降费背景下我国城镇职工基本养老保险可持续性指标体系构建与测度

刘蕾蕾

国务院办公厅于2019年印发《降低社会保险费率综合方案》意在为企业减轻税收和降低社保缴费负担，有效降低市场主体负担，提振市场信心。本文基于养老保险可持续性发展内涵的理论基础，以待遇充足性、成本可负担性、制度稳健性、财务可持续性四个维度构建我国城镇职工养老保险的可持续性发展评价指标体系。主要采取熵值法来测算养老保险的可持续性发展指数，利用自然断点法来评价整体可持续发展水平以及各个维度下不同省份的水平。结果显示：我国城镇职工基本养老保险可持续性发展综合指数各个地区之间存在着明显的地域差异，我国养老保险基金可持续发展水平仍有较大的提升空间。整体显现东部地区高，中西部地区低的区域特征，且地区间发展水平差距大，但在四个一级指标下各个省区各有优劣势，也从侧面说明各个地区的养老保险可持续性发展水平亟待提高。

作为社会保险体系的核心组成部分，养老保险在应对人口老龄化、高龄化、生育率逐年下降方面具有重大作用。我国经济增速平稳，基本养老保险的可持续性问题也备受关注。党的十九大报告指出要全面建成可持续的多层次社会保障体系，并明确要求完善城镇职工和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。2019年5月1日，降费政策的正式实施，为企业减负利好的同时，降低了社保的缴费率，致使养老保险基金收入减少，但人口老龄化却增加了基金支出，这就使得养老保险的可持续性受到进一步压力。在这个背景下，如何构建和测度城镇职工养老保险的可持续性有助于探索我国各地区间城镇职工养老保险财务失衡的具体原因，科学分析我国养老保险发展状况，及时把握养老保险建设

现状和发展水平，有助于养老保险制度的完善和管理效率的提高，完善我国的养老保险政策，以期为我国各地区间养老保险的稳健持续发展提供一定的参考价值。

一、文献述评

目前，关于城镇职工养老保险可持续性评价的研究已取得一定的成果，国内的学者主要集中于研究基金的可持续性。高建伟（2018）认为随着人口老龄化的加速，在现行养老保险制度下，基本养老保险基金从2033年开始财务不可持续，缺口将逐年扩大。石晨曦（2019）认为在2040年前现行制度下的企业职工基本养老保险财务基本可持续，到2045年以后，财政补贴不足以弥补养老保险基金缺口。曾益（2019）认为当没有其它政策干预，降低缴费率3个百分点后，基金将在2025年开始出现累计赤字。

通过梳理国内外文献发现，人口老龄化和经济发展新常态下，降低养老保险缴费率是大势所趋。虽然已有较多研究分析人口老龄化、高龄化现象会对养老保险基金可持续性产生影响，但是关于降低养老保险缴费率构建养老保险基金可持续评价体系的文献还不多。因此本文希望从降费前后两个不同的视角来分析养老保险基金的可持续性变化，通过构建指标体系来测算不同省份养老基金的可持续性，并提出促进养老保险可持续发展的对策建议。

二、城镇职工养老保险可持续性发展评价指标体系构建

基于城镇职工养老保险可持续性发展的内涵，遵循科学性、重要性、代表性和可获得性的原则，本文以待遇充足性、财务可持续性、成本可负担性、制度的稳健性四个维度构建养老保险可持续性发展综合评价指标体系，包括4个一级指标，12个二级指标。

（一）待遇充足性

本文借鉴柳清瑞，穆怀中（2009）学者的度量方法，主要采用养老金替代率、覆盖率、保障率来衡量充足性。养老金替代率是退休时退休金收入水平与退休前工资收入水平之比。它是衡量退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。覆盖率的计算参照邱长溶，张立光（2004）的算法，运用城镇参保人数与就业人数的比例来衡量地区养老金的覆盖水平。

（二）财务可持续性

财务可持续性是保证短期内满足老人的支付需求，主要目的是保证当代人有能力支付。本文参照胡萍，李丹（2016）的构建方法，采用基金结余率和累计结余量来衡量财务可持续性。

（三）成本可负担性

养老保险制度的可负担性是其可持续性发展的前提条件，它取决于地区经济发展水平和缴费方的承受能力，既不会影响经济和社会的其他方面，也不会给财政带来沉重的负担。穆怀中（2004）认为养老保险制度是否能够平稳运行和可持续发展主要取决于社会与个人的养老保险费用负担能力、财政负担能力以及宏观经济的支撑能力。

（四）制度的稳健性

稳健性不仅体现在宏观经济条件对制度运行的有力支撑，而且也体现在制度本身对经济发展的作用，即制度要有助于实现经济增长，消除资本和劳动力市场的扭曲现象。采用老年抚养比、人均GDP、工资增长率和财政负担率四个指标来衡量。

三、城镇职工養老保险可持续性发展测度

（一）数据来源和测度方法

本文选取全国31个省市区2018年指标数据进行测度，数据源自《中国统计年鉴》《中国保险年鉴》。养老保险的可持续性测度的核心是对指标体系赋权，考虑到主观赋权法中专家主观判断的影响较大，本文采用客观评价法中的熵值法进行赋权。

（二）测度结果

基于构建的指标体系，采用熵值法计算的2018年城镇职工养老保险可持续性发展水平测度结果如表2。从可持续性发展整体来看：全国可持续性发展综合指数为3.3563，有23个地区指数低于全国平均水平，说明地区间存在较大的差异性和不平衡性，大部分地区的可持续性发展水平有较大空间提升。在待遇充足性方面全国的均值是1.0673，全国仍有15个地区位于平均水平之下，说明仍有半数地区的养老金待遇充足性不能满足退休之后人们的养老需求。财务可持续性全国均值是0.5194，仅有10个地区高于平均值，表明大多数省份基金结余状况不容乐观，财务可持续性亟待提高。基金稳健性和成本可负担性全国均值分别为0.7262和0.8137，分别只有12和15个地区高于全国平均值，在成本可负担性和基金稳健性方面仍存在较大的作用空间，而成本可负担性方面位于第一的福建的得分是黑龙江的13倍，地区之间表现出明显的不平衡性。

四、城镇职工养老保险可持续性发展评价

从已计算出的各地区城镇职工养老保险可持续综合发展水平指数可以看出：各个地区之间存在着明显的地域差异，运用自然断点法根据指标之间数值的差异性将其划分为五类地区，其中第一级代表评分等级较好，表现优异的地区，文章将类别设定为五类，数值由高到低将31个地区分为五个等级。

养老保险可持续发展水平综合指数显现了东部地区高，中西部地区低的区域特征。广东、北京、上海属于我国经济高度发达、人口流入较大的地区，养老保险的参保率较高，养老金连年结余，养老金缴纳程序规范，经济实力和人口结构方面都具有较大优势，年轻人口的大量流入，整体就业质量高，第三产业数量多且发展实力强劲，城镇化率高，老年人口抚养率较低。这些都使得它们在充足性、可持续性、稳健性、可负担性四个指标方面都表现极佳，均处于第一级类别。而黑龙江、吉林、辽宁三个地区却与之相反，作为早期重工业发展重地，国企较多，城镇化较早，但近些年人口外流严重，领取养老金的人群比例逐年升高，老龄化程度高，养老负担加重。这一系列因素导致其可持续发展综合水平较低。

五、结论和政策建议

本文针对城镇职工基本养老保险可持续发展建立了待遇充足性、财务可持续性、制度稳健性、成本可负担性4个维度的综合指标体系，测算评价各地区城镇职工养老保险可持续发展水平，为推进我国城镇职工基本养老保险的可持续发展，提出以下建议：

第一，理性看待短期内降费对财务可持续性的缩减效应大于对成本可负担性、制度稳健性、待遇充足性的补偿效应。短期内，降费会直接带来养老保险基金收入减少，且由于各地区的人口年龄结构和地区经济发展实力的差异性，养老金可持续性发展水平差距较大。面对降费带来的双重效应致使各地区养老保险可持续性差异性加剧，应加快推进养老保险基金全国统筹，尽力缩小养老保险可持续发展综合水平之间的地区差异。

第二，重视降费对成本可负担性、制度稳健性、待遇充足性的正向促进效应。降费具有一定的扩面效应，缴费率的降低会吸引更多企业和个人参与到城镇职工养老保险制度中，参保人数越多，城镇职工基本养老保险征缴收入越多。因此，各地区应充分利用降费所带来的扩面效应，尽可能提高覆盖率和参保率，加强对不缴、断缴人员的引导和宣传，促进城镇职工养老保险可持续发展。

参考文献：

[1]高建伟，伊茹.延迟退休对缩减养老保险基金缺口的贡献率测算[J].统计与决策，2018，34（4）：58-63.

[2]石晨曦，曾益.遵繳机构改革能降低养老金财政负担吗？——兼论生育政策的影响[J].西安财经学院学报，2019，32（5）：42-52.

[3]曾益，魏晨雪，李晓琳，杨思琦.征收体制改革、延迟退休年龄与养老保险基金可持续性——基于“减税降费”背景的实证研究[J].公共管理学报，2019，16（4）：108-118+173-174.

[4]王晓军，任文东. 我国养老保险的财务可持续性研究[J].保险研究，2013（4）;118-127.

[5]赵青，王晓军，米海杰.中国养老金体系待遇充足性的多维度评估[J].统计研究，2015，32（6）：36-41.