社区治理中的“多元共治”实践及协商机制创新研究1——以惠州市“惠民空间”微改造项目为例

樊秋丽

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

党的十九届五中全会关于“社区治理”的论述中提出：“加强和创新社会治理”，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者①和志愿者等参与社会治理的途径”［1］。这意味着在具体操作层面，社会治理倡导多元主体共同参与，打破传统的政府管理模式，整合社区各种积极力量共同参与社区建设。但在以社区为平台的基层社会治理中，“多元”到底是谁？又如何“共治”？始终成为治理的瓶颈。本文以惠州市“惠民空间”老旧小区公共空间微改造项目为例，呈现在地化的“多元共治”过程，旨在探索社区难题解决方面较为成熟的共治路径，期待在多元共治的实践方法和协商机制的完善两方面有所突破。

一、社区治理的在地实践探索——“惠民空间”微改造项目

（一）实践缘起：城市老旧小区公共空间的改造需求

“老旧小区主要指2000 年以前建成，至今仍在居住使用，普遍存在使用功能不全、配套设施不齐且年久失修、电路老化、缺乏物业服务等问题，这些小区不能满足人们正常或较高的生活品质需求［2］”。惠州市老旧小区主要建于90年代前后，也普遍存在前述各类共性问题，严重影响社区关系，因此改造呼声很高。具体包括：

1.社区环境较差，基础设施老旧。由于建设时期标准较低，老旧小区配套设施缺乏，社区公共活动场所少甚至没有，老人、儿童缺乏康乐空间；社区公共停车位不足，停车难、乱摆放问题突出；绿化景观面积小，空地裸露等造成社区环境较差；公共基础设施老旧，管线规划不合理，雨污不分流。

2.物业管理服务职能不到位。目前惠州老旧小区的物业覆盖率较低（所调研的20个小区中占比15%），在没有物业公司管理的小区，日常事务由街道或社区居委会直线管理。由于居委会行政事务繁琐，无力应对诸多居民小区卫生清洁、设施维护等庞杂事项。同时在物业小区，由于管理费用低，公共空间设施维护与更新、安全隐患排查等事项开展不足，存在管理弱化、服务不到位等问题。

3.议事平台较少，基层社会治理的动力和活力不足。老旧小区缺乏居民议事、交流、协商的平台和空间，不利于社区居民协商解决涉及社区公共利益的重大事项、关乎居民切身利益的实际问题和矛盾纠纷，制约居民参与自治实践。

因此，惠州市在2019年提出“惠民空间”城市老旧小区改造项目，先期在老旧社区问题较为突出的桥西街道麦地社区麦迪新村开展试点。2020 年进一步实施，全市80 个老旧小区被纳入改造范围，其中20 个小区直接由市民政局牵头负责改造，其他由各县区民政组织实施。2021年，“惠民空间”项目在各县区进一步扩大实施。

（二）实践思路与举措：多元共治+引入社会资金

2020 年7 月20 日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，在意见中对改造工作提出“以人为本”“因地制宜”“居民自愿”“长效管理”等五项基本原则［3］，要求借机推动构建共治共享的社区治理体系，同时强调在改造资金方面建立政府与居民、社会力量合理共担机制。按照指导意见，“惠民空间”城市老旧小区微改造项目的主要思路和举措如下：

1.双向建构中的“多元共治”实践

（1）党委和政府自上而下的引领、指导与监管。据访谈②得知，该项目是在“不忘初心，牢记使命”主题教育活动期间提出，党委依托主题活动对民生问题进行讨论，凸显了其社会问题敏感性意识和在社会治理中的高度。2019 年市政府工作报告提出以“绣花功夫”改造升级老旧社区、城中村，积极推进背街小巷“微改造”和城郊接合部综合整治；2020 年又把完成42 个老旧小区微改造写入政府工作报告③。在具体实践上，由市民政局牵头，会同财政、自然资源、住建等部门，共同推动实施“惠民空间”老旧社区改造项目。同时，结合社会治理现代化的理论方向和民政的职能定位，确定两个基本方向：一是社区公共服务设施及场所建设；二是社区治理。从两个方向把“惠民空间”项目作为公共空间治理来打造，搭建平台凝聚多方力量、促进居民参与，最终推动社区自治。

（2）社会组织、社区居民和其他社会力量自下而上的组织与参与。在党委和政府确定工作方向之后，市慈善总会作为官方社会组织，针对“惠民空间”项目进行善款筹集，并负责资金的使用和监管。市社会工作者协会（后简称“市社协”）负责该项目的需求调研与统筹工作，配备一名专职人员跟进项目全过程。社区居民发挥了社区参与的功能，为方案设计与完善建言献策，并捐助善款进行公共空间改造。此外，一些社区骨干在改造过程中免费提供会议场地或提供相关物资。

2.改造经费的共担机制与创新

多元力量参与社区共治的普遍难题是经费问题，《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出：在改造资金方面建立政府与居民、社会力量合理共担机制，“惠民空间”项目就此进行了探索和创新。

在经费来源方面，充分调动企业和社区力量，实现了改造资金社会化。首先，该项目引入公益基金资助。2019 年引进XL 公益基金会，充分发挥其利用市场配置资源的效率优势，资助和承担两个示范点的改造；完工后，由福彩、体彩公益金对小区的福利、体育等设施给予配套；经过项目验收后，交付社区使用管理。其次，为在更大范围顺利推进“惠民空间”微改造工作，市慈善总会和XL公益基金会在2019年年底组织举办了一场以社会组织为主体、部分爱心企业和个人参加的公益慈善夜活动，为“惠民空间”项目募集资金，共募得善款1000 多万元④。此外，在对参与改造的项目社工进行问卷调查统计，发现有3 个小区募集了5000 元以上的改造资金，另有6 个小区也募集到5000 元以下的不等额改造资金。

在经费的使用和管理方面，突破政府财政资金使用的限制，由市慈善总会统一安排、管理、监督与评估。资金安排以项目需求为导向，包含市社协调研费用和项目的设计、造价、监理费用；在管理和监督方面，按协议和招标要求付款，最终付款则需要“监理评估+现场验收+民政局评估+群众满意度（由市社协负责）”等文件为佐证，以保证经费使用的合理、有效、透明。

（三）实践成效：共同参与的美好空间

从2019 年两个试点小区开始至2020 年底全部改造工作结束，不仅完成了13902平方米的改造面积，惠及小区群众10013 户36173 人⑤，改善了小区人居环境。而且在改造过程中保障群众的知情权、参与权和监督权，受到社区居民广泛认可。部分小区还结合党建引领下“三社联动”机制，开展专业社工服务，共建共治共享的氛围浓厚。从两个方面可以看到“惠民空间”微改造项目的实践成效。

1.社区居民共同参与。项目改造的核心目标是让“社区回归为居民的社区”，因此项目在实践中带动居民一起规划、设计、改造和评估，最终使改造后的空间真正符合居民需求。

从改造过程和调研结果来看，市民政局负责统筹改造的20个小区，有70%的小区都有30人以上的居民参与，参与方式包括问卷调查、提供建议、参加社区协调会等。在对骨干居民的问卷调查中，发现80.5%的骨干居民带动了本小区4人以上参与该项目。例如某小区改造施工期间因三棵大树去留问题召开的协调会议中，参与人员除了调研组2人，还有社区居委2人、物业经理2人、居民代表8人，经过讨论和现场反馈，全体成员达成共识，顺利解决争议［4］。

2.和谐共享美好空间。“惠民空间”微改造项目的基础目标是改善居民生活的公共空间，改造之后的环境更加干净、舒适、美好，功能上满足了居民休闲娱乐和社交，促进了社区和谐。同时，环境的改善也提升了小区居民满意度。针对随访居民的问卷调查显示，86%对改造后的公共空间表示满意和非常满意。在随机访谈中，居民普遍表示比以前出门的时间和频率都有明显增加。此外，项目为居民与物业搭建起了沟通对话的平台。物业在改造过程中愿意主动作为，居民看到物业的改变，态度逐渐缓和。在对物业的调查中，工作人员反应“卫生上的变化大大改善了，投诉也变少了。居民的在社区活动的参与度也变高了，会自觉维护社区的环境”（XQWY2⑥）。

二、“多元共治+协商机制创新”的实践逻辑与展演

对“惠民空间”项目的思路和做法进行分析发现，其主要遵循了“多元共治+协商机制创新”的实践逻辑。

（一）多元共治回应基层社区问题的公共性

社区问题的复杂性跟社区本身的特性有关，“社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域［5］”，无论从人际互动还是地理区域的角度，社区都具备天然的公共性。这种公共性是以实现社区公共利益目标的公平正义为价值，以参与社区建设的多元主体围绕公共物品配置的交往协商机制为实体，以累积社区多元主体之间共享的信任、互惠和合作等的社区社会资本为资产的特定制度安排［6］。从老旧小区的问题来看，无论是环境脏乱，还是休闲场所缺失，以及邻里之间互动缺失嫌隙滋生，均非个人私事凭一己或一方之力可以解决。所以，以“公共性”为基础的社区问题需要多元主体共同参与，厘清各个主体参与社区治理的权责清单，建构多元主体之间的沟通协商机制，营造讨论社区公共事务的议事平台，找准社区存在的公共利益需求，累积社区社会资本和社区公共价值，是把社区建设成为一个和谐有序的“社会生活共同体”的基础条件。“惠民空间”微改造项目通过多元主体参与，从不同角度回应了公共性的社区问题。

1.党组织是回应社区公共问题的核心组织。从该项目来看，党组织包括市级党委和社区党组织，其主要任务有两项：一是按照上级党组织要求组织社区的学习活动，健全和完善党的基层组织；二是全面领导社区治理工作的开展。

2.政府切实履行社区治理主导职责，在公共物品配置上加强政策支持和财力物力保障。在该项目中，市民政局主要发挥指导和统筹作用，改造小区所处街道办事处承担了居民意见的搜集与反馈、经费变更处理以及不同部门之间的协调沟通职能。LF 街道工作人员表示“主要工作是了解居民的需求，倾听居民心声，消除误会。超出计划投资的与去民政局汇报，增加经费”（JDSQ1）。

3.社会组织促进了多元主体之间的互惠、合作与信任，进而累积了社区公共价值。在“惠民空间”项目中，市慈善总会作为官办背景的社会组织，通过筹办慈善晚宴、制定资金使用和监管方案等，呈现了政府、社会、市场的合作与利益一致性。市社协作为行业协会，充分发挥了专业优势，负责调研工具设计与调研工作指引，并承担与各方沟通的中介角色。“比如在设计稿公示的时候，有居民的投诉，社工机构反馈到协会，我这边会反馈给市局，并联系街道和社区协调处理，让负责该区域的社工联系居民了解情况并解释，或为此组织座谈会，组织多方讨论研究如何处理”（SHZZ1）。

4.经济主体的参与提升了公共空间品质。在社会治理体系中的经济主体主要指有营利性质的企业和组织。在该项目中经济主体包含两类：一是小区的物业管理公司；二是参与小区改造的施工、设计与监理公司。问卷显示，在“惠民空间”微改造项目中，95%的居民认为物业管理公司给予充分的支持和配合，主要工作内容包括协助社工张贴海报进行宣传、搜集居民意见、安排人员守护施工现场。有上述行为的原因主要在于公共空间品质的提升会直接减少居民对管理公司的怨气，有助于改善业主和管理公司的关系。对于设计方、施工方和监理方来讲，他们主要的介入内容是做好本职工作，让设计方案、施工质量和进度都达到居民满意，从而提升社区公共环境。

5.其他（社工、志愿者）社会力量重构了社区共同体。社工是该项目中需求调研组的成员，每组3人，在每个小区完成50份调查问卷、10份访谈，组建“社区协调小组”并至少开展2 场协调会，形成1 份调研报告。同时发掘社区骨干，促进更多居民参与，为改造后公共空间真正活跃建立前期基础。在对骨干居民的问卷中显示他们参与“惠民空间”绝大部分（97.28%）都是经过物业、居委、社工等引荐，其中由社工引荐而参与的占比最高，达33.33%。这些骨干居民在参与项目后又起到带动居民参与的作用，其中带动4 人以上居民参与的比例达80.56%。由此可以呈现社工在发掘社区人力资源，重构社区共同体中的作用。

志愿者是在社区治理过程中自发参与的群体，其来源包括小区的业主及亲友和周边租户，他们不仅捐资捐物，而且在改造期间肩负维护施工现场秩序的责任，其理念和行动不仅为社区治理锦上添花，而且还起到了社区关系黏合剂的作用。正如社工转述的TC 小区志愿者A所言“社区就是一个小社会，身为社区的一员，为集体做一点力所能及的事是应该的”（XMSG2）。

6.居民参与提升了公共空间的主人翁意识。社区居民积极参与社区公共事务是社区有效治理的重要特征，在“惠民空间”项目中，大部分居民参与度较高，对社工的问卷中有77.5%表示居民参与整体状况良好，评分在6 分以上。社区居民的主动性参与，也提升了其主人翁意识。项目结束后对101名随机居民的问卷显示，96名（占比95.05%）表示知道小区公共空间进行了改造。在对骨干居民的问卷中显示，58.33%认为提升了自己参与社区公共事务的意识和信心，52.78%认为增强了对所在小区基本情况的了解，44.44%认识了更多社区居民和其他工作人员，增强了自身与社区之间的连接。

（二）“如何共治”需要机制协同

多元主体在老旧小区微改造项目中的做法与成效在前文已呈现，但是从零散的单个主体到整合的“协同共治”如何实现，往往是社区治理中难以破解的困局。通过调研发现，在初始阶段，社会组织、社工、居民的角色有模糊和重叠之处，当项目开展一段时间后才逐渐理清。那么，当出现角色重叠或冲突时，多元主体之间的协调就需要有完善和稳定的协同机制进行指引。经过“惠民空间”项目的实践，探索出一套多元共治的“政府—社会组织—社区”三层协商机制。

1.政府层面成立由市职能部门（民政局）牵头的工作领导小组。该机制的任务是对社区治理项目进行统筹指导，例如项目定位、经费保障，以及涉及政府职能部门的对接工作。小组成员包括市民政项目负责人、各改造小区所在街道负责人、与项目相关的政府职能部门负责人，在“惠民空间”项目中，主要涉及的职能部门包括交通、城建等，对接施工车辆放行等工作。

2.社会组织层面可由社工协会牵头成立调研和协调小组。该机制可以充分利用组织平台和专业优势，链接专业资源、组建调研队伍、制定工作方案，统筹协调各参与方，畅通居民表达渠道，并对项目进展全过程进行跟进。该协调小组的成员包括参与项目实际事务的主体，例如社工机构、项目设计/施工/监理方、街道工作人员。在实际操作过程中，该机制在时间短人手有限的情况下圆满完成了对20个小区的调研工作，并制定工作指引，协助成立社区层面的议事平台，使得改造工程迅速进场，效率颇高。

3.社区层面由社区居委会牵头成立协商议事平台。该机制的任务主要有两项：一是针对社区内居民就该项目的需求、投诉、建议等具体反馈提供协商议事平台，二是搭建小区持久性的公共议事平台，提升居民对公共事务的参与意识和参与能力。就该项目而言，社区层面的协商机制成员包括社区居委会、物业人员、居民、社工、设计师等组成的协调小组，负责项目搜集居民意见、宣传、简单事务回应等工作。

（三）协商机制的完善促进多元共治真正实现

多元共治已经成为基层社会治理的共识，因此也容易在应对各类社区难题时摇身而变为“尚方宝剑”，但多元共治只是一种方法上的理念。多元主体自身的存在具有客观属性，但如何整合多元力量，聚焦问题进行发力，最终实现共治效果，还要有多元主体之间的协商机制作为催化剂。

从“惠民空间”微改造项目来看，正是一开始就建立起三层协商机制，使得各主体目标一致、任务清晰、沟通顺畅地快速高效完成改造任务。在对各主体进行访谈中发现，各主体对其他参与方的评价满意度都非常高，需要提升的方向恰恰是居民自身参与的广度和深度，以及任务的清晰性。

三、多元共治参与社区难题破解中的启示

尽管“惠民空间”微改造项目在解决城市老旧小区公共空间不足这个社区治理难题上取得了一定的成就，动员了多方参与，搭建了协商机制，取得了空间环境和社区关系等多方面的正向改变，但仍存在着一些问题需要反思。

（一）强化居民参与的范围与深度，让社区治理的“源头”有“活水来”

社区居民的深度参与在社区治理中至关重要。在当前社会治理现代化进程中，“老旧小区的治理涉及在当下倡导多元主体参与形式下如何动员社区居民的参与，最关键还是解决人的问题［7］”。在社区自治方面，“社会治理离不开群众的参与，老旧小区的管理宜采用政府扶持，业主参与管理，建立居民自助管理模式，营造自治氛围［8］”。调研发现，改造工作的进展以及居民的满意度直接与小区居民参与的数量和深度有关，各参与主体在问卷和访谈中都表达了居民参与的重要性。例如在对社工的问卷中，问到在参与“惠民空间”项目过程中遇到的困难有哪些时，选“居民不理解，众口难调。在方案设计和施工过程中，会遇到居民投诉等，调解工作较难做”的比例占比最高，为57.5%。在访谈中，改造方案的设计人员对居民参与方面的考虑和反馈很多，例如在需求调研期间，设计方关注的主要层面为“居民的需求，因为主要使用群体是居民。其次是整个场地周边的环境和尺寸”（XMQY1）。在对社工进行访谈时，均反应正是居民的参与影响到项目进展的顺利与否，“彷徨的居民有，主动关心的居民也挺多的，不然的话在我们这样的老小区其实是很难推进这件事情的”（XMSG3）。

由于当前我国基层社会治理过程中普遍存在的问题依然是居民参与缺乏，要从社区治理的长远性和可持续性思考居民参与积极性不足的原因，因此“政府精准识别居民诉求、社区协调居民诉求、居民实现组织化参与”［9］，可谓社区治理的最基本路径和“源头活水”。

（二）拓宽社会力量参与渠道，为基层群众自治组织还权、赋能

对调研问卷和访谈资料进行分析发现，有业委会的小区（改造的20个小区中有3个成立了业委会）改造更顺利，居民参与程度更深；有社工机构或其他社会组织入驻的小区改造力度更大，链接资源更多，改造效果更好。

资产为本的社区发展强调要重视社区内所有资源与力量，以“看到社区资产”为分析问题的起点，进而带动和激活社区发展的潜力。而老旧小区的短板是有形社区资产的缺失，因此更应该看到无形的“人和组织”的资产。在“惠民空间”微改造项目中，社工以资产为本的视角充分挖掘社区骨干成员、志愿者资源和社区自治组织资源，共同为公共空间的改造出谋划策。社工在项目结束后建议：“‘惠民空间’项目的开展是对居民参与社区公共事务能力和意识的培养，促进部分居民的参与，但在改造中发现有业委会的小区的居民参与度更高，今后是否可以促进社区自组织的成立和发展，以作为社会治理的一个抓手，有利于推动社会治理，达到更好的工作成效”（XMSG1）。

打造社区议事平台，构建参与和沟通渠道，促进分歧和误会化解，建议和资源迅速收集，归根结底要依靠基层群众自组织的力量。因此在社区治理过程中，要充分尊重社区群众意见和基层首创精神，拓宽参与渠道，为基层群众自治组织还权、赋能，变“为民做主”为“由民做主”。

（三）“五社联动”，增强社区治理的造血功能

在项目实施过程中，突出了由“三社联动”向“五社联动”转变的必要性。“三社联动”是以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑的创新社区服务模式，强调优势互补、资源共享、相互联动与合作。“惠民空间”微改造项目处于示范点建设阶段时，充分验证了“三社联动”的有效性。例如麦迪新村的社工对社区社会组织开展规范化、组织化和增能培力工作，充分发挥其在提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐等方面的积极作用。但在后期扩大改造中发现，经费的稳定与持续性仍然存在问题：一是募集的资金只负责承担一次性改造工作，后续维修资金失去来源；二是在改造过程中虽然带动了一些社会力量自发筹集资金参与，但数量有限。在针对项目社工的问卷显示，有高达70%比例的小区没有其他社会力量支持。针对骨干居民的问卷结果显示，47.22%的比例在回答改造过程中面临的困难时选择“改造经费不充足，由于经费有限无法按照最优方案进行改造。”在针对项目社工的访谈时，也有社工在提到项目过程中的不足时说道：“惠民空间后期的维修改造，这个方面经费又该怎样去争取呢”（XMSG3）。

由此可见，社区治理的长期性和问题多变性对社区自我造血提出了要求，因此需要再加上社区志愿者和社区公益慈善资源的要素。社区志愿者提供了人的资源，而公益慈善资源在资金方面提供了长效机制。社区治理不能一直依赖外在力量，多方链接公益慈善资源，进行“五社联动”成立社区基金会迫在眉睫。

（四）健全治理机制，疏通从需求调研到成效评估的渠道

微改造项目整合社会资金投入改造，并联合社会力量，由社工参与前期需求调研、过程协调和后续“三社联动”服务，最后聘请第三方机构评估验收。整个过程注重社会广泛参与，践行“自下而上”的社区治理模式，并在协商机制方面进行创新性实践，为基层社会治理探索出了新经验、新思路。

当前多元社会治理主体权责各不相同，链接资源的优势迥异，只有相互配合，才能实现社会治理的最佳状态。在具体操作过程中，一定要机制先行，明确各方在社区治理中扮演的角色，为社区内多元主体的协同治理创造良好的制度环境。从“惠民空间”的案例中可以看到，政府合理让渡权力，将基层公共事务委托给具有资质和能力的社会组织承担，充分发挥枢纽型社会组织的作用，从公共服务的提供者转变为统筹者、支持者、监督者，推动多元社会力量在政府主导下开展广泛深入的合作，效果良好。同时，可以把多元共治主体的权责、三层协商机制、项目实施的过程管理机制进行总结梳理，逐步完善，为其他领域的社区治理难题提供借鉴。

注释：

①本文在引用文件对“社会工作者”的表述时使用全称，其他场域使用简称“社工”。

②本文的问卷数据及访谈资料来源：对改造的20个小区发放并回收问卷177份，问卷对象包括随访居民、骨干居民和社工；对多方参与主体进行了访谈，包括政府人员、街道办工作人员、社区居委、小区物业和业委会、社会组织和企业等共27人，文中不再分别说明。

③42个改造小区由市民政局负责20个，惠城区负责10个，其他县区各2个。

④该经费数据由惠州市慈善总会提供。

⑤该数据由惠州市民政局提供。

⑥文中访谈资料编码方式为工作身份缩写+序号，例如XQWY2指小区物业（工作人员）2号，JDSQ1指街道办/社区居委（对接项目人员）1 号，SHZZ1 指社会组织（工作人员）1 号，XMSG2 指项目社工2 号，XMSG1 指项目社工1 号，XMSG3 指项目社工3 号，XMQY1指项目企业（工作人员）1号。