圆桌会议引入行政公益诉讼诉前程序研究

许灿英， 黄志明， 吴菁敏

(1.仰恩大学 法学院,福建 泉州 362014；2.北京市京师(泉州)律师事务所,福建 泉州 362021；3.莆田市荔城区人民检察院，福建 莆田 351100)

自2015年5月5日中共中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》到最高人民检察院在2015年12月通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，再到2018年3月2日起实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称为《法检解释》)以及2021年7月1日起施行《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称为《办案规则》)，历经6年之久，见证了诉前程序从一开始的试行到被赋予重要地位。但是《办案规则》只是笼统地概括规定提起行政公益诉讼之前应先履行检察建议这一前置程序，不足以满足司法实践的需要，使得检察建议流于形式，未能发挥立法者所要追求或者赋予的功能，偏离诉前程序所独有的价值，造成涉及行政公益的案件数量居高不下且棘手难解。因此，实践中衍生出了另一种诉前程序阶段的纠纷解决机制，即“诉前圆桌会议”，这一机制的引入取得了一定的成果并引起各地区争相效仿。但值得深思的是诉前程序下的检察建议机制在适用过程中遇到了哪些困境？又为何诉前圆桌会议能够弥补检察建议的不足？这些问题都亟待进一步厘清。

对于上述问题，目前国外将圆桌会议引入诉前程序的研究微乎其微，国内亦是鲜有针对性研究，若有涉猎，也仅是粗略提及将圆桌会议视为诉前程序的解决举措，未进行纵向深入探讨。因此，在为行政公益诉讼制度的立法确立鼓呼之余，仍需冷静思考“后立法阶段”制度的应然走向[1]，即以实证分析的角度分析诉前程序下检察建议的适用情况，反思检察建议的现实弊端，同试行的诉前圆桌会议相比较，而后针对性地提出将圆桌会议引入诉前程序的制度构建。

一、圆桌会议引入诉前程序的前后变化

1.圆桌会议引入诉前程序前的现状(1)说明：诉前圆桌会议适用前的现状是指行政公益诉讼案件只经过检察建议程序的现状(因为只有部分地区试行圆桌会议，不排除有些地区至今仍未试行过圆桌会议。分析

本研究通过无讼智能检索工具，以“行政公益诉讼”为关键词，以“行政”为案由进行检索，基于紧扣论述主题要求，重点分析与该主题相关的案例，认为其中的共性特征能够折射出诉前程序下检察建议在适用中存在的困境。

在最高检指导案例——湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼(下称郧阳区案)(2)检例第30号：湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案。中，检察机关以行政机关怠于履职、侵害状态仍在持续中为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关落实行政处罚决定，恢复森林植被。行政机关未回复。后检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法，责令其继续履行职责。

最高检指导案例——福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案(下称清流县案)(3)检例第31号：福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案。中，检察机关以行政机关逾期仍未对扣押的电子垃圾和残留物进行无害化处置,也未对第三人作出行政处罚为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关对扣押的电子垃圾和残留物进行无害化处置。行政机关回复拟将危险废物交由有资质的单位处置。后行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法。

在安图县人民检察院诉安图县国土资源局不履行法定职责案(下称安图县案)(4)参见(2017)吉2403行初19号安图县人民检察院诉安图县国土资源局不履行法定职责案。中，检察机关以行政机关没有依法履职为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关立即采取有效措施。行政机关回复《关于杨丽青非法占用的土地是否符合土地规划情况的说明》。后行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法，责令其继续履行职责。

在双辽市检察院诉双辽市林业局行政公益诉讼案(下称双辽市案)(5)参见(2017)吉0382行初8号双辽市检察院诉双辽市林业局行政公益诉讼案。中，检察机关以行政机关拒不履行监管职责，致使被毁坏的林地至今未恢复原状为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关依法对第三人进行处罚，并责令其恢复原状。行政机关回复称该林地权属不清，已要求第三人停止毁林。后行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法，责令其继续履行职责。

在绩溪县人民检察院诉绩溪县林业局林业行政管理不履行法定职责案(下称绩溪县案)(6)参见(2017)皖1824行初18号绩溪县人民检察院诉绩溪县林业局林业行政管理不履行法定职责案。中，检察机关以行政机关对违法行为未采取任何行政处罚措施，怠于履行职责为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关依法履职。行政机关回复已责令第三人在该山场补种树木。后行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法。

在敦化市人民检察院诉被告敦化市国土资源局不履行法定职责案(下称敦化市案)(7)参见(2017)吉2401行初45号敦化市人民检察院诉被告敦化市国土资源局不履行法定职责案。中，检察机关以涉案耕地仍然被违法侵占，公共利益仍处于受侵害状态为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关立即采取有效措施，依法拆除违法建筑物和其他设施。行政机关回复准备申请强制执行。后行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法。

在贵阳市南明区人民检察院诉贵阳市南明区后巢乡人民政府乡政府案(下称南明区案)(8)参见(2017)黔0181行初20号贵阳市南明区人民检察院诉贵阳市南明区后巢乡人民政府乡政府案。中，检察机关以倾倒、焚烧垃圾现象并未得到有效遏制，垃圾造成的污染仍持续存在为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关纠正随意堆放垃圾及垃圾焚烧问题，依法履行监管职责。行政机关回复已经基本得到解决，违法倾倒的垃圾也基本拖运、处理完毕。后行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决要求行政机关继续履职。

在辽源市人民检察院诉辽源市林业局不履行法定职责案(下称辽源市案)(9)参见(2017)吉0402行初59号辽源市人民检察院诉辽源市林业局不履行法定职责案。中，检察机关以行政机关怠于履职，致使被违法破坏的林地至今未能恢复原状为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关继续履行监管职责。行政机关没有进一步作出处罚决定。后检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法，责令继续履职。

在嵩明县人民检察院诉嵩明县国土资源局不履行法定职责案(下称嵩明县案)(10)参见(2017)云7101行初37号嵩明县人民检察院诉嵩明县国土资源不履行法定职责案。中，检察机关以尚有出让金及违约金未缴纳，国家和社会公共利益依然处于受侵害的状态为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关追缴第三人出让金及追究第三人的违约责任。行政机关回复拟向人民法院提起诉讼，要求第三人支付出让金并按出让合同承担违约金。后行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法。

在贵州省黔西县人民检察院诉贵州省黔西县林业局不履行行政职权案(下称黔西县案)(11)参见(2015)仁环保行初字第1号贵州省黔西县人民检察院诉贵州省黔西县林业局不履行行政职权案。中，检察机关以其仍未履行职责，导致第三人一直违法进行生产为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关及时对第三人进行查处并书面回复。行政机关未回复。后检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法。

在清远市清新区人民检察院诉清远市清新区浸潭镇人民政府其他行政行为案(下称清新区案)(12)参见(2016)粤1803行初113号清远市清新区人民检察院诉清远市清新区浸潭镇人民政府其他行政行为案。中，检察机关以环境污染的隐患依然存在，社会公共利益仍处于受侵害状态为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关履行职责，完善垃圾场污染防治设施，防止对周边环境造成污染。行政机关回复进行处理且已停止垃圾场的使用，并进行了封场处理。实际行政机关未按检察建议整改，检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法，责令其继续履行职责。

在和龙市人民检察院诉和龙市住房和城乡建设局不履行法定职责案(下称和龙市案)(13)参见(2017)吉2401行初92号和龙市人民检察院诉和龙市住房和城乡建设局不履行法定职责案。中，检察机关以仅采取措施对垃圾进行清理，未能从根本上解决新元河污染问题为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关立即履行监督管理职责。行政机关逾期回复，并称已对河道内的垃圾及污泥进行了清理。后检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法。

在南京市雨花台区人民检察院诉被告雨花台区农业局、第三人财政局不履行法定职责案(下称雨花台区案)(14)参见(2017)苏8602行初1930号南京市雨花台区人民检察院诉被告雨花台区农业局、第三人财政局不履行法定职责案。中，检察机关以追缴措施不力，追缴效果不佳，公共利益仍处于受侵害状态为诉前程序审查标准发出检察建议，建议两行政机关履行追缴违规发放补贴资金的职责并回复，行政机关回复已向公司追缴，但公司表示现阶段无偿还能力。后检察机关向法院起诉，法院判决终结诉讼。

在福州市仓山区人民检察院诉福州市仓山区农林水局环保行政公益诉讼案(下称仓山区案)(15)参见(2017)闽0104行初24号福州市仓山区人民检察院诉福州市仓山区农林水局环保行政公益诉讼案。中，检察机关以虽采取一定措施，却未全面履行法定职责为诉前程序审查标准发出检察建议，建议行政机关纠正违法用地行为和恢复林地原状。行政机关回复将加强协调联合执法及履行自身法定职责的力度。后检察机关向法院起诉，法院判决确认行政机关行为违法。

由上述案例可以发现，一旦检察机关提起诉讼，判决结果基本上是行政机关败诉，其判决的类型包括确认违法和责令继续履行职责。可见，诉前程序下检察建议的机制难以承载“使命”。究其根本，上述案例透视出诉前程序在实施过程中所面临的如下困境：

(1)检察建议内容的模糊性 在提起行政公益诉讼之前，检察机关须依职权向行政机关发出检察建议，行政机关收到检察建议书后应在规定的期限内回复。其中，检察建议内容会影响到行政机关的履职程度以及最终达到的效果，不同的行政公益诉讼案件和对公共利益损害程度等因素都会导致检察建议内容的不同。可实践是，大多数检察建议千篇一律，其内容同为依法履行职责并消除危害。可见，检察建议内容过于模糊，行政机关履职标准无法确定。一方面，在绝大多数案件中，检察建议缺少对技术方面的考量，纯粹从危害结果分析，难免与行政机关所回复内容有所区别；另一方面，对于检察机关提出的检察建议，部分行政机关仅作书面回复，大多没有实质整改行为。另外，检察建议内容要求行政机关在一定期限内要穷尽一切救济的手段消除对公共利益的危害，这也给行政机关在履行职责时带来困难，如若行政机关穷尽一切救济手段，问题仍未得到解决，是否意味着行政机关仍需承担败诉后果？在行政机关回复检察建议期间能否与检察机关进行协商？这些问题立法均尚未予以回应。因此，如何使检察建议内容明了直接，这不仅是检察机关在实践中所面临的问题，也是行政机关在履职时所遭遇的困境。

(2)诉前程序审查标准的严苛性 检察机关往往基于行政机关是否完全履行职责作为其是否提起行政公益诉讼的前提，结果会出现行政机关已经穷尽一切救济手段依法履行职责，却未能制止公共利益继续受到侵害而仍会被视为依法履行职责的不彻底的情况。以清新区案为例，该案件特殊之处在于行政机关履行其法定职责，但要彻底解决环境污染问题存在一定的难度以及恢复时间较长，如果贸然进行处理，不仅不符合环境自我修复的自然规律，还可能会产生其他的负面影响。同时，行政机关不履行职责应当从哪个时间点起算？从《法检解释》的第二十二条第(三)项的规定“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料”来看，判断行政机关是否依法履行职责的时间点是从检察建议发出后起算的，但前述有些案例则是从实际发生环境污染时起算，有些损害扩大确实与行政机关的不及时或者不作为行为有关，但是有些损害扩大是行政机关已经履行了相应职责却未能制止损害继续，此时不宜将实际发生损害到发出检察建议的期间内损害计算归于行政机关未履行职责。对于这一点，不管是法律规范还是司法实践均未予以充分考量，其要求行政机关在诉前程序中依法完全履行职责，即检察机关对行政机关履行职责的判断标准是通过结果标准进行判断的，而结果标准在诉前程序审查标准中最为严苛。这导致行政机关履职行为无法达到检察机关在检察建议中所要求的标准，导致最终只能作为被告。

(3)行政公益案件的特殊性 由于涉及环境要素的多样性，如清新区案中涉及多种环境问题——植被的恢复以及河道污染问题，这些问题的解决往往需要有资质的机构来制作方案，同时也需要大量的资金注入和漫长的恢复期限，体现出了行政公益案件的特殊性，但检察机关未能充分考虑到这些行政公益诉讼的特殊性。首先，检察机关缺少对行政机关履行职责内容的审核，如和龙市案，一审法院认为被告在接到检察建议前已经组织对新元河进行了清理，在接到检察建议后依法委托相关机构制定整治方案，并呈报本级政府审查，然而排污问题没有彻底解决且后果仍然存在，这并非是被告在检察建议后未依法履行法定职责所导致。再者，行政机关对环境保护有其专业性的一面，其对于环境保护具有首次判断权，检察机关应当对行政机关的履职行为有一定的谦抑性，检察机关的行为并不能代替行政机关的履职行为。考虑到行政机关完全履职受到自然条件限制，履职行为需经过一定的法定程序，如清新区案，该案件需要一定的制作、审核程序，一旦未对环境问题所产生的风险做进一步的评估，贸然进行治理，可能会扩大环境污染问题。另外，环境公益诉讼案件可能会牵涉到刑事案件，第三人造成环境损害被刑事拘留亦或是被其他刑事强制措施所控制，行政机关又如何去依法履行职责？

(4)多个行政机关之间配合的复杂性 在一些行政公益诉讼案件中会涉及多个行政机关主体，因此司法机关对行政公益诉讼审查的第一个要件即是行政机关的主体资格。在司法实践中，检察机关选择主要的责任主体作为被告，并以次要责任主体作为第三人向人民法院提起诉讼，多个行政机关主体之间如何衔接成为一大问题。目前，检察机关向行政机关提出检察建议，督促其在两个月内依法履行职责，但行政机关要进行一系列的履职行为以及调查取证，甚至需要对其他行政相关人进行听证，也同样需要其他行政机关的协助和配合。如在雨花台区案中，涉及多个行政机关之间的配合，第三人雨花台财政局在诉讼中未发挥其职责，甚至对达成的调解协议也未有第三人履职行为的参与。在环境公益诉讼案件中，多个行政机关之间的配合显得尤为突出，这是因为各环境要素之间相互联系、相互依存的特点，要求环境行政执法中的相关部门之间的配合[2]。如在仓山区案中，第三人在涉案林地上实施的行政违法行为复杂，既有违法建设，又有非法改变林地用途等，涉及包括被告在内的多个行政机关的相关法定职权，需要多个行政机关联合执法，也需要报批到上级机关，由上级机关牵头协调多个行政机关联合执法，否则单凭主要责任主体机关难以将联合执法付诸于实践之中。

2.圆桌会议引入诉前程序后的现状分析

2017年底，福建省检察机关率先在全国探索公益诉讼诉前圆桌会议工作机制，为公益诉讼探索新路。之前的诉前程序只有检察建议，但随着诉前圆桌会议的试行，各地相继效仿，寻求对行政公益案件的灵活处理方法，但目前仍然处于探索阶段。

通过对涉及诉前圆桌会议的案例进行分析，可见这类案例具有的共同特点，呈现出检察建议与圆桌会议之间的鲜明对比。在福建省长乐市检察机关与古槐镇政府一案(下称长乐市案)[3]中，市检察机关在办案中得到线索，一处露天垃圾越堆越高，恶臭难闻，河水受污。检察机关遂向镇政府第一次发出检察建议，镇政府复函称已经清理整改完毕，但实际上污染未除；第二次发出检察建议，镇政府获悉检察机关准备提起公益诉讼后，很快拿出整改方案。后检察机关牵头召开圆桌会议，邀请各方代表参加，会议对清理垃圾措施提出完善意见，多个单位协作配合，同时建成转运站和转运点，做到当天垃圾当日处理的效果。

在三元区检察院与三元区林业局一案(下称三元区案)[4]中，区检察院在履行职责过程中发现，林地被违法占用于修建驾校训练场。检察机关向区林业局发出第一次检察建议，要求及时依法采取有效措施，恢复原状；第二次检察建议是要求依法履行职责。区林业局回复称当前整改确有客观障碍和困难，但有整改意愿及明确的整改方案。后区林业局申请召开圆桌会议，邀请各方代表参加，达成共识。

在上杭县检察院与古田镇政府一案(下称上杭县案)[5]中，公众反映称古田镇部分村在将生活垃圾运至马仁凹堆放，污染溪水，严重影响下游公众的生产、生活。检察机关发出检察建议后，古田镇政府立即关停马仁凹垃圾堆放点，对存留的垃圾进行清理，但清理不彻底。后检察院牵头召开圆桌会议，县检察院分管领导、承办检察官、县古田镇政府分管领导、第三方代表及各村村民代表参加会议，最终达成良好效果。

在南安市检察院与多个相关部门一案(下称南安市案)[6]中，南安市美林梧山村村民通过检察监督指导中心向市检察院民行部的检察官反映情况。南安市检察院向市林业局发出检察建议，督促其依法履行职责；向市国土局发出检察建议，市国土局答复实施治理存在许多困难，希望检察院出面协调相关部门。后检察院召开诉前圆桌会议，邀请各方代表参加，签署《自愿治理承诺书》，最终达成治理方案。

在湖北省钟祥市检察院与多个相关部门一案(下称钟祥市案)[7]中，公众举报钟祥市东桥镇某水库因养鸭造成水污染，严重影响居民生产、生活。钟祥市检察院检察建议后，行政部门依旧未能高效履职，无法尽快整改非法养殖场并恢复水域生态。在引入圆桌会议后，各参会行政部门分别围绕各自职能汇报履职情况，提出问题和困难，明确权责关系，并达成了共识。

在鼓楼区检察院与鼓楼区园林局案(下称鼓楼区案)[8]中，鼓楼区检察干警在履职过程中发现，第三人对被侵占的林地没有按照行政处罚的决定完成生态修复。检察机关发出检察建议后虽有进行部分补植，但仍没有达到复绿的标准，也未完成生态修复。后园林局申请召开圆桌会议并得到检察院同意，邀请多方人员参与，最后达成共识。

在永泰县检察院与永泰县林业局案(下称永泰县案)[9]中，县检察院利用巡回检察平台，发现案件线索。县检察院于2017年5月至2017年7月间，向县林业局发出3份检察建议书，都未能及时恢复临时占用林地的生产条件。后县检察院召开圆桌会议，邀请各方代表，广泛征求意见，最终达成整改方案。

在新罗区检察院与新罗区环保局案(下称新罗区案)[10]中，区检察院履行职责中发现，第三人堆放的大量磷石膏可能造成周边环境污染。区检察院向环保局发出检察建议，建议环保局依法履行职责；向国土资源局发出检察建议，建议依法作出处理，依法履行监管职责。后检察院召开圆桌会议，各方代表参加并提出意见，最后达成可行性方案。

在闽清县检察院与县国土资源局案(下称闽清县案)[11]中，县检察院干警在走访过程中发现，一家石料场及两家采石场欠缴矿山生态环境恢复治理保证金。县检察院向县国土资源局发出三份督促履职的诉前检察建议，但受客观困难影响，未能在两个月内完成整改。后县国土局申请召开圆桌会议，邀请各方代表参加，广泛征求意见，最终达成共识。

比较诉前程序中圆桌会议引入前后的案例可知，其不同之处在于是否存在诉前圆桌会议，恰恰影响着行政公益案件的走向，即是以诉讼方式还是以非诉讼方式解决纠纷，关系到实际问题解决效果与社会反响。实践中诉前圆桌会议的出现，一方面说明检察建议存在解决纠纷上的缺陷，而诉前圆桌会议能够弥补该缺陷；另一方面可以明显看出，以福建省为代表先行试行圆桌会议取得了一定的效果，将纠纷化解在诉讼之外，使得诉前圆桌会议取得了一系列成效以及解决了当前检察建议存在的困境。

(1)加强行政公益主体之间的对话 检察机关在提起诉讼前对诉前程序审查标准较为严苛，对行政机关发出检察建议要求其依法履行职责并消除后果，这看似没有什么问题，要求行政机关依法履职亦是无可厚非的，问题是依法履行职责的程度应当如何去理解？同时，此类表述显得检察建议内容有些空洞，不切合实际。而有学者认为检察建议的内容可以不必过细，检察建议的重点要在对行政行为的定性上下功夫[12]，这就需要检察机关站在行政机关行为的角度出发，为行政公益主体之间对话作进一步铺垫。对此，长乐市案、三元区案等中，检察机关在检察建议阶段发出多份检察建议监督行政机关履职，说明检察机关对提起行政公益诉讼的排斥，往往倾向于以非诉讼方式解决纠纷。引入诉前圆桌会议后，能够加强检察机关、行政机关以及其他有关机关之间的对话，在对话中形成最终共识，使得行政公益案件所产生的问题才具有解决的方向。否则一旦检察机关认为行政机关履职行为不满足诉前程序审查标准，就极易以行政机关为被告提起行政诉讼，从而将诉前程序的对话转移到诉讼程序的对话，这无疑增加了司法成本。

(2)多方行政机关与代表的并举参与 行政公益案件往往涉及多方行政机关，使得行政公益问题愈发复杂，如何协调多个行政机关的责任分配成为检察机关一个棘手的问题。如南安市案与钟祥市案，需要检察机关向不同的行政机关作出检察建议，而且各方行政机关的权责不明，行政机关之间有时存在互相推卸责任的情况，检察建议阶段仍然只是停留在各自为政、相互独立解决问题的状态。但是诉前圆桌会议将多方行政机关召集起来，一起商谈解决问题，使得行政机关之间权责明了，更能高效完美地解决问题。如在钟祥市案中，各方行政机关在圆桌会议上分别提出问题和困难，并且围绕各自的职能汇报履职情况，最终达成了共识。同时，诉前圆桌会议之能够促成检察建议所遗留的问题得到最终解决，与组织方的精心构想、邀请“什么部门、什么人”参加会议有极大关系。其中，专业人员参会可以对各方方案进行技术性指导以及完善，人大代表和政协委员代表的参会可以进一步约束最终达成的共识，起到了监督作用。另外，圆桌会议都邀请相关群众代表参与讨论，这一方面让公众了解行政公益，达到送法下乡的效果；另一方面公众参与也有助于提供本地区的特点信息从而有利于问题解决。如在上杭县案中，圆桌会议上邀请了新生村、苎园村以及赤坑村等村民代表参加，因为垃圾堆放点涉及各个村的利益，影响到各村的生产、生活，有必要将相关利益者邀请到会议上来讨论问题，让公众代表各村表达对公益问题的意见及看法。

(3)专业性领域问题的解决 行政公益诉讼属于行政机关的专业性领域，涉及行政机关的首次判断权，体现了检察权对行政权所保持的尊重和对权力边界的恪守以及行政机关先行处理原则[13]。既然行政公益诉讼案件涉及专业性问题，检察权能否替行政权代为判断，答案显然是否定的。检察机关偏向对损害结果的判断，未充分考虑专业性领域所存在的问题，只会在实践中演化为检察权与行政权的冲突。如何解决环境问题属于行政机关判断的范畴，检察机关对此类专业性领域的问题缺乏足够了解，有些情况下需要引入专家制作治理方案，还需要对方案进行报批程序。在诉前圆桌会议试行过程中，各方提出问题并进行商讨，检察机关居中听取各行政机关对行政公益问题的合理解释，这样能够让检察机关更好地参与到专业性领域问题的解决当中。同时，引入专家对环境问题进行评估，能够让检察机关信服，不至于使行政机关与检察机关处于各执一词的境况。如上述的三元区案与南安市案，两者同为行政机关在履职过程中遇到诸多困难，检察机关对行政权的行使给予了一定的考虑并召开了圆桌会议，将问题摆在桌面上，各方合力加以解决。有的案件需要对第三人进行听证，行政机关可以将听证程序融入到圆桌会议上一同处理，这样既能节约行政资源，同时，让第三人参与问题处理更为有利于解决问题。

二、圆桌会议引入诉前程序的理论基础

由上述的对比可以发现，诉前圆桌会议在实践中产生的效果比检察建议更为突出，经过诉讼程序的行政公益诉讼案件即使以判决亦或是裁定方式约束行政机关依法履职，未必比通过引入诉前圆桌会议促使行政机关主动履职来得更为直接，更能节省成本。因此，需要在理论层面对诉前圆桌会议的引入进行展开，探知为何引入诉前圆桌会议是诉前程序实质化的路径。

1.彰显诉前程序的独立价值

诉前程序与诉讼程序在制度上被赋予了同等的地位，一旦诉前程序起不了作用或者没有达到效果，则会引起检察机关提起诉讼。在一定程度上，诉前程序有赖于诉讼程序的保障，加之与诉讼程序刚性功能不同的是诉前程序的软性功能，表现在行政机关的回复达不到检察建议所要求内容，使得软性功能的作用被搁置，需要对软性功能进一步重申，恢复诉前程序的作用。引入诉前圆桌会议与检察建议在程序上或是制度上均是相辅相成的，诉前圆桌会议也具有软性功能的一面，以检察机关为主导所召开的圆桌会议，寻求各方主体在行政公益案中的权责，实现解决问题方式的多元化，将行政资源控制在合理的范围之内，节省不必要的成本，可以在最大程度上调动行政机关、其他机关以及相关的人员保护公共利益的主动性，这才是诉前程序的独立价值，否则将被诉讼程序所吞噬。另外，诉前程序的设置意味着增设了一个缓冲机制，阻却检察机关直接向法院的提起诉讼权[14]。诉前圆桌会议能够充当这个缓冲机制，因为检察机关不仅仅能在诉讼程序上发挥其既有作用，在诉前程序中更需要其发挥其主要作用。基于此，检察机关在提起行政公益诉讼中应坚持“谦抑审慎原则”，在决定提起公益诉讼前，应当首先尝试其他解决途径[15]。为了能够彰显诉前程序的独立价值，引入诉前圆桌会议实属必要，能够给单一的检察建议注入活力。同时，独立价值还体现在保障社会组织参与社会公共事务治理的权利、纠纷解决方式多元化等独特价值[16]。

2.案件的分流、过滤作用

数据显示，2015年、2016年我国环境公益诉讼案件数量分别为62例和146例，共208例；2016年环境公益诉讼的数量较之于2015年有较大幅度上升，增长率为135.48%。依这样的增长速度，很快会产生令人担忧的“诉讼爆炸”现象，有必要对行政公益诉讼案件进行分流与过滤。而诉前程序的另外一项作用恰好是对行政公益案件的分流及过滤，主要体现在以下两方面：第一，将简单的行政公益案件在诉前予以解决，以免进入诉讼程序，达到分流、过滤目的。第二，将行政机关已经达到完全履行职责程度且对公共利益的损害已经降到最低的大部分案件，在诉前圆桌会议程序中予以解决，意味着诉前圆桌会议能优化司法职权配置，节约司法成本，提高效能。这不仅能达到公益诉讼的目的，还能避免检察机关与行政机关之间的相互不理解，同时节约了司法资源。行政机关与检察机关之间往往因缺少对话而演变成在诉讼程序上的对抗，而将圆桌会议机制引入诉前程序，则使得各主体能把问题和困难摆上桌面加以协调，从而达到案件的分流与过滤的作用。

3.法律效果与社会效果并行

单单以检察建议作为诉前程序，不能否认其具有的法律效果，与此同时也需要考虑社会效果，因为行政公益诉讼案件往往直接影响到相关公众的生活。行政机关依法履职的效果是否达到公众能够生产、生活的水准？对此，公众对于行政公益案件有自身的看法。相对于其他机关，公众更能了解周边环境问题的症结所在，因此，问题应如何处理或许公众能够为之出一份力。在诉前圆桌会议中，往往邀请专家、公众、人大代表以及政协委员等参与到圆桌会议中讨论相关问题，最终达成共识，体现出社会公众的积极认同和主动参与， 社会评价也极高。诉前程序应包含检察建议与诉前圆桌会议，两者对应着法律效果与社会效果，社会效果同时也表现在加强对公众环保意识的宣传和引导，可以做到公众与行政机关的对接，深化公众参与，保障社会公众的知情权。

过去无论是检察机关还是行政机关甚至是法院均过于重视法律效果，而忽视了社会效果的重要性，检察建议和诉讼程序都体现出公众参与程度低，且都是间接参与。与之相比，诉前圆桌会议则是让公众参与程度大大地提高且为直接参与，充分地保障了公众的知情权、参与权以及建议权。通过诉前圆桌会议的方式实现了案件的法律效果与社会效果有机的统一，以不诉讼的方式达到公益保护的目的。

4.完善行政机关的自我纠错机制

行政公益诉讼制度设计的初衷并不是为诉讼而诉讼，而是督促行政机关及时纠正错误，其以检察建议为中心，旨在给予行政机关一个自我检查和自我纠错的机会。因此，对于诉讼权来说，检察机关要在“慎用”与“善用”之间走出一条平衡之道。再者，检察机关在诉前程序和诉讼程序中均是扮演监督者的角色，法律未规定检察机关可以代替行政机关行使职权，如何依法履职是行政机关应当思考的问题，不属于检察机关工作范围。但是行政机关单单依靠自身，往往会忽视问题所在，达不到检察建议的审查标准，需要其他各方主体的配合以及督促，而诉前圆桌会议正好能发挥多方力量，合力解决问题。可见，引入诉前圆桌会议，能够完善行政机关自我的行政自制[17]，进一步促使行政机关认识到自身存在的问题并认真加以弥补和改进。

在检察机关向行政机关发出检察建议时，行政机关的表现往往是被动性的，难以获得良好的法律效果和社会效果。而诉前圆桌会议虽然最终达成的共识并不具有法律上的强制力，但关系到行政机关的公信力以及权威，加之各方主体的相互配合，与行政机关就公益诉讼中的疑难问题交换意见，协商解决办法，这使得行政机关更愿意主动履行职责。可以说引入诉前圆桌会议，其对行政公益问题的解决有百利而无一害，其能推动行政机关主动履职纠错，调动相关部门和组织共同参与，促进公益诉讼问题得到解决。即使存在行政机关再次不履行职责，亦有诉讼程序作为最后的防线兜底。

三、圆桌会议引入诉前程序后的适用规则

当引入诉前圆桌会议之后，诉前程序就包括检察建议与诉前圆桌会议两种。这就需要对圆桌会议引入诉前程序后的适用规则进一步厘清，即探究诉前圆桌会议的启动模式，研究诉前程序衔接到诉讼程序情形，明确越过诉前程序而直接提起诉讼的例外。

1.诉前圆桌会议的启动

2017年11月出台的《行政公益诉讼诉前圆桌会议实施意见(试行)》对诉前圆桌会议的定义进行规定，是指在检察机关提出检察建议，行政机关收到检察建议两个月内，行政机关有整改意愿并有明确整改方案，但因特殊原因无法主动履职的，经人民检察院同意后可以召开诉前圆桌会议(16)参见福建省福州市人民检察院于2017年11月出台的《行政公益诉讼诉前圆桌会议实施意见(试行)》。。其后在2019年6月6日发布的《福建省人民检察院关于建立行政公益诉讼诉前圆桌会议机制的规定(试行)》(以下简称为《规定》)中，对诉前圆桌会议的定义作进一步完善，指其是一种借鉴“枫桥经验”、着力协商解决公益受损问题的方式方法。人民检察院在向行政机关发出检察建议之后，针对被监督行政机关虽有整改意愿但因客观原因整改确有困难，或案件涉及多个行政机关需协调配合共同履职的，人民检察院通过召集相关部门、组织以及群众代表召开诉前圆桌会议，共同研究解决方案和措施，推动被监督行政机关更好地履行公益保护职责(17)参见福建省人民检察院于2019年6月发布的《福建省人民检察院关于建立行政公益诉讼诉前圆桌会议机制的规定(试行)》。。从上述定义来看，诉前圆桌会议是以检察机关的法律监督为中心的制度设计，注重融入公众参与、民主等要素[18]。因此，诉前圆桌会议实质上是，在公众参与、各方主体协商、代表参与的基础上，合力解决行政公益问题的过程，最终达成共识，实现各方主体发挥的作用。

(1)依申请的圆桌会议 启动诉前圆桌会议存在依职权或依申请的两种方式，为了能够使得检察建议与圆桌会议具有衔接性，诉前圆桌会议应当是依申请的方式。因为并非所有的行政公益案件都需要进入诉前圆桌会议程序的，如果不是履行存在困难，说明在检察建议阶段中，仅凭行政机关就能通过自身来解决问题。同样的，在《规定》第四条(18)《规定》第四条规定：人民检察院按照检察公益诉讼案件办理程序向行政机关提出督促依法履职的检察建议后两个月内，经被监督行政机关申请，且符合下列情形之一的，经检察长批准后召开诉前圆桌会议：(一)被监督行政机关具有整改意愿，但因客观原因整改确有困难的；(二)案件涉及多个行政机关，需协调配合共同履职的；(三)需要召开诉前圆桌会议的其他情形。中也体现出诉前圆桌会议要由被监督机关申请。基于此，对于是否存在履行上的困难，这应来源于行政机关依法履行职责过程中的独立判断，倘若让检察机关贸然依职权主动启动诉前圆桌会议，极易与行政机关对于问题的判断有所不同，进而导致案件处理的推延和行政资源的浪费。更何况根据诉前圆桌会议的定义，行政机关是否有整改意愿并有明确整改方案，检察机关是无从判断的。检察机关只是在行政机关提出申请之后，对其申请内容进行审核，是否有必要召开诉前圆桌会议，来源于检察机关的同意。圆桌会议也是行政机关主动进行纠错的一种方式，依申请的方式说明行政机关能主动地依法履行其相应的职责。

(2)检察机关审查申请的内容 行政机关依申请的诉前圆桌会议，并不当然引起圆桌会议的必然召开，同时诉前圆桌会议也存在成本问题。召开诉前圆桌会议需要召集各方主体，往往会给检察机关以及行政机关的工作带来负担，可能会影响解决纠纷的效率。这就需要对检察建议程序进行完善，需要在检察建议内容里明确添加行政机关有权向检察机关申请诉前圆桌会议的召开，检察机关则是基于对行政机关的整改意愿、整改方案以及特殊原因等这三方面的主要原因进行判断。这样检察机关既有主动一面，又有被动的一面。如果过度地去迁就行政机关，反而损害到检察机关的权威以及作为监督者的地位。检察机关审查从原先检察建议的行为标准与结果标准，转化为具有实际操作诉前圆桌会议的整改意愿、整改方案以及特殊原因主要三方面。

2.诉前程序与诉讼程序的衔接

在诉前程序引入圆桌会议之后，诉前程序包括检察建议和诉前圆桌会议，意味着诉前程序与诉讼程序之间的衔接需要进行重构。软性程序与刚性诉讼是围绕法律监督所建构制度的两个互助单元：诉前程序是实现法律监督的灵巧设计，提起诉讼则是制度核心和最终保障。当存在以下五种情形时，检察机关可以向法院提起行政公益诉讼。

(1)诉前圆桌会议未达成最终共识 诉前圆桌会议只是缓冲检察机关提起诉讼程序一种机制，但是这种机制若最后未能发挥其应有作用，即未达成最终的共识，可以认为诉前圆桌会议是以失败而告终。而诉前圆桌会议是否达成共识，理应由检察机关判断。检察机关在判断时应避免以为召开诉前圆桌会议就一定要达成最终的共识，同时不断地与行政机关寻求协商、沟通。检察机关在判断时一旦发现行政机关利用诉前圆桌会议拖延时间，不能及时“依法履行职责”，检察机关应判定诉前圆桌会议无法达成最终共识，要果断提起诉讼，否则将造成对公共利益的损害。未达成共识还可能是因为各方之间就疑难问题未存在共识，各方主体权责未明了等，此时检察机关主持下的诉前圆桌会议程序也应由检察机关主动转化为向法院提起诉讼程序。即应体现出检察机关在充当监督者角色时，仍然是以公共利益为主要前提，一切以损害公共利益为目的的行为，应当被检察机关予以禁止。

(2)行政机关未参加诉前圆桌会议且回复不足以达到完全履职 诉前圆桌会议是行政机关主动进行纠错的一种方式，其启动应以行政机关依申请为原则，以检察机关依主动邀请为例外。诉前圆桌会议因申请而启动并得到了检察机关的同意，说明检察机关认同了行政机关对于公共利益问题的解释。行政机关一般都会参与到诉前圆桌会议中，毕竟圆桌会议是由于行政机关所申请的，未参加诉前圆桌会议属于一种比较罕见的情况。当行政机关未参与到诉前圆桌会议时，这不能成为检察机关直接提起行政公益诉讼的依据，仍然需要由检察机关判断行政机关在回复检察建议内容是否达到依法履行职责的标准。因为诉前圆桌会议只是诉前程序过程中的一个环节，相对于检察建议来说，诉前圆桌会议并不是一种前置程序，所以检察机关能否提起行政公益诉讼的判断依据应来源于对行政机关回复内容的判断，而非仅来源于行政机关是否参加到诉前圆桌会议中。

(3)达成共识后行政机关未履行职责 能否让诉前圆桌会议最终达成的共识付诸于实践，取决于行政机关是否依达成的共识履行其职责。若行政机关存在敷衍情况，对公共利益问题不履行或者不完全履行自身职责，检察机关即可向法院提起行政公益诉讼，否则会导致公共利益问题的扩大，错过最佳治理时机。因此，检察机关在各方主体达成最终共识后，需要承担起监督者的责任，按照达成的共识要求，对行政机关完成每一阶段的任务进行实地监督和考察。对于虽不能达成标准，但能进行进一步完善的，需要尽快进行协商；一旦不能补救是因为行政机关的原因所造成，则检察机关须向法院提起行政公益诉讼。再者，通过诉前圆桌会议达成的最终共识并不具有强有力的约束力，更不具有在行政机关未履行职责后所产生的强制执行力，仍然需要由检察机关向法院提起诉讼，寻求对行政机关更大的约束力。

(4)行政机关未提起申请且回复不足以达到完全履职 上述三点情况是基于行政机关已经向检察机关申请召开诉前圆桌会议，同时检察机关也已经同意行政机关召开诉前圆桌会议。与之不同的是，存在行政机关未向检察机关提起圆桌会议的申请且检察机关未主动邀请的情况，是因为可能行政机关认为自己已经完全依法履行职责，不存在其他有损害到公共利益问题；也可能是行政机关的不作为，包括未依法履行职责的不作为以及未主动申请诉前圆桌会议召开的不作为两种情况。但是，行政机关未提起诉前圆桌会议的申请，这不能作为检察机关提起行政公益诉讼的依据，检察机关仍然需要以行政机关的回复作为是否要提起行政公益诉讼的依据。这是因为，诉前圆桌会议只是一种为了解决公益问题的程序，并不影响到检察机关对行政机关的实际判断标准，所以行政机关未提起诉前圆桌会议的申请，同时需要满足行政机关所回复的内容不足以使检察机关认为是已经完全依法履行职责，则检察机关才有权向法院提起诉讼。

(5)未回复检察建议 行政机关未回复检察建议内容，说明存在两种情况：第一种情况是行政机关有不作为的行政行为，不进行依法履行职责，在还未引入诉前圆桌会议的情况下，本就已设置了检察机关在行政机关未回复检察建议时，即可提起行政公益诉讼。第二种情况是因为行政机关已经对公共利益问题进行了依法履行职责，而且已经完全履行职责，但是却未回复检察机关关于检察建议的内容(包括超过两个月期限回复)，此种属于比较罕见的情况，仍然需要检察机关审查行政机关是否完全依法履行其法定职责。如果行政机关的行政行为符合检察机关的审查标准，则检察机关无需再提起诉讼，因为诉前程序与诉讼程序的目的在行政机关完全依法履行职责时已经落空，不满足检察机关向法院提起诉讼的条件。

3.诉前程序的例外

现行的法律与司法解释尚未规定检察机关可以越过诉前程序直接向法院提起诉讼，也就是诉前程序的例外亦或是豁免。但是存在一些特殊的情况，其允许检察机关直接提起诉讼而不经过诉前程序。故而需要规定诉前程序的例外情况，以满足特殊情况下的紧急适用，主要存在以下两种情形：

第一，基于违法行为已经造成公益利益的严重损害且损害仍然继续，如果不对其及时进行控制，将扩大公共利益损害。这种情况是因为紧急情况所造成的，检察机关可以不必经过诉前程序的阶段，直接向法院提起行政公益诉讼，以免损害的发生继续扩大。同时也因为是紧急情况，检察机关可以先向法院申请诉前禁令，要求行政机关先行对损害进行有效控制。诉前程序的例外体现出在紧急情况下，应将公共利益的保护置于首位。当然，检察机关需要对此进行判断以及在申请诉前禁令时进行合理的解释，否则法院可不予受理。

第二，行政机关依法履行职责已经没有实质上的意义，该种情况下也可以越过诉前程序，直接向法院提起诉讼。因为不管是检察建议还是诉前圆桌会议，其都是行政机关的自我纠错的机制，如果行政机关依法履行职责都已经不具有实质上的意义，说明诉前程序对公共利益的保护起不了任何作用。但应注意的是，不能因为行政机关依法履行职责已经没有实质意义，而当然放弃对行政机关的追责。检察机关应当在查明事实的前提下，如果与行政机关未及时履行职责相关，检察机关可以通过诉讼程序向法院请求确认行政机关的行政行为违法，以判决书或者裁定书的形式予以行政机关警示，发挥诉讼程序的作用，以免变相导致行政机关通过没有实质意义的履行职责行为，来规避检察机关与法院的追责。

四、结 论

虽然行政公益诉讼制度从初创探索逐步走向规范成熟，但当前诉前程序仍然存在不足，未能彰显其独立价值，使得诉前程序流于形式化。通过对比司法实践中引入诉前圆桌会议的前后效应，一方面反映出检察建议的不足，另一方面凸显出诉前圆桌会议的价值与作用，这在一定程度上印证了诉前程序中圆桌会议存在的意义。诉前圆桌会议可以彰显诉前程序的独立价值，分流和过滤案件，实现法律与社会效果并行，完善行政机关自我纠错机制，而诉前程序实际上应当是一个连接检察机关与行政机关、融合外部监督与自我纠错的复合型模式[19]，这表明诉前圆桌会议恰恰能够满足诉前程序复合型模式的要求。故而圆桌会议能够实现诉前程序的实质化，有必要在诉前程序中引入诉前圆桌会议。

在确定引入诉前圆桌会议机制之后，仍需探讨引入后的适用规则。其一，启动诉前圆桌会议的研究表明，应当依申请启动圆桌会议。其二，引入后诉前程序与诉讼程序间衔接的研究表明，当在以下五种情形时，检察机关可以向法院提起行政公益诉讼：第一，诉前圆桌会议未达成最终共识；第二，行政机关未参加诉前圆桌会议且回复不足以达到完全履职；第三，达成共识后行政机关未履行职责；第四，行政机关未提起申请且回复不足以达到完全履职；第五，未回复检察建议。其三，引入后诉前程序存在例外情况的研究表明，当违法行为已经造成公益利益的严重损害且损害仍然继续，或者行政机关依法履行职责已经没有实质上的意义，检察机关可以越过诉前程序直接向法院提起诉讼。通过上述适用规则，将圆桌会议巧妙融入诉前程序中，与检察建议一起，助推诉前程序的实质化。