“三孩”新政及生育配套支持措施研究

郭秉菊

(金陵科技学院人文学院, 江苏 南京 210038)

20世纪80年代初，我国把计划生育确定为一项基本国策，提倡一对夫妇只生一个孩子，以有效控制人口增长的速度[1]。随着生育率持续低迷和人口老龄化的加剧，2013年11月我国开始启动“单独二孩”政策，并于2016年1月实施“全面二孩”政策。2022年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，要积极应对人口老龄化，推动老龄事业和产业高质量发展，完善“三孩”生育政策配套措施，减轻家庭养育负担[2]。为了配合“三孩”生育政策的实施，2022年8月，国家卫生健康委、国家发展改革委等17个部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑[3]。从“单独二孩”到“全面二孩”再到“三孩”，我国生育政策经历了由限制生育到逐步放开生育的过程。“三孩”生育政策的实施能否改变生育率低迷的现状，还有待时间验证。但构建完善的生育支持配套体系，激发适龄人口的生育意愿，是从根本上解决生育率低迷和人口老龄化问题的良方。因此，本文结合当前“少子化”和人口老龄化的现状，提出完善相关生育配套支持措施的建议，以期为“三孩”生育政策的全面推进和人口的均衡发展提供借鉴。

一、“少子化”与人口老龄化现状

自计划生育政策实施以来，我国人口快速增长的势头得到了有效遏制，取得了积极的效果，但同时也引发了一些新的社会问题。一方面，生育率持续降低，出现“少子化”现象；另一方面，随着人口寿命的增加，社会进入深度老龄化。人口结构失衡，严重影响了社会的和谐稳定和经济的快速发展。

(一)总和生育率下降，出现“少子化”现象

总和生育率是根据某个时期(如某一年)15～49岁妇女的分年龄生育率的加总而得出的[4]，是衡量妇女生育水平的综合指标[5]。总和生育率是决定人口出生率和人口自然增长率的基础性因素，国际上通常以2.1作为人口世代更替水平，也就是说，考虑到死亡风险后，平均每对夫妇大约需要生育2.1个孩子才能使上下两代人之间人数相等。我国自1971年推行计划生育政策以来，总和生育率持续下降，从1971年的5.4下降到2011年的1.63。2013年以来，随着生育政策的逐步放开，总和生育率在2019年回升到1.7。但积压的生育需求得到释放后，2020年总和生育率再次回落至1.3[6]。与此同时，人口出生率和人口自然增长率也随总和生育率同步下降。2021年末，全国人口比上年末增加48万人，人口出生率已连续两年跌破10‰，并创下72年以来的新低(表1)。

表1 2015—2021年我国人口出生率、人口自然增长率和出生人口数情况

(二)人口结构失衡，人口老龄化程度加深

当前，我国人口发展的主要矛盾已经不再是人口数量增长过快，而是人口红利消失、“少子化”、人口老龄化、男女比例失衡等，这些问题影响了经济的健康发展。从表2数据可以看出，2021年我国16～59岁的劳动年龄人口占比为62.5%，劳动力资源后续不足。65岁及以上人口占比为14.2%，相较于第七次人口普查中的13.5%再次升高，这表明人口老龄化程度进一步加深，养老压力增大。男女比例失衡也是人口发展面临的严重问题。一方面，女性人口的减少直接导致总人口数量的减少；另一方面，女性出生人口的缺失未来也将体现为育龄妇女的缺失，由此产生的累积效应会对未来人口数量产生深远影响。城乡人口结构的改变也会影响人口的长期稳定发展。一直以来，我国主要的生育力量集中在农村地区，相较于城市居民，农村居民有着更强烈的生育意愿。但随着城镇化水平的提升，农村人口不断减少，在一定程度上影响了人口的持续增长。

表2 2021年我国人口年龄构成、男女性别构成、城乡人口构成情况

二、“三孩”生育政策出台的动因及意义

(一)“三孩”生育政策出台的动因

1.破解生育率下降困局。自计划生育政策推行以来，我国人口出生率迅速下降，在一定程度上缓解了人口增长过快的压力。但随着育龄妇女人数的减少，以及人们婚育观念的转变，我国人口自然增长率稳步下降。21世纪以来，人口总量压力有所减轻，人口结构性问题逐渐成为新时代关注的焦点[7]。《中国统计年鉴》及国家统计局相关数据显示：2017年全国出生人口1 723万人，2019年下降到1 465万人，2021年再次下降到1 062万人；2017年人口出生率为12.64‰，2019年下降为10.41‰，2021年下降到7.52‰。从中可以看出，虽然全国人口总数保持低速增长态势，但人口出生率在快速下降。我国虽长期实施计划生育政策，但政策应是在复杂的社会实践中根据现实情况不断调整和完善的，这也是对社会需求的一种策略性回应[8]。因此“三孩”生育政策的出台不仅是对“二孩”生育政策的延续，也是生育率明显下降背景下的大势所趋。

2.“全面二孩”生育政策效果未达预期。“全面二孩”生育政策实施后，我国出生人口并未出现爆发式增长，仅在2016和2017年效果明显，出生人口分别达到了1 786万人和1 723万人。2018年以后，出生人口开始回落，第七次全国人口普查数据显示，2016—2020年，我国出生人口数从2016年的1 786万人下降到2020年的1 200万人。由此可见，“全面二孩”生育政策实施后，虽经历了一波政策性刺激生育小高峰，但此后不久生育率再次下降，并未达到刺激生育、防止生育数量大幅下降的预期效果。不同人口预测情景下的模拟结果也显示，即使实施“全面二孩”生育政策，我国在2030年前后仍会不可避免地进入并可能长时间面临超少子化的人口年龄结构状态[9]。“全面二孩”生育政策虽然并没有达到预期效果，但却是我国生育政策改革的一次有益尝试，为“三孩”生育政策的出台提供了经验支撑，也打消了人们对生育政策逐步放松后可能出现出生堆积的种种顾虑[10]。

3.应对人口老龄化掣肘。“三孩”生育政策的推出，旨在适度扩大家庭生育自主权，缓解“少子化”和人口老龄化问题，促进人口均衡发展。按照国际惯例，当一个国家60岁及以上老年人口占总人口的比例达到10%，或者65岁及以上老年人口占总人口的比例达到7%时，则进入老龄社会。当上述指标分别超过20%和14%时，进入深度老龄社会[11]。根据国家统计局公布的人口数据，2021年我国60岁及以上人口占比为18.9%，其中65岁及以上人口占比为14.2%，这表明我国已进入老龄社会，并向深度老龄化迈进。随着生育率的持续下降，国家卫生健康委表示，2035年左右我国将进入重度老龄化阶段，这需要国家积极地应对。“三孩”生育政策的实施可以适当提高出生率，缓解人口老龄化的消极影响。

(二)“三孩”生育政策出台的意义

“三孩”生育政策是继“二孩”生育政策后为应对生育率持续降低、人口老龄化加剧、育龄妇女生育意愿不高等问题的又一积极举措。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。会议指出，实施“三孩”政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势[12]。党中央明确将“三孩”生育政策与配套支持措施并置，表明了提振生育水平的态度和决心。

1.有望跳出“低生育率陷阱”。计划生育政策施行以来，我国育龄妇女总和生育率明显下降。国际普遍认为，如果总和生育率小于2.1则会出现人口世代更替的减少。我国总和生育率自1992年起便低于2.1，目前很多城市面临自然人口负增长的局面。第七次全国人口普查数据显示，2015—2020 年，我国生育旺盛期妇女规模年均减少 300 多万人。在这一背景下，“三孩”生育政策应需出台。人口学家预测，“三孩”生育政策实施后每年新增出生人口约为30万人。新生人口的增加可以缓解劳动力短缺的压力，为经济发展提供稳定宽松的人口环境。虽然这可能无法改变“少子化”和人口老龄化现状，但对有生育意愿的家庭却意义重大[8]。

2.生育权的积极拓展。“三孩”生育政策的实施，给予公民更大的生育空间，是“以人为本”执政理念的体现[10]。“三孩”生育政策是我国生育政策进一步优化的体现，在生育问题上给予公民更多的自由选择权，是对生育意义的更深认识，更是对生育选择的理解和尊重。“三孩”生育政策的实施也释放出一个信号，就是要重视生育对女性职业生涯的影响，要完善相应的配套支持措施以提升育龄妇女生育意愿。

3.重塑“生育友好型”社会观念。计划生育政策背景下，独生子女数量激增，“倒三角”家庭结构存在风险，极易引发失独、养老困难、近亲属稀少等问题，影响家庭幸福和社会和谐稳定。“三孩”生育政策的实施可以缓解“少子化”、人口老龄化引发的独生子女养老困难、失独老人老无所依等社会焦虑。“三孩”生育政策及配套支持措施是积极应对低生育率挑战、促进人口长期均衡发展的重要举措，是着眼于我国现代化建设全局和长远发展、兼顾多重政策目标作出的科学决策，也是对人民美好生活期待的积极回应，对“生育友好型”社会观念的塑造意义深远。

4.政策适应性和稳定性的内在诉求。“三孩”生育政策是对“二孩”生育政策实施效果评估后的有序调整，是保证政策稳定性和执行可行性的要求，为人口均衡发展预留了政策回旋空间[8]。“三孩”生育政策是放开限制生育而不是全部放开生育，为消除生育极端不均衡现象预留了政策约束空间，为实现全面放开生育创造了缓冲期。同时，也要认识到，低生育率和人口老龄化或将成为一种长期趋势，政策干预难以起到立竿见影的效果，以上问题的应对也必定是长期的、缓慢的，需要通过几代人的努力来解决。但“三孩”生育政策的实施，为日趋严重的人口问题的解决起到了积极的缓冲作用，有助于最终实现取消生育限制、鼓励生育的历史性转变。

三、“三孩”生育政策的实践困境

人口问题具有特殊性、周期性和不可逆性，并受生育观念、生育成本、社会福利等外部因素的影响。随着现代社会价值观念和生活方式的改变，“少子化”“不婚化”现象逐渐增多。因此，在完善“三孩”生育配套支持措施前，需要了解当前“三孩”生育政策面临的实践困境。

(一)育龄妇女生育意愿与生育行为背离

我国是“普婚普育”的社会，传统的家庭生育观念是“儿女双全”“多子多福”“养儿防老”。育龄妇女的生育意愿是影响生育率的重要因素，当生育意愿大于生育行为时，说明存在未被满足的生育需求。由于过去的生育政策要求每对夫妻只能生育一个孩子，育龄妇女的生育意愿与被动的生育行为产生了背离。有学者对我国城市青年生育意愿与行为背离的现状进行分析后发现，实际子女数小于理想子女数是普遍现象[13],生育政策对生育意愿和水平差异的贡献度为33%左右[14]。因此，在当前生育政策不断放开的背景下，国家给予政策干预，及时实施“三孩”生育政策，有望提高生育率，改变生育率低迷的现状。

“二孩”生育政策实施后，前期被政策限制的生育需求得以释放，出现了一波生育小高峰。但影响生育意愿的因素较多，费孝通先生提出，生育制度包含婚姻和抚育两对关系[15]，因此在家庭收入、子女教育支出等压力背景下，一些育龄妇女往往想生而不敢生。此外，因生育可能带来的学历提升机会、升职加薪机会的损失以及“母职困局”，在一定程度上导致育龄妇女的生育意愿与生育行为产生偏离。因此，“三孩”生育政策与支持配套措施需要同时施行，否则将影响预期效果。同时，由于“无孩”“一孩”“二孩”“三孩”的孩次递进比的变化趋势是递减的，鉴于“二孩”生育政策并没有达到预期的生育效果，因此育龄妇女对“三孩”的生育意愿也会递减。

(二)生育率低迷、育龄妇女规模萎缩

一般认为，一个国家的总和生育率小于等于1.5便意味着该国进入超低生育率时代。2020年我国总和生育率仅为1.3，究其原因，一方面是长期受生育限制政策的影响，另一方面源于育龄妇女规模的不断萎缩。此外，初婚、初育年龄不断延后也导致生育率不断下降。生育与婚姻密切相关，出生率的下降直接影响适婚适育人口总数。可见，前期生育限制政策的惯性作用不仅影响了适龄青年婚姻和生育的观念，而且降低了适婚和育龄妇女的基数。国家统计局数据显示，2020年官方统计的结婚登记人数共计814.33万对，较2019年减少了113万对，这也是自2013年达到1 346.93万对后，连续7年下降。而20～34岁育龄妇女在总人口中的占比也从2000年的13.36%下降到2020年的9.88%。这些都会对“三孩”生育政策的实施产生影响。

(三)育龄妇女面临“就业歧视”和“母职惩罚”

育龄妇女往往面临生育与就业之间的矛盾，这一矛盾也深刻影响了她们的婚育观，降低了育龄妇女的生育意愿。长期以来，育龄妇女在职场中面临潜在的就业歧视，一些用人单位会对其采取“少聘用、少提职”的就业政策，或者不愿意承担职工的生育成本，而是将“皮球”踢回给职工，致使育龄妇女陷入生育、就业两难境地。学者对“二孩”家庭夫妻双方就业率研究后发现，生育“一孩”后，女方的就业率下降约6.6%，生育“二孩”后，女方的就业率与“一孩”状态相比再次下降9.3%，而对男方的就业率影响却不显著[16]。所谓“母职惩罚”是指，女性一旦成为母亲，就会在职业生涯中遇到系统性的不利因素，如薪资减少、失去工作岗位、遭遇隐性偏见等。现代女性的婚育观念更趋理性，由于相较于未生育女性，已婚已育女性在薪酬、认可度、福利方面会处于一定劣势，这在一定程度上降低了育龄妇女的生育意愿。

(四)教育资源差异影响生育积极性

生育政策的放开，一方面增加了出生人口数量，另一方面也带来入托难、入学难问题。尽管我国已施行九年制义务教育，但“草小”与“名小”之间在教学资源上的差距有目共睹。面对教育资源上的差异，家长往往不想让孩子输在起跑线上。而优质的教育资源往往对应着高价的学区房或高额的学费，这大大加重了养育负担。因此，“三孩”生育政策即使能够提升育龄妇女的生育意愿，但对教育资源分配不均和教育成本提升的担忧客观上也会影响育龄妇女的生育积极性。

(五)“隔代抚育”模式失衡

隔代抚育是我国目前主要的育儿形式之一。现代社会生活节奏日益加快，竞争日趋激烈，很多父母没有充裕的时间和精力来教育孩子，祖辈成为抚育下一代的中坚力量。但是，隔代抚育也容易降低家庭教育质量，加重祖辈的负担。此外，为应对人口老龄化而实施的延迟退休改革，一方面可以缓解养老金支付压力，降低劳动力短缺风险，但另一方面也会使部分老年人无法分身照顾孙辈，无法承担隔代抚育的重任，传统的“隔代抚育”模式面临失衡。

总之，育龄妇女生育意愿低迷、婚育年龄延后、生育养育负担加重、女性就业歧视加深等因素，制约了“三孩”生育政策的实施效果。因此需要完善的生育配套支持措施，提振生育率，促进人口长期均衡发展，保障国家的长治久安。

四、完善“三孩”生育政策配套支持措施的建议

生育支持是不同社会主体为有育儿照料需求家庭提供的经济、就业等一揽子支持和服务[17]。《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出，要进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施[12]。文件将配套支持措施与“三孩”生育政策的实施平行并置，强调了生育支持的重要性。因此，“三孩”生育政策在具体执行中，可以在“二孩”生育政策配套支持措施的基础上，从法律保障、经济支持、养育服务、观念引领等方面进行完善与巩固，为政策的落地实施提供保障。

(一)加快完善生育保障法律制度

立法是人口长期稳定均衡发展的根本保障，将“三孩”生育政策通过法定程序确立为国家制度，为生育“三孩”的家庭提供法律保障是当务之急。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口问题，根据我国人口发展形势，作出逐步调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展的重大决策，有力促进了经济的发展和社会的进步，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》。此次修改是贯彻落实党中央决策部署的重要举措，是运用法治方式保障人口发展战略目标顺利实现的必然要求，也是在法治轨道上统筹推进“三孩”生育政策及配套支持措施的客观需要[18]。各地也应做好政策衔接，尽快修改地方性法规，确保《中华人民共和国人口与计划生育法》的各项规定落实到位、执行到位。

(二)政企合作提供“善养”服务

“三孩”生育政策的落地要求“生育”与“善养”并重，既要增加人口储备，保持社会经济的持续健康发展，更要注重完善政府主导、社企参与的扶助模式。育龄妇女的生育意愿要转化为生育行为，不仅受传统生育观念的影响，还受生育经济成本的制约。因此，生育政策的着力点应更加关注“善养”，提高育龄妇女的生育意愿。

1.推行夫妻共休育儿假制度。夫妻育儿假有利于减轻家庭的育儿负担，也可缓解职场中的性别歧视，还可以鼓励男女平等分担育儿责任。例如，2022年7月修订的《山东省人口与计划生育条例》规定，3周岁以下婴儿父母各享受每年累计不少于10日的育儿假。带薪育儿假和休假后的返岗保护对促进生育有积极作用，但育儿假也会加重企业的用工成本，因此需要统筹兼顾，寻找利益博弈的均衡点，平衡企业与职工的权益。

2.发展普惠性公共托育服务。公共托育服务是包容性生育政策的核心内容，为家庭提供替代性的社会照料服务，对生育率的提升效果明显。当前，普惠性托育机构发展缓慢，国家应加大在教育领域的投入，落实“双减”政策，着力解决入园难、入学难、优质教育资源不均等问题，推进优质教育资源的均衡配置，缓解家长的教育焦虑。公共托育服务的普及可以帮助育龄妇女早日重返职场，帮助她们平衡家庭与工作的关系，减少家庭生育成本负担，提高育龄妇女的生育意愿。

3.发挥家庭照料和隔代抚育的积极作用。家庭是生育支持的重要供给源，与国家、用人单位共同承担生育保障责任，在生育中具有不可忽视的作用[19]。家庭成员应与育龄妇女共同分担分娩风险、生育费用、子女抚养及教育等责任[20]。配偶的支持和精神关怀是育龄妇女选择生育的重要因素，来自家庭的关爱和精神支持直接影响育龄妇女的生育意愿。目前，我国婴幼儿的照料主要由祖辈来承担，隔代抚育可以充分发挥祖辈的余热，整合家庭教育力量，缓解社会保障压力。

(三)提供家庭生育经济政策支持

经济激励是刺激生育的重要手段，对育龄妇女的生育意愿有一定的正向影响。

1.家庭税费减免。家庭税费减免是提高“三孩”家庭收入、减轻育儿负担的重要生育配套支持措施。为了优化生育政策，促进人口稳定发展，2021年3月，国务院印发《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，决定自2022年1月1日起，纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出，在计算缴纳个人所得税前，按照每个婴幼儿每月1 000元的标准定额扣除。该项扣除政策有利于减轻人民群众抚养子女的负担，体现了国家对人民群众生育养育的鼓励和照顾。

2.发放育儿补贴。现金补贴对提升生育率具有积极作用[21]，是激励生育的有效方式。目前，广东、浙江、北京等多个省市已出台文件，明确提出建立育儿补贴制度，为“三孩”生育政策提供配套支持。育儿补贴主要通过降低生育成本来提高生育率，对人均收入较低地区生育率的提高有辅助作用。但需要注意的是，单一的育儿补贴政策很难达到鼓励生育的目的，还需要辅以托育服务、家庭津贴等一系列措施才能使政策效果更为明显。

3.住房制度改革。房价上涨对育龄妇女生育意愿具有显著的负面影响，房价过高不仅会延迟育龄妇女的生育时间，而且她们生育多胎的意愿也将大幅下降。因此，为保障“三孩”生育政策的实施，在经济适用房、公租房申请或购房贷款利率减免等政策实施中优先保障育儿家庭，不仅可以减少房价上涨对家庭生育的负面影响，而且也通过政策影响传达了国家对生育的支持。目前，国内已有城市对多孩家庭提供租房补贴或房贷优惠。南京、沈阳、东莞、兰州等城市允许生育“二孩”或“三孩”家庭多购1套房；在此基础上，沈阳、南京、无锡还给予“二孩”和“三孩”家庭利率或公积金等信贷支持；苏州则定向松绑限售，对于因家庭出生人口增加确实需要更换住房的，现有房屋可即时出售，不受限售条件的制约。

(四)构建“生育友好型”社会

育龄妇女的生育选择受社会文化的影响，因此需要培育性别平等的主流生育文化，营造生育友好社会氛围，强调生育中家庭和社会的责任，确保“三孩”生育政策的落地实施。

1.消除育龄妇女就业歧视。保障女性的职场权益是育龄妇女生育意愿转化为生育行动的基石。育龄妇女在就业中长期面临着就业歧视，对女性经济参与和社会地位构成冲击，如何平衡生育和工作的关系成为困扰女性婚育的难题。2022年新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》提出，要保证女性的就业权利和机会，并明确了就业性别歧视的具体情形，将就业性别歧视纳入劳动保障监察范围，为妇女创造公平的就业创业环境。因此，“三孩”生育政策在完善配套支持措施时应针对“母亲”群体进行精准的政策设计，消除用人单位对女性就业和发展的歧视，保护女性的就业权利，提高育龄妇女的生育意愿。

2.加强正确婚恋观和家庭观的引导。针对当前育龄青年“恐婚恐育”的焦虑情绪，应及时进行疏解，积极宣传婚育对人生的意义，充分利用传统的生育文化为“三孩”生育政策提供情境助力。首先，要注重宣传传统文化精神，为生育支持措施的落实提供文化支持。其次，要重构家庭伦理观，提倡新婚育观念，鼓励夫妻共担育儿责任。最后，要增强生育政策的包容性，着力构建“生育友好型”和“老年友好型”社会，努力实现人口的均衡和可持续发展。

五、结语

人口变量不同于经济变量，具有一定的惯性和不可逆性。国际上通常认为，总和生育率1.5左右是一条“高度敏感警戒线”，一旦降至1.5以下就有跌入“低生育率陷阱”的可能，对此我们也需足够重视，以应对低生育危机和老龄社会压力[22]。维持生育稳定关乎国计民生，是国家、社会、家庭的共同责任。鼓励、支持生育是当前和今后的重要战略任务，因此，应树立新的人口发展理念。“三孩”生育政策及配套支持措施的落地，在一定程度上增强了人口发展的可持续性。但由于人口负增长的惯性已经形成，“三孩”生育政策对人口发展趋势的预期影响有限，低生育率的问题将长期存在，因此需要政策的不断完善和强力干预，以最终实现人口的平稳健康均衡发展。