弥补道德单方面发挥作用的局限性。法律原则设定的主要目的是警告那些有犯罪可能的人,不要走上违法犯罪的道路,这明显还是处在道德自律的范畴内,是自觉意识的体现。结合从政人员的内在自我修为,这是应该遵循的,属 “软约束”的范畴,本质是自律。 “凡安人、安百姓,皆本于修己以敬,故曰: ‘君子笃恭而天下平。’”[8]另一方面,我们必须看到宪法的统摄力。法律是道德的底线,任何法律都不得与宪法相背离,作为从政人员更需要意识到自身的行为必须在宪法法律的框架内,任何违宪违法的行为都会带来恶劣的社会影响,更严重的后果就是人民群众产生怀疑政府的行政能力。宪法发挥着强有力的外在约束作用,本质是他律。以宪法要求为准绳,给 “为政之德”的 构建注入新时代程序的内涵要素,继承传统,推陈出新。换而言之,新时代新要求新定位,在国家治理现代化的进程中,宪法制约和道德制约都是不可或缺的一部分,共同服务于同一个价值目标,共同致力于推进从政人员道德修为的塑造。虽说道德要求从属于思想上层建筑,法治建设从属于政治上层建筑,有所差别,但不管是道德维度的要求还是宪法角度的制约, “为政之德”本身就是从政人员身在其位的应然选择。

新时代宪法在国家治理中的重要地位得到彰显,在从政人员的品德塑造中也具备了最新的定位。习近平总书记指出: “我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量,有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展。”[9]作为中国特色社会主义法治建设中的鲜明特点,宪法思维贯穿维护政治秩序的全过程。坚持对从政人员德行品质的考察,同时以法律来约束其行为,二者和谐一致,使道德和法治两者都不缺位。道德塑造强调的是内心的自律,法治的强化更多是他律,两者相互促进,共同服务于构建从政之人的政德观念。诚然,我们是将道德与法律(尤其是我们的根本法——宪法)放在了一个更高一层的语境,即新时代法治框架之下,更好地对从政人员的德行品质塑造从多个角度进行考察,也更好地为其树立正确的政德观做好积淀,成为中国特色社会治理之路中的鲜明标识。在我国,法律制度作为国家最重要的制度安排,是要始终坚持 “恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”[10],这直接映射了法律不仅是冰冷的条文,更需要依靠道德的支撑。从政人员践行宪法精神要求下的合乎道德行为,促进全社会形成了上行下效的良好氛围,确保政治建设朝着有利于国家治理现代化的方向前进。

二、宪法维度的政德观:为政之德构建的必要保障

“宪法自其诞生时起从来都不是一种与价值无涉、与政治无缘的纯粹事实状态或技术规程,一个国家的政治道路、政治体制从根本上决定着这个国家宪法的核心内容与运作方向,塑造着这个国家的宪法关系和宪法秩序。”[11]现代化法治推进和现代化国家治理须臾不可或缺,不能使政德建设只停留在党的纪律和一般行政条例层面上。政德建设的标准高于一般社会道德,集中展现于它的强约束力上,这种权力道德的强制性以法律作为衡量标尺来确保其得以实现,尤以宪法提供的坚实力量为最强支撑,从价值秩序、规范秩序以及躬行践履三方面深入论述宪法制约的治理优势。

(一)价值秩序:宪法约束是社会发展的必然选择

宪法约束是从政人员自由的向度和丈量的标尺,是社会发展过程不可缺少的一环。 “个人毕竟不是生活在真空中,个人除了具有自然性外,注定是生活中的,这样,个人对自己的自由和权利就要自我节制,否则秩序难以维持。”[12]诚然,我们现在所谈的是从政人员,这里的自由更应该注重其权力运用的向度和自由获得的限度。从政人员身在其职,本就需要承担相应责任,要从内心摒弃杂念,率先践行自己的信仰,有胸怀、担当和格调。但是在现实的社会中,中国传统的人情伦理导致从政人员在拥有权力和使用权力时面临很大挑战, “一人得道,鸡犬升天”的权力运行仍然在当下社会存在。怎样才能有一个正确的标准,一方面使得从政人员认识到自由不是随意地使用权力, “私权利法无禁止即可为,公权力法无授权不可为”[13];另一方面也让群众信服我们选拔的人员是通过选贤而不是唯亲。这就是引入宪法来维持正确价值秩序的原因,其天然独有的神圣使命,就为匡正从政人员的价值观提供了边界。

宪法要求资源获取和权利享受的平等。因为天赋、努力、运气赢得资源和优厚待遇是可以被接受的,而我们重视的是资源获得的途径和手段,可以与权利享受相对应的是义务的履行而不是权力的滥用。金钱、权力不应该支配其他领域,如职位、教育、权利等。所以,一旦权力和金钱有了联系,不可避免地会使从政人员变得不再纯洁。人的私欲在金钱和权力的驱动下容易膨胀,加之诸多社会因素的影响,极易对从政人员处理事务、解决问题产生不利影响。这样看来,从宪法的律令角度来限制此种情况的出现要比仅从道德的维度谴责和制约来得真切。宪法是一切其他法令制定的基础,任何法律都不得违背宪法的意志。简而言之,这就是在为从政人员的道德领域中可能会出现的危害社会乃至人民的私欲划定强制制约的法律准绳。

宪法制约是公正的判断和合理的依据。从这个角度思考,在特定领域需要对权力进行制约,避免权力之间的越界支配,防止出现权力之间可能存在的过度渗透问题。限制权力在分配领域的滥用,防止金钱、权力、人情关系侵入正常运转的社会关系。在宪法文本中,中华人民共和国宪法第6条规定 “各尽其能,按劳分配原则”,第14条 “提高劳动者的积极性和技术水平”,第42条 “在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇”,保障公民所得。在公平竞争、科学发展的前提下,将不会因为收入差距过大、贫富分化严重而导致社会动荡不安,这就需要在法治维度下理解社会公平公正的概念。一旦权力过度滥用,不按照规则办事,正常的社会秩序就会遭到破坏。从政人员的角色定位不能也不允许其权力渗透和干预正常的社会运转,他们选择的就是为人民谋幸福而劳动的职业,是不能因为其负重而违背初心的,所以宪法的制约也就成为必然。

(二)规范秩序:宪法运行要实现权力制约到权力自觉

“以法律监督制约权力的总体思路是,权力设定、权力授予、权力划分、权力行使、权力监督等,都完全按照国家法律的规定而展开;法律是权力运行、监督和制约的唯一依据和基础。”[14]正如我们所知,宪法主要调整国家与公民的关系,其效力范围直接涉及国家权力的活动领域。因此,从政人员的行为只能在这个调整范围内活动,不可逾越,而宪法价值则会辐射到从政人员职业活动的全程。这样,宪法既发挥了其本来应该发挥的作用效力,同时又为从政人员的道德建设因势顺导。从具体的情况来看,由于每个地方的发展情况有差异,不可避免需要根据当地的经济发展水平、历史文化、风土人情、民俗民约等制定相关的政策,但是地方性法规、自治条例和单行条例都要受宪法的约束。为什么会出现或者需要制定具体的法律条例或者规则? 原因很简单,需要因地制宜求发展。这个政策的制定不是为了服务于从政人员,而是为当地的百姓安居乐业。因此,从政人员的德行建设以不违背宪法意志为起点,真正的目的是造福人民。这里,宪法主要还是以制约权力的存在为重点。同时,不管是宪法强制作用力的发挥还是对从政人员权力的制约再到地方管辖适应的制度,这些都是为了更加符合章程秩序,促进有序的管理,这才是既符合道德要求又符合法律的规定。

权力制约的最高要求就是实现权力自觉。在当前社会法治建设进程中,从政人员权力自觉实现的最大阻碍就是权力寻租。这里权力寻租的危害性极大,既指从政人员在行使权力时罔顾自己的义务和职责,甚至故意违反法律规定,钻法律法规的漏洞,又指隐蔽的 “潜规则”,通过私下交易完成这种投机冒险行为。权力寻租是权力裁定自由和特权思想的产物,主要表现为权力工具化,即功利性、营私性以及非正当性,严重损害了国家公权力的形象,极易陷入 “塔西佗陷阱”。如何才能做到 “防腐拒变”——培植法治文化,推进权力制约更好向权力自觉转变? 这就需要以渗透式浸润理念传导到为政之人的内心,成为其内心的价值信念、思维方式和行为准则。只有从政人员内心有一杆天平,以事实为依据,理性公正地处理社会事务,遵守法律法规,才能避免权力使用的随意性和惰性。宪法作为最高层次的法律约束,在以更加宏观的视角限制权力使用过程中,一方面限制了从政人员完全凭借个人情感,以经营和攀附权力为主的错误行径,另一方面指出了权力惰性的出现对整个政治生态的建设产生了巨大的消极影响。权力惰性属于一种隐性腐败,违背了从政人员宪法宣誓的初衷和职业操守。以不敢为、不愿为和不屑为的消极怠慢情绪为主的权力惰性表现,需要以宪法法律来斧正,才能使公职人员正确依法行使权力,促进公共权力的健康运行。

(三)躬行践履:宪法规范是意识塑造的终极目标

在意识建构中注入宪法思维,用宪法力量塑造从政人员的政治信仰至关重要。内心的信仰是实践的前提和基础。 “理想信念坚定,是好干部的第一位的标准,是不是好干部,首先看这一条。”[15]因此,从政人员要将自己定为标杆,提高自身的道德修为和政治信仰,坚持吾日三省吾身,端正品行,勤政务实。从政人员的政治信仰塑造离不开马克思主义思想理论宝库的指引,它是筑牢科学信仰和坚定信念的基石。除了思想品质的锻造和锤炼,我们还要将理想信念架构在一定的现实支撑上,而宪法作为律令的最高准则,在从政人员的心中树立了示范。宪法要求的必须严格遵守,宪法禁止的坚决不做,事无大小,原则为先。习近平总书记多次强调,“领导干部尤其党的领导干部要常修为政之德,常思贪欲之害,常怀律己之心,要有功成不必在我,但功成必定有我的思想境界。”[16]抓住 “关键少数”,坚持管好干部的原则,以政治信仰为指向,与具体实践有机统一起来,真正做到真学真懂真信真用,“在私底下、无人时、细微处更要如履薄冰、如临深渊,始终不放纵、不越轨、不逾矩,增强拒腐防变的免疫力”[17],使从政人员永葆清廉底色和政治定力。

在推动政治信仰转化为实际行动中,从政人员还将受到多重因素的影响。在日益增长的社会财富和稳定的社会秩序下,有些领导干部的理想信念出现了弱化,产生了偏离社会主义核心价值观的错误意识,甚至有少数领导干部违背中国共产党 “全心全意为人民服务”的根本宗旨,丧失政治定力。因此,要提升从政人员的政治素养,定期开展学法、遵纪、正风、扬善为主题的教育活动,让法治教育进入基层,使为政之人不断提高实现管理自我的能力。在现实的政治运行过程中,不仅从政人员的自我建设要不断发展,而且外在约束也要不断完善。“权力有限”是现代国家治理的重要内容,以权力的有限性为模板,强调从政人员为政的目的是追求正义与善。在我国法治制度下,宪法也同样确立了权力分工,以此来体现制衡和约束。以 “一切权力属于人民”为大前提,依据不同的部门职能,将国家权力交由不同属性的部门。这一制度设计完美地体现了 “权力有限”的精神。从政人员作为行使权力的主体,其权力有限毋庸置疑,在实践过程中,必须真正贯彻落实 “权力有限”的观念。因此,学习宪法程序的合理性,有利于从政人员更好地运用手中的权力,为践履宪法意志、遵循为政之德要求做出努力。

三、宪法制衡的设计总则:为政之德构建的必然要求

“当代中国宪法制度是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,要引导全社会 ‘坚定宪法自信,增强宪法自觉’。”[2]206以宪法作为政之德构建的战略统领,推动构建山清水秀、海晏河清的政治生态。从寻求宪法依托的根本准则出发,在源头上为从政人员的行为筑建先定约束;推进宪法制约重要目的的实现,形成从政人员有令必守的格局;最终实现现代国家治理的中国逻辑,即立足于中国语境与中国现实的政治智慧。

(一)端本正源:宪法制约的根本出发点

现代化国家治理是一个接续传统对接现代的发展过程,是中国传统文明对话时代进步的演变过程。因此,为政之德构建必须要抓准关键点和着力点,在根源上以法的律令肃清为政之人的私欲之风。习近平总书记明确指出: “在我国,法是党的主张和人民意愿的统一体现,党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。”[18]从政人员的自我建设关乎党和人民的亲疏关系以及社会主义现代化建设的兴衰成败。从政人员的业务素质和实践能力至关重要,是衡量是否胜任其职位的重要指标。但是,从政人员更为重要的是常修为政之德,保持修身律己、坚持先公后己,时刻牢记自己的使命任务,慎独慎微,要明大德、守公德、严私德。在党的领导下坚守好自身使命,坚决不触犯底线错误,以宪法要求从政人员应该做到的为行为纲领。随着对于宪法认识的不断提高,强调党的领导作为宪法原则之一的重要地位,以习近平法治思想领航宪法发展蓝图,推动新时代为政之德建设,从本源出发用强有力的法律支撑促进从政人员的内心灵魂锻造。 “要坚持以社会主义核心价值观为引领,恪守以民为本、立法为民理念,把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中,转化为具有刚性约束力的法律规定。”[19]以德与法的双重构建搭起从政人员行为标准的桥梁,正确通向现代化的美好明天。

(二)令行禁止:宪法制约的重要目的

有令必行,违禁必止,政之期也。随着法治社会的不断发展,国家治理层面上,形成政令通畅、政通人和的局面,是全体社会成员对国家建设的期待。法令严明,执行认真,落实到位,才能真正监督从政人员的行为作风,以强有力的约束切实解决人民群众关心的问题,比如 “进门难、反应难、办事难”的顽症痼疾。同时,压实责任承担制,避免“踢皮球”的事情发生,打造问责、追责的完整链条,促使失责必究成为常态,接好中央交给地方的“接力棒”,消除落实政策时打折扣做选择的不正之风,完成中央和基层地方权力运行交接的 “最后一公里”。在完成具体任务时,从政人员要对照公民权利 “正面清单”,真正做到宪法规定的公民权利得以实现。以党章党纪为高标准,宪法法律为底线,唤醒从政人员的纪律意识,让有令必行,有禁必止的原则成为带电的 “高压线”,确保形成廉洁奉公的良好政治氛围。除此之外,我们不仅要求领导干部和所有从政人员要清正廉洁,更要求其做到廉洁治家。家庭是坚实的后盾,是甘于奉献的第二力量,但同时家庭也是导致部分领导干部误入歧途走向腐败的 “导火索”。因此,不仅要时刻注意从政者本人,还应该要求其注意防范、管好身边的人,避免身边的人打着自己的名义谋求利益,走上违法之路。新时代新要求,期望每一位从政人员都能依宪行使职权和履行职责。

(三)为政治国:宪法制约的政治智慧

“法治是人类良知与理性的规范性实践。国家治理只有遵循法治的路数,在法治思维引导下迈向人们日常生活和交往的社会实践,才是检验其治理效果的基本标准。”[20]在新的历史条件下,从政人员能不能履行好自己的职责,能不能接住时代和人民提出的新课题,能不能助力国家的现代化建设,关键一条就在于如何对接法治要求。跟紧国家的政策方向,坚持与时俱进的原则,协调各方,尤其是对从政人员提高要求标准,严格监督其行为。国家的现代化建设、中华民族的伟大复兴不仅是中国共产党的理想追求,更是全体中国人民的殷切期盼,也是宪法即根本法标注的国家最高意志,贯穿我国宪法的主线,是需要持之以恒坚持和完成的宪法使命和任务。正确的现代化观是要坚持以人民为中心的理念。宪法所追求的是要以 “人民的美好生活向往”为重要内容,这是我国宪法的精神实质,是对人民做出的庄严承诺。作为国家建设的 “智囊团”,从政人员更需要 “恪守宪法原则,弘扬宪法精神,履行宪法使命,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”[21],真正践行自己的任务和使命。以国家顶层设计带动基层建设,以基层建设为原点,不断辐射全面,为我国的国家治理擘画法治蓝图的同时提升国家整体的治理能力,不断深化宪法发展融入国家建设的宏大视野,把宪法优势转化为治理效能做出更大贡献。

结 语

“宪法是迄今为止人类法治文明发展的最高成就,浓缩着法治的核心要义与基本精神,是支撑整个法治大厦的规范框架和制度基石。然而,锻造出一部精美的宪法典只是法治工程的第一步,问题的关键在于如何以具有实践理性和有说服力的实施方案让纸面的宪法成为现实的宪法。”[22]新时代党和国家事业取得历史性成就,发生历史性变革,对从政人员的道德建设提出了新的要求,尤其是对领导干部发出了更为严格的使命呼唤。在政德建设中,宪法视角的审查,将从政人员外在的制度约束和主体内在的道德修为结合起来,实现了德法相依。从政人员的政德表现关乎党同人民群众的血肉联系,政德建设任务繁重,政治生态山清水秀的理想目标还需要进一步努力。伴随着宪法价值内嵌于政德建设的历史进程,中国式现代化发展既要充分借鉴人类法治文明的有益经验,又要一脉相承地讲述着中国优秀的传统文化。以宪法凝聚社会主流价值,推动政治认同,形成关键的法制制度枢纽,从而更好地发挥宪法在为政之德建设中的重要力量和作用,久久为功。