刍议高职院校财政专项资金管理风险与对策*

王 刚 董兰英

沈阳职业技术学院 辽宁沈阳

一、引言

随着社会经济发展，财政专项资金的开支比例不断提高，财政专项资金投入已成为政府部门促进各项事业发展和实施宏观调控的重要途径。高等职业教育是职业教育的重要组成部分，也是各级政府教育投入的一个重要方向。目前，以教育部高职院校“双高”建设为代表的各级财政项目建设正在紧锣密鼓地进行，但是部分高职院校的财政专项资金管理还存在很多问题。

在申报定位方面，以资金定项目，就高不就低，甚至虚报项目；在申报内容方面，项目重复申报套取财政资金；在申报文本方面，东拼西凑，脱离实际。这些问题直接影响了财政专项资金的使用效率，导致项目推进缓慢、存量资金规模较大。高职院校需要加强研究，完善财政专项资金管理体系。

二、财政专项资金概述

1.财政专项资金的含义

财政专项资金一般指行政事业单位向上级主管部门或财政部门申请的，具有特定用途的，由本单位使用的资金。财政专项资金根据资金来源不同，一般可以分为本级项目支出、转移支付专项支出。

高职院校财政专项资金主要是各级主管部门或财政部门在年度预算安排的日常运行经费之外，用于促进高等职业教育发展，具有特定用途的资金。财政专项资金的使用范围包括教师队伍建设、教学改革、课程建设、实验室建设、科研课题、仪器采购、工程建设、大型修缮等。

2.财政专项资金的特征

（1）政策性强。财政专项资金的设立、管理、分配和使用，都必须符合相应的政策法规要求。

（2）专款专用。因为财政专项资金的用途明确，通常资金规模一般在年初确定，在使用过程中要落实专款专用原则，实现预期目标。

（3）单独核算。财政专项资金使用不仅需要严格遵守项目申报的内容和范围，还需要进行单独核算。

（4）绩效考核。实施从项目申报、执行到完成的全过程绩效考核，加大预算绩效管理的约束力，将考核结果作为以后年度项目申报的重要参考依据。

（5）跟踪审计。财政专项资金往往能够反映政府部门的政策方向，投向多为社会公共事业，相关项目的社会效益显著，难以在短期内实现经济效益，因此需要加强跟踪审计。

三、高职院校财政专项资金管理的主要内容

1.制度建设

高职院校需要结合项目的具体内容，出台财政专项资金管理办法。要求学校内部各二级部门严格遵循财政专项资金管理办法，实现财政专项资金规范化管理与使用，提高资金使用效率，提升财政专项资金预算的严肃性，确保学校重点事业的经费投入。

2.预算管理

预算编制是项目实施的起点，无预算不支出。预算执行全过程受到预算管理相关法规的约束，高职院校不得随意调整已下达预算的具体内容与指标。高职院校应该严格按照上级批复的预算指标，实现专款专用，禁止截留、挪用财政专项资金的现象。

3.过程管理

梳理财政专项资金涉及的业务流程，对各环节进行风险评估，并制定保障措施，形成完整的内部控制机制。通过项目业务流程分析，完善岗位职责与权限，实现不相容岗位相分离，形成相互制约、相互监督的管理模式。

4.留痕管理

高职院校需要按照内部控制制度和相关经济业务特点，设计各项经济活动的表单和票据，并对项目执行过程中的凭证填制、审核、传递、保管等提出具体要求，实现工作留痕。

5.合同管理

合同可以明确双方的权利和义务，受到法律保护。高职院校必须明确合同的审批和签署权限，以及合同设立的范围和条件，法务、技术、财务等部门应参与合同起草工作，严禁以部门名义对外签订合同，制定完善的合同审批流程，将预算管理、合同管理、采购管理、财务管理相结合。

6.政府采购与资产管理

政府采购工作包括论证、立项、预算、招标、中标、合同、供货、验收、付款等诸多环节。高职院校需要关注前期招标采购工作，还要督促供应商按时供货，组织验收。做好采购验收与资产入账的衔接工作，完善资产处置流程，提升资产使用效率。

7.绩效考核

绩效考核是指上级主管部门、财政部门和高职院校围绕绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的分析和评判。绩效指标涵盖项目的产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等。对于财政专项资金低效或无效使用的情况，需要按照相关规定追责问责。

8.信息公开

建立信息公开制度，根据国家有关规定和高职院校的实际情况，确定信息公开的内容、范围、方式和程序，确保财政专项资金使用接受内外部监督，保证各项活动公开透明。

四、财政专项资金管理存在的问题

1.项目论证不充分，项目申报不规范

部分高职院校的项目论证不充分，申报部门没有立足本学科、本专业，考虑项目建设的系统性、连续性；归口管理部门没有结合学校中长期规划，审核二级学院申报项目的可行性。项目论证主要由项目负责人牵头，论证过程以校内专家为主，校外专家不足，论证结论的客观性不足。归口管理部门论证过分依赖已有的结论，在避免重复建设、协调学校学科发展等方面没有发挥应有的作用。

项目管理缺乏前期储备，申报阶段不分轻重缓急，同一类型的项目使用不同名称重复申报，内容大同小异。项目建设缺乏统筹安排，学校中长期发展规划形同虚设，各部门比较关注财政专项资金申请，忽视了财政专项资金的使用过程。

2.政府采购不完善，缺乏全过程管理

进入政府采购阶段的项目，申报部门和归口管理部门基本就不介入了，完全依靠资产管理部门统筹安排项目采购。申报部门并没有认真进行市场调研与行业分析，采购设备的参数指标比较模糊，更有甚者要求特定供应商提供参数，直接转交资产管理部门审核，导致政府采购工作流于形式。高职院校往往只关注前期招投标，忽视后期验收等工作，政府采购工作缺乏统筹管理，与项目建设脱节，造成教学设备长期闲置。

3.合同管理机制不健全，审核环节缺失

很多高职院校没有制定统一的政府采购合同模板，集中采购、分散采购所用的合同文本千差万别。一些合同的权利与义务条款不全，时间节点不明确。在合同管理过程中，中标合同签订不及时，合同执行过程缺乏监督，合同纠纷处理乏力，合同当事人擅自变更货物的规格型号，追加的数量超过合同金额。

另外，由于合同备案制度尚未全面推行，高职院校一般是在付款时将合同作为申请付款的材料报送财政部门。在订立合同之前，财政部门无法掌握合同的主要内容，也就无法跟踪和审核，如果当事人变更合同，财政部门就很难进行外部监督。

4.关注存量资金化解，忽视当年项目实施

目前，针对化解存量资金，已经形成了财政部门、审计部门等齐抓共管的有效机制，并成为行政事业单位绩效考核的重要内容。因此，高职院校比较关注存量资金化解工作，容易忽视当年项目的监管，第二年转为存量资金后又催促推进，形成恶性循环。由于当年项目建设缓慢，导致第二年的存量资金规模较大，化解存量资金的工作成效不明显。

5.财务核算不规范，虚列专项支出

高职院校财政专项资金使用面临着较为复杂的情形，财务核算有待进一步规范。当前，一些高职院校在财政专项资金支出方面存在很多问题。财政专项资金与单位日常办公经费混淆核算，不同的财政专项资金之间混淆核算，导致财务信息失真。基本支出经费超支，占用财政专项资金，或者不同性质的项目资金相互挤占。

有些高职院校的项目资金长期挂账，淡化资金的真实用途，长此以往导致财政专项资金被挤占或挪用。当前在化解存量资金的形势下，财政部门要求年底决算，导致高职院校的工作压力较大，甚至采取虚列专项支出的方式。

6.绩效评价不严格，监督管理不到位

很多高职院校存在“重申报、轻执行”“重预算、轻绩效”的思维观念，财政监督职能履行不到位，多为事后审核查验，缺乏事前绩效评估、事中绩效监控，包括绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、绩效评价结果应用在内的预算绩效管理链条尚未形成。

由于缺乏完善的绩效评价机制，绩效监督难以实现，较为重视预算申请和预算执行，忽视了绩效评价。一些高职院校盲目申报项目，不关注项目效益，绩效监督工作的规范性、准确性不足。绩效评价结果不客观、不合理，难以落实奖惩制度，也无法持续改善财政专项资金管理体系。

五、高职院校财政专项资金管理的完善对策

1.强化绩效目标管理，加强前期论证与评价

绩效目标既是项目绩效管理的起点，也是绩效评价的依据。高职院校的各部门应该结合学校的中长期发展规划和预算资金规模，区分轻重缓急，按照量力而行、科学论证的原则，实施项目事前评估，论证绩效目标是否客观、合理，包括项目实施的背景、必要性、经济性、可行性、产出、成本、可持续影响、实施方案、项目支出预算等内容，并按规定格式编制项目申报书。

高职院校的管理人员应该对各部门报送的项目申报书进行评审，必要时邀请专家进行论证，提出对申报项目的具体意见。项目申报实行“两上两下”管理模式，将审核同意后的项目上报学院管理层，由管理层召开专题会议，最终确定项目是否立项，并统一纳入下一年度的预算方案。

2.落实项目管理责任制，实现全过程推进

高职院校对上级主管部门或财政部门已批复的，以及已纳入学校预算的项目，实施项目管理责任制。项目负责人是第一责任人，申报部门是第一责任部门，归口管理部门是项目管理与监督部门，采购部门是协助部门，应在建设、采购、验收等环节协同推进项目实施。

项目负责人从项目论证到立项，从审批到政府采购，从具体参数申报到验收，需要全程参与，确保项目顺利推进。归口管理部门应协同采购部门、财务部门，对重大项目采购流程进行分解，将责任落实到具体经办人，提高项目建设效率。对于大中型项目，申报部门应派专人负责与采购部门对接，加强精细化管理。针对不同建设期的财政专项资金进行梳理，创新工作方法，有针对性地进行跟踪监督。

3.存量资金环节与当年项目建设同步推进

部分高职院校投入大量的时间和精力来化解存量资金，但效果不太理想，根本原因是对当年项目建设比较忽视。高职院校需要统一认识，分析当年项目资金与存量资金的关系，当年项目预算没有使用完，下一年就会转为存量资金。因此，要把当年项目建设和存量资金化解放在同等重要的地位，加快当年项目建设，减少存量资金。

同时，高职院校在编制年度项目预算时，一定要结合项目建设周期、政府采购付款条款等，避免整个项目预算集中安排在一年，造成大量的存量资金出现。大型设备采购类项目预算，需要考虑采购合同中的支付条款，将部分质保金纳入第二年的部门预算，避免形成存量资金。

4.加强合同管理，实行归口管理

合同管理作为项目管理的重要内容，需要实行归口管理，相关部门需要掌握合同的关键条款并监督合同执行情况。在合同执行过程中，由于各种内外部因素，可能会影响合同顺利履行，必须完善相应的预案与对策。完善合同执行和监督机制，包括合同执行程序、变更手续、解除合同的流程等，对各环节进行严格审核。一旦产生合同纠纷，高职院校应该依法依规地进行协商。如果协商一致，双方应该签署书面协议；如果不能协商解决，可以按照合同约定，采取仲裁或诉讼的解决途径。

5.完善政府采购流程，抓住验收工作关键点

高职院校财政专项资金只有落实到具体项目中，才能促进职业教育发展，弥补学校事业发展的短板。项目建设是否具有实效，关键在于政府采购工作是否顺利推进。高职院校需要完善政府采购流程，抓住验收工作关键点。高职院校可以成立专业的验收工作小组，必要时还可以委托第三方机构进行验收，验收手续齐全且必须符合合同约定。对于无故拖延验收，或验收不能通过的项目，应该重点关注项目绩效评价环节。

6.以制度建设为引领，健全监督机制

高职院校需要完善各项规章制度，全面提升项目管理水平。构建财政专项资金管理制度、预算绩效评价制度，着力建设科学高效的内部控制制度，形成相互协作、相互监督、相互制约的工作机制。

高职院校需要加强全流程监控，避免随意改变财政专项资金用途的情况，确保专款专用，提升项目资金使用效益。同时，加强项目绩效评价，完善绩效目标与绩效指标，对财政专项资金进行跟踪评价，并将绩效评价结果作为相关部门申报项目的重要参考依据。