党纪处分与政务处分适用衔接机制研究

王圭宇,贺金玉

(1.郑州大学 党内法规研究中心,河南 郑州 450001;2.郑州大学 法学院,河南 郑州 450001)

党纪处分是指中国共产党的特定组织对党组织和党员违反《中国共产党章程》(以下简称《党章》)和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定给予纪律处理或者处分的活动。具体来讲,对党组织的处分为“纪律处理”,对党员的处分为“纪律处分”[1]561。自党的第二次全国代表大会制定第一部《党章》以来,此后历次修改过的《党章》都十分重视党的纪律,并规定违反党的纪律必须受到党纪处分[2]。而政务处分是指监察机关对违法的公职人员,根据其性质、情节、危害程度等,依照国家法律有关规定作出的处罚。过去对国家公职人员违法行为的惩戒通常称之为“行政处分”或“处分”,而“政务处分”一词是在国家监察体制改革中新发展出的法律概念(1)国家监察体制改革之前,对公职人员的惩戒措施主要分为“行政处分”和“处分”两种。其中,“行政处分”针对的是国家机关和事业单位工作人员,以及参照适用行政机关公务员处分条例的党的机关、政协机关、各民主党派和工商联机关工作人员;“处分”则主要针对人民法院和人民检察院的工作人员。参见朱福惠:《国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构》,《行政法学研究》2018年第4期,第30页。。自党的十八大以来,习近平总书记多次强调“要严格依照纪律和法律的尺度,把执纪和执法贯通起来”[3]。“纪法贯通”源于全面从严治党和法治反腐的现实需要,其在根本上就是要实现党纪和国法的有效衔接,并且尤其以党纪处分与政务处分的适用衔接最为关键。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)和2020年颁布施行的《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《公职人员政务处分法》)，为党纪处分与政务处分的适用衔接提供了基本的规范基础。

相对于党纪处分与政务处分在推动纪法贯通中的地位和作用而言,目前学术界关于党纪处分和政务处分适用衔接问题的研究明显不足。既有的研究主要集中在探讨“党纪处分”和“政务处分”之间的区别上,较少触及二者在实践中的适用衔接问题[4-5]。尽管一些学者关注到了两种处分措施之间的衔接问题,初步讨论了党纪处分与政务处分匹配适用中的“轻轻、重重”匹配原则[6]，针对党纪处分事由和政务处分事由的关系,提出要“严格依法依规厘清违法与违纪行为的行为事实”[7],但这些研究仅停留在对适用衔接存在的具体问题的探讨,并未在此基础上构建二者的适用衔接机制。有鉴于此,我们以党纪处分与政务处分的动态适用衔接为研究对象,在充分厘清党纪处分与政务处分关系的基础上,深入剖析二者在适用衔接上的三种模式，并找出衔接不畅的“症结”之所在,进而有针对性地从实体和程序两方面发力,构建党纪处分与政务处分适用衔接的实体性和程序性机制,以期对纪法贯通实践的有效开展有所裨益。

一、党纪处分与政务处分适用衔接的基本前提

建立健全一套加强自我监督、实现自我净化的制度体系,是中国共产党实现全面领导和长期执政的重大举措。而党和国家监督体系正是党在长期执政条件下实现“四个自我”的重要制度保障,既包括党内监督体系,也包括国家机关监督体系,是二者的有机结合。党纪处分与政务处分各自代表着党内自我监督权力与国家监察权力,二者的适用衔接是党内法规与国家法律协调衔接、党内监督与国家监察有效贯通、依法治国与依规治党有机统一的现实要求。党纪处分与政务处分的有效适用衔接,能够在发挥党统一领导反腐工作强大优势的基础上,综合提升我国治理腐败工作的合法性与实效性。在分析党纪处分与政务处分如何实现适用衔接之前,需要对二者的内在关系这一逻辑起点加以辨析。

(一)与党纪处分相贯通的政务处分体制确立

在国家监察体制改革之前,我国实行的是分散型处分惩处制度,即党的纪律检查机关、行政监察机关、审计机关、审判机关、检察机关以及任免机关或单位等都能作出相应的“处分”,分别是党的纪律处分、行政处分以及任免机关或单位的处分等。这些机关的处分权限分散、职责重叠,容易形成“九龙治水”的局面[8]。针对这种困境,监察委员会应运而生[1]11。在国家监察体制改革之后,监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察监督“全覆盖”,政务处分成为监察委员会独有的一项职权。特别是党纪处分主体(这里特指纪委)与政务处分主体(监察委员会)合署办公,一改此前分散型惩处制度,转变为职权集中型处分体制,为党在长期执政条件下增强自我净化能力探索出有效路径。

从机构的规格看,监察权由行政监察上升到国家监察的高度,打破了原纪检监察机关“党强政弱”的局面,创制了“党政双强”的新型党政关系。从人员构成上看,纪委与监察委员会实行“一套人马、两块牌子”的人事制度,有效保证了“党政同责”,尤其是以制度化的形式明确了党的领导责任,把党的职责明确为把方向、谋大局,消除和避免了“党政分开”带来的推诿责任的空间。从监督对象看,纪委与监察委员会的监督对象高度重合,特别是党员领导干部这一群体,既是党内监督的“关键少数”,又是国家监察的重点对象[9]。正是由于“合署办公”模式的存在,“党纪政务处分”这一表述在实践中也被频繁使用。“党纪政务处分”的表述虽然在名称上将“党纪处分”和“政务处分”进行了合并,但“党纪处分”代表的党内监督，与“政务处分”代表的国家监督在性质上仍然是不同的。要有效发挥依法治国和依规治党的协同作用,仍然需要厘清党权与国权之关系,勿将二者职能混同[10]。

(二)党纪处分与政务处分之间的区别

第一,适用依据不同。党纪处分适用的依据主要是《党章》《纪律处分条例》《问责条例》《组织处理规定》等党内法规。政务处分适用的依据主要是《监察法》《公职人员政务处分法》《监察法实施条例》等国家法律。具体来说,《纪律处分条例》不仅对党纪处分职权和职责的行使以及党纪处分工作的运行加以明确规范,还针对《党章》提到的“六大纪律”分别规定了相应的党纪处分;而《公职人员政务处分法》则在充分吸收《纪律处分条例》对违反党纪情形的基础上,结合公职人员的特殊性加以改造和完善,形成与党纪处分相呼应的政务处分制度[11]。

第二,适用对象不同。党纪处分针对的是违反党纪的行为,党组织和党员都可以成为党纪处分的对象。而政务处分的对象仅仅是违法的公职人员,并不包括公职机关(2)根据《宪法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《监察法》的相关规定,各级监察委员会对公职人员依法实施监察监督,但并不包括对公职机关的工作进行监督。因为监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作是各级人大及其常委会的法定职责。。据统计,“我国公务员队伍中党员比例超80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%”[12]。由于绝大多数公职人员具有党员身份,因此,对于同一违纪违法行为,应当实行“双罚制”[13]。尽管如此,党纪处分与政务处分的适用对象也并非完全相同。对于公职人员中的非党员和民主党派成员而言,党的纪律检查机关对之并无处分权力,这两类群体只能适用政务处分。

第三,适用程序不同。《公职人员政务处分法》第50条要求对特定公职人员作出政务处分之前,必须履行前置程序和通报程序[14]164。如果拟给予撤职、开除处分的对象是经各级人大及其常委会任命的公职人员,监察机关必须待人大及其常委会免去其职务后才能对其进行处分。对经政协及其常委会任命的公职人员作出政务处分时也是如此。除此之外,对各级人大代表和政协委员给予政务处分时,还应当履行通报程序。这种特殊的程序规定主要由我国实行人民代表大会制度这一根本政治制度以及中国人民政治协商会议在我国的独特地位决定的。然而,党纪处分并没有这些要求[4]。

第四,处分种类不同。《纪律处分条例》对党员规定了5种纪律处分种类,分别是警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍;对党组织也规定了相应的纪律处理措施。《公职人员政务处分法》对公职人员规定了6种政务处分种类,分别是警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。之所以设置严厉程度不同的处分种类,不仅是实现全面从严治党和法治反腐目标的要求,也是出于公平正义原则的考量,因为党员或党员领导干部的不适当行为在性质和情节上会有很大差异[15]。而这种处分种类上的差异也使党纪处分与政务处分的衔接适用成为必要。

第五,权利救济不同。党纪处分与政务处分都规定了权利救济的内部程序,但具体内容有所不同。对于被给予党纪处分的人,如果对处分决定有异议,可以向作出处分决定的党组织或其上级党组织提出申诉,提起申诉不受时间限制。而被给予政务处分的人对处分决定有异议的,不仅应当在收到处理决定之日起1个月内提出,而且“复审是复核的前置程序,未经复审的,不能提出复核申请”[16]。被处分人只能先向作出处分决定的监察机关申请复审,只有在对复审决定也存在异议的情况下,才能向上一级监察机关申请复核。由此不难看出,党纪处分的权利救济较之政务处分限制更少。

(三)党纪处分与政务处分之间的联系

第一,依据融通。党内法规与国家法律是党纪处分与政务处分的规范依据,而党内法规与国家法律都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规与国家法律虽有诸多差异,但都属于广义上的“法”的范畴,在本质上都是为了维护和保障人民的利益[17]。党的十八大以来,党中央高度重视依法治国与依规治党的有机统一,特别是在法治反腐的推进过程中,国家致力于打破党内治理与国家治理之间的“壁垒”。一方面使部分反腐败政策通过修改完善形成党纪党规或者直接转化为国家法律;另一方面则不断挤压谋求公共权力的“灰色空间”,使违纪违法行为的边界日渐清晰明确。

第二,职能相同。纪委专门承担党内监督职责,监委重点行使国家监察职能,纪委和监委的首要职责都是监督[18]。纪委与监委合署办公,对党内监督权力与国家监督权力进行整合,从机构设置层面对党内监督与国家监督进行有机统一。《公职人员政务处分法》的公布施行,将国家对公职人员的政务处分与党纪处分、刑事处罚相衔接,从规范层面织密严格惩治职务违法犯罪的“法律网络”。要实现风清气正的党和国家治理体系,提升党员领导干部依法办事能力和水平,就需要协同发挥党纪处分与政务处分的监督职能。

第三,目标一致。党纪处分与政务处分共同致力于反腐倡廉目标的实现,旨在构建“三不”一体推进的长效反腐机制。自国家监察体制改革以来,纪检监察机关持续加强党风廉政建设,不断推进反腐败斗争向纵深发展。纪检监察机关高度重视运用党纪政务处分手段,紧盯党员领导干部这一“关键少数”,充分开展监督检查和审查调查,仅2021年1月至9月,全国纪检监察机关就已经处分省部级干部22人,厅局级干部2058人,县处级干部1.7万人,不断增强腐败惩治的精准度,切实提升腐败治理的效能[19]。

综上所述,纪委与监察委员会合署办公后,纪委负责处理党员、党组织的违纪行为,监察委员会负责处置公职人员的违法问题,二者虽然“合署办公”,但仍然各司其职,在自己的职责范围内履职[20]。党纪处分与政务处分是两种不同的处分类型,党纪处分与政务处分既相互独立,又相辅相成,二者既不能彼此混同,也不能相互替代。只有在严格坚持纪法分开的前提下,从党纪处分与政务处分这两方面协同发力,做到“应纪则纪”“应法则法”,才能为实现执纪和执法的有效贯通提供有力保障。

二、党纪处分与政务处分适用衔接的模式分析

目前,根据纪委和监察委员会收集线索和介入调查的时间先后,实践中党纪处分与政务处分的适用衔接可以类型化为三种模式:党纪处分先于政务处分作出,政务处分先于党纪处分作出，党纪处分与政务处分同时作出。

(一)“党纪处分—政务处分”前后适用衔接模式

这种衔接模式体现了纪在法前、纪严于法的原则,真正地“把纪律挺在法律前面”的要求落到实处,在实践中也最为普遍。通常是由于党组织通过信访举报、党内巡视、派驻监督、其他单位移交等多种途径率先获得关于党员干部和政府官员的案件线索,从而先于监察委员会对案件展开调查。在对党员领导干部违纪行为的调查过程中,如果已获取的证据表明,该党员干部同时还存在职务违法或职务犯罪情节,则将其归类为相应的案件并妥善保管证据材料,在作出党纪处分决定之后,将被处分人和相关的线索移交给监察委员会,由监察委员会来完成后续的政务立案、调查和处理等工作。在纪律审查中做到先处分后移送,能够有效防止党员“带着党籍蹲监狱”现象的发生。当然,这种党纪处分在前的适用衔接模式并不意味着总是由党组织先行受理,也可能是有关国家机关最先发现党员涉嫌违法犯罪的线索。只不过在有关国家机关作出决定前,党组织通常可以根据《纪律处分条例》第29条的规定,先行给予党纪处分[21]。

(二)“政务处分—党纪处分”前后适用衔接模式

这种衔接模式是对纪在法前这一原则的“变通”,《纪律处分条例》第33条第2款就是对这种政务处分先于党纪处分作出的例外情形的规定。本文第一部分提到,纪委与监察委员会虽然合署办公,但仍然各司其职。当监察委员会独立调查国家公职人员的职务违法案件时,如果发现其还存在违反党纪的情形,可以在作出相应的政务处分决定之后,再将处分对象及其违纪案件的线索移送给党的纪律检查机关,由党的纪律检查机关对生效的政务处分所认定的违法事实和情节进行核实后,作出相应的党纪处分决定[9]。但需要注意的是,当存在上文中提到的对特殊公职人员予以政务处分的情形时,监察委员会必须先完成前置程序和通报程序,然后再作出政务处分决定,以体现对我国根本政治制度的维护。

(三)党纪处分与政务处分同步适用衔接模式

这种适用衔接模式主要应用在一些涉及党员领导干部的重大案件中,由于其违纪违法行为比较明显,为了提升纪律检查和监督调查的效率,纪检监察机关往往同步开展相关工作,以充分发挥合署办公所带来的反腐败力量资源有效整合的优势。通常来说,党的纪律检查机关与监察委员会将同步共享收集到的线索信息和调查获得的证据材料,实现监督检查全过程的通力配合。例如,H省纪委监委在查办H省L市人大常委会原党组书记、主任曹某严重违纪涉嫌违法犯罪一案中,H省纪委与监察委员会便同步开展相关立案审查调查工作,并于2019年6月3日,经报H省委批准,同时给予曹某开除党籍、开除公职处分[22]。但需要注意的是,最终调查处理的结果不能由单独某个机关直接作出,而应当分别以党的纪律检查机关和监察委员会的名义作出相应的党纪处分与政务处分,以保障检查权和监察权的独立地位。

上述三种适用衔接模式表明:在原则上,党纪处分优先于政务处分作出。在例外情况下,政务处分也可以先于党纪处分作出。如此,既符合“纪严于法、纪在法前”的执纪理念,又兼顾“一般情况”和“例外情况”,能够有序衔接执纪和执法[23]。然而,当前有关党纪处分与政务处分适用衔接的相关规定大多停留在指导原则层面,实务方面的规定相当紧缺,具体适用中不免出现纪法衔接不畅、可操作性不强的局面。尽管以上三种模式为党纪处分与政务处分的适用衔接提供了基本遵循,但仍然不足以填补二者适用衔接的“空白地带”,需要构建二者适用衔接的实体性和程序性机制来予以回应。

三、党纪处分与政务处分适用衔接的实体性机制

党纪处分与政务处分适用衔接的实体问题主要围绕“谁来衔接”“衔接什么”和“怎样衔接”展开。纪委和监委合署办公实现了“纪”“法”两套体系之下组织、人员和职能的整合与协调[24],解决了党纪处分与政务处分适用衔接中的处分主体问题。“衔接什么”指的是衔接情形,即党纪处分与政务处分究竟在何种情况下需要衔接适用;“怎样衔接”指的是衔接标准,即在适用衔接时该如何做到处分的轻重程度匹配。相比之下,后两个问题是目前党纪处分与政务处分适用衔接中缺乏具体规定而又亟待解决的现实难题。对此,我们认为,应当在立足现有党内法规与国家法律的基础上,深刻把握二者在适用衔接中的突出问题,进一步明确和细化二者适用衔接的处分情形和处分标准,构建以“处分情形须完全一致”和“处分程度须轻重协调”为主要内容的实体性衔接机制。

(一)明确党纪处分与政务处分适用衔接的处分情形

所谓“处分情形”,是指据以作出处分的违纪或违法行为。在当前突出强调执纪和执法有效贯通的背景下,党的纪律检查机关和监察委员会十分注重处分情形的衔接,积极探索党纪处分与政务处分的协调适用。例如,对党员干部纵容、默许特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利的行为,应当同时适用党纪处分和政务处分在实践中并不存在争议。然而,《纪律处分条例》还对“特定关系人不实际工作而获取薪酬或者虽实际工作但领取明显超过同职级标准薪酬”这一情形作出了进一步规定,如果党员干部对此知情却未予以纠正的,也要受到相应的党纪处分。但是,这种情形是否需要同时适用政务处分,由于缺乏相关规范指引和有效监督,实践中的认定情况较为混乱。

《公职人员政务处分法》关于违法行为及其适用的政务处分只有14个条款,其中第41条还是兜底性条款,而《纪律处分条例》有关违纪行为及其适用的党纪处分多达95个条款。由于党纪处分情形的数量明显多于政务处分情形,且最初在设计政务处分情形时也多是借鉴吸收《纪律处分条例》有关违犯党纪情形的具体规定,因而党纪处分情形事实上包含了政务处分的所有情形。因此,具有党员身份的公职人员受到政务处分时,通常也会受到党纪处分;但被给予党纪处分时,不一定会被给予政务处分。换言之,只有当党纪处分情形中规定的违纪行为与政务处分情形中规定的违法行为存在交集时,同时给予党纪处分与政务处分才会成为可能;而如果违纪行为与违法行为之间没有交集,便不存在党纪处分与政务处分同时适用的可能性,在“纪严于法”的原则之下,只需单独给予党纪处分即可,且通常是给予党纪轻处分。

当然,违纪行为与违法行为存在交集并不当然意味着必须同时适用党纪处分与政务处分,因为两种处分情形存在交集还可以进一步划分为“行为要素完全重合”和“行为要素部分重合”两种情形。对于第一种情形,由于处分情形完全一致,自然应当同时适用党纪处分与政务处分。对于第二种情形,则应当对照各种要素进行综合判断(3)以《纪律处分条例》第112条第(六)项和《公职人员政务处分法》第38条第(五)项规定为例,违纪行为与违法行为的排列组合共有四种情形,而只有当该行为既侵害了管理服务对象的利益又造成不良后果或者影响时,才能同时适用党纪处分与政务处分,其余三种情形均单独适用党纪处分即可。。值得注意的是,除了公职人员的违法行为不符合构成要件而不能给予政务处分之外,对于一些轻微违法行为,监察机关同样不宜给予其政务处分。这不仅是《监察法》第5条规定的“惩戒与教育相结合,宽严相济”原则的应有之义,也有利于实现纪律检查与国家监察的协调衔接[25]。有鉴于此,我们认为,党纪处分与政务处分的适用衔接须以处分情形完全一致为前提。处分情形完全一致的判定,应当严格按照党纪与国法的相关规定进行,避免出现“以纪代法”或“以法代纪”的乱象。

(二)细化党纪处分与政务处分轻重程度相协调原则

作为两种独立的处分措施,党纪处分与政务处分在适用中经常会面临如何衔接协调的问题。《公职人员政务处分暂行规定》确立了二者要遵循轻重程度相协调的原则,同时又特别要求政务重处分必须与党纪重处分搭配适用(4)在此需要说明的是,《公职人员政务处分暂行规定》在《公职人员政务处分法》颁布实施之后已经失效,但其第8条确立的党纪处分与政务处分轻重程度相协调的原则仍然具有非常重要的意义,我们以为有必要在《纪律处分条例》或《公职人员政务处分法》中予以补充。本文也正是在该第8条确立的这一原则的基础上,对党纪处分与政务处分如何匹配适用进行具体构建的。。由于《公职人员政务处分暂行规定》第8条暗含了两种处分措施自身存在轻处分与重处分的区别,在相关党纪和国法没有直接规定的情况下,可以参照2017年起试行的《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系(试行)》(中纪办发〔2016〕2号)的相关规定(5)在该指标体系中,党纪轻处分包括党内警告和党内严重警告;党纪重处分包括撤销党内职务、留党察看和开除党籍。政纪轻处分包括行政警告、行政记过、行政记大过和行政降级;政纪重处分包括行政撤职和行政开除。由于“政纪处分”这一表述已经为“政务处分”取代,加之二者的处分种类基本相同,在符合上述统计指标体系之精神的前提下,政务处分可以延续政纪处分种类的轻重划分。。具体而言,党内警告和党内严重警告属于党纪轻处分;撤销党内职务、留党察看和开除党籍属于党纪重处分。警告、记过、记大过和降级属于政务轻处分;撤职和开除属于政务重处分。在此基础上,我们认为,党纪处分与政务处分应当严格遵守轻重程度相协调的原则,两种处分在重处分区间内必须保持一致,而在轻处分区间内原则上也要保持一致,但存在例外情形。

1.政务重处分必须与党纪重处分协调适用

一方面,政务撤职处分必须搭配开除党籍处分。《公职人员政务处分暂行规定》第8条规定,对于严重违犯党纪、触犯刑律的党员干部,必须依法给予其开除公职处分。实践中,作为两个“最高处分”,开除公职的同时必须开除党籍,不存在自由裁量的空间。但是,被开除党籍处分的,不一定开除公职[6]。例如,内蒙古银监局原党委副书记、副局长宋某因严重违纪违法行为被处理时,他只是被开除党籍,没有被同时开除公职[26]。这是由“纪严于法,纪在法前”的原则所决定的,党员因其身份的特殊性,不仅要遵守法律,还要以更严格、更具体的党纪来规范自己[20]。

另一方面,在重处分区间内,政务撤职处分还应与撤销党内职务、留党察看、开除党籍相一致。根据《纪律处分条例》第11条第1款的规定,对担任公职的党员给予撤销党内职务处分的,一般还应当与政务撤职处分相结合。然而,在党纪重处分区间内,撤销党内职务比最高处分低两个层次,而政务撤职处分只比最高处分低一个层次,如果机械式地比照、套用党纪处分,可能违背“纪严于法”的原则[14]23。《公职人员政务处分法》没有对政务撤职作出具体规定,可以参照中央纪委、中组部、人社部、监察部、国家公务员局联合发布的《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》(人社部发〔2010〕59号)的相关规定(6)该通知规定,公务员受到撤职处分,要按照降低一个及以上职务层次的标准另行确定职务,一般不得确定为领导职务。在撤销其现任所有职务的同时,还应当降低其级别和工资。。我们认为,在不违反“纪严于法”的前提下,可以通过调整公务员撤职时降低的职务层次幅度,来实现政务撤职处分与党纪重处分之间的匹配适用。鉴于由撤销党内职务到开除党籍的党纪处分是依次加重,因而撤职处分与留党察看、开除党籍匹配时也要相应地增加降低的职务层次。

当然,以上都只是原则性的规定,在具体匹配时不能完全照搬照用。更何况,从中央纪委国家监委网站公开的案例来看,实践中还存在着政务撤职匹配留党察看一年时,撤职处分既有降低两个职务层次的情况,也有降低一个职务层次的情况。因此,具体适用时还要综合考虑多种因素,结合案情进行上下浮动。

2.政务轻处分不必然与党纪轻处分同时适用

《公职人员政务处分暂行规定》第8条只对党纪重处分与政务重处分相结合提出了要求,没有明确规定党纪轻处分必须与政务轻处分相适应,而相关规定也没有党纪轻处分必然搭配政务轻处分的规定。事实上,之所以仅对政务重处分必须搭配党纪重处分作出特别规定,是因为重处分种类与被处分对象的重大利益密切相关,为了避免两种处分的适用出现“畸轻畸重”进而导致被处分人的合法权益受到侵害,需要严格规范二者的衔接标准。而对于轻处分种类而言,由于轻处分措施多是口头上的警告,至多会影响到党员干部的级别待遇,因而党纪轻处分与政务轻处分既可以同时适用,也可以单独适用,需要根据具体案情进行把握。

四、党纪处分与政务处分适用衔接的程序性机制

党纪处分与政务处分的程序大致可以分为启动、调查取证、作出处分和救济等几个阶段。其中,立案审查调查具有十分重要的地位,不仅是整个纪检监察工作的关键环节,也是党纪政务处分程序衔接中的重中之重。赵乐际就曾在工作报告中明确提出“要围绕监督检查、审查调查等关键环节”[27]开展相关具体工作。由于立案程序是开展审查调查工作的起点,而整个审查调查程序的进行都与证据和证明密切相关,因此,规范立案程序和确立证据规则,对于促使党纪处分与政务处分在法治轨道上实现更好的衔接具有重要的保障作用。

(一)规范党纪处分与政务处分适用衔接的立案程序

纪检监察机关对于单独的违纪行为必须以党的纪律检查机关的名义进行党纪立案;对于非党员的公职人员涉嫌职务违法犯罪的行为必须以监察机关的名义进行政务立案。在通常情况下,只有先立案审查调查,才能作出相应的党纪政务处分;未立案的情况下直接作出党纪政务处分的,因违反法定程序而无效。同时,根据有关监督执纪规则的规定,除需要采取冻结、查封、留置等强制调查措施的应当在立案后进行外,其他审查调查措施都可以在初步核实阶段使用。由此可见,党纪政务立案不仅在绝大多数情况下是适用党纪政务处分的必经程序,同时也是防止滥用强制调查手段、维护党纪政务处分严肃性和权威性的基本措施。

根据《监察法》第39条第1款和《纪律检查机关监督执纪工作规则》第37条的规定,党纪政务立案必须符合以下三个条件:(1)被审查调查对象存在违纪或者职务违法、职务犯罪事实;(2)需要追究相应的纪律或者法律责任;(3)按照规定的权限和程序办理立案手续[1]416。需要说明的是,纪检监察机关在报请批准立案时必须已经掌握部分违纪或者职务违法、职务犯罪事实和证据,但不要求掌握全部事实和证据。然而,实践中的情况往往要复杂得多,不仅会发生只有党纪立案,之后又要给予政务处分的,是否需要补办政务立案手续的情形,还会发生依据生效的刑事判决书或行政处罚决定书进行党纪政务处分时,是否需要党纪政务立案的情形。前者被称为党纪政务立案的内部衔接,后者被称为党纪政务立案的外部衔接。对此,需要分情况建立相应的适用衔接机制。

1.内部立案程序衔接机制

通常来说,纪检监察机关经过初步核实,对于需要同时追究违纪违法责任的案件,最规范的立案办理模式是既由纪检机关党纪立案,又由监察机关政务立案。鉴于纪检机关与监察机关“合署办公”的便利条件以及“纪法贯通”的现实需要,这一规范的立案办理模式在特定情况下也可以作出相应的简化。例如,对违反党纪的党员领导干部已经党纪立案的,在随后的审查调查中又发现其还存在应当给予政务处分的情形,在这种情况下,如果违法事实清楚,证据确凿,可以不再重新补办政务立案手续,而把最初的党纪立案视同为已经政务立案。但需要注意的是,如果在党的纪律检查机关与监察机关事先均没有立案的情况下,需要给予政务处分的,监察机关必须办理立案手续后才能依法作出政务处分决定。另外,由于扣押、冻结、查封、讯问等调查措施只能由监察机关在立案之后才能进行,因此,对于确需采取上述调查措施的案件,也必须办理政务立案手续。

2.外部立案程序衔接机制

一方面,对于司法机关已经作出生效有罪判决的具有党员身份的公职人员,一般不再进行党纪政务立案,依据刑事判决直接作出处分。《纪律处分条例》第33条和《公职人员政务处分法》第49条第1款的规定均表明,具有党员身份的公职人员被依法追究刑事责任的,党组织或者监察机关无须履行立案审查调查程序,可以直接根据审判机关的生效裁判所认定的案件事实和情节,依照相关规定给予相应的党纪政务处分即可。之所以不要求重新进行立案审查调查,主要是因为审判机关在作出生效判决、裁定和决定之前,已经按照法定最高标准综合审查判断了侦查、调查过程中收集、调取的证据材料,并通过法律程序予以严格确认,因此,党组织和监察机关没有必要再对这些证据材料进行重复审核[28]。当然,如果监察机关发现公职人员除了刑事判决确认的违法犯罪情形之外,还存在其他违法行为需要给予政务处分的,监察机关仍然应当按照规定进行立案调查核实。另外,对于司法机关作出的生效有罪判决但免予刑事处罚的情形,如果需要给予党纪政务处分,也可以不再进行立案,仍可直接依据生效的刑事判决书认定的事实作出处分。因为有罪判决本身已经表明被告人的犯罪行为证据确凿,刑事判决书定罪判刑和定罪免罚的区别,仅仅是在量刑方面的区别。对于犯罪事实的认定,证据采信的标准,以及审判的程序,都是一样的。

另一方面,对于已经受到行政处罚的党员领导干部,如果要继续追究其党纪政务责任,仍然需要立案。《纪律处分条例》第33条第2款和《公职人员政务处分法》第49条第2款均明确规定,党组织和监察机关对于受到行政处罚之后的党员领导干部,仍需追究党纪责任或者给予政务处分的,可以根据该行政处罚决定认定的相关违法事实,经核查属实后依照相关规定给予党纪政务处分。由于职责权限、执法目的不同,行政机关与监察机关在调查措施、取证手段上均存在差异,且行政处罚决定书较之于司法判决裁定而言,其不具有终局效力[29],因此，党纪政务处分在与行政处罚进行衔接时,还需要履行立案程序。纪检监察机关适用党纪政务处分的核心目标是增强执纪执法监督的针对性和有效性,如果对于党员领导干部受到行政处罚事项不加区别地都给予党纪政务处分,不仅会有滥用处分权力之嫌,同时,也会增加纪检监察机关的运转负荷,甚至侵犯党员领导干部的合法权益[30],最终也不利于法治反腐长效机制的构建。

(二)确立党纪处分与政务处分适用衔接的证据规则

在国家监察体制改革之后,反腐败力量得以集中,执纪执法的合一模式取代了以往纪律调查、违法调查和犯罪调查分列的体制。在这种模式之下,如再分别制定不同的证据制度不但有悖于集约高效的改革目标,还会人为地增加纪委和监委之间证据转换的成本[24]。因此,需要确立和完善党纪处分与政务处分在证据方面的运行机制,在保持独特性的基础上确保两种处分证据规则的协调一致。

1.非法证据排除衔接机制

非法证据排除规则对于保障公民权益、维护程序正义具有重要的价值意义。当前,党纪处分中没有非法证据排除的相关规定,而《监察法》和《公职人员政务处分法》尽管明确规定了对于非法收集到的证据必须予以排除,不得作为给予政务处分的依据,但是规定内容较为简单笼统,难以为实践中非法证据的排除工作提供具体指导。我们认为,无论是对违纪行为还是对违法行为的调查,都应当严格依纪依法收集证据,确保证据内容的真实性和证据获取手段的合法性。在当前违纪调查和违法调查缺乏明确规定和可操作性程序的情况下,可以借鉴刑事诉讼相对成熟的非法证据排除规则,并在今后纪检监察工作的持续推进中不断加以修正和完善。2017年“两高三部”联合发布的《严格排除非法证据规定》对非法证据的排除范围作了进一步细化和完善,确立了“非法实物证据相对排除、非法言词证据绝对排除”的基本规则。具体来说,对以非法方式收集到的实物证据,不能直接拒绝适用,只有当其真实性存在疑问、证据来源不明确且不能作出合理解释的情况下,才可作为非法证据予以排除。而对以暴力、胁迫等非法方法获取的被害人陈述、证人证言和被告人供述,几乎没有补正或解释的空间,一律作为非法言词证据予以排除。因此,在构建党纪政务处分的非法证据排除规则时,纪检监察机关要严格界定“非法证据”,防止证据排除范围的扩大化[31]。

值得注意的是,《监察法》第40条第2款和《刑事诉讼法》第52条都明确规定,严禁以引诱、欺骗等非法方式收集证据,但是对于在何种情况下应当对这些非法收集到的证据予以排除并没有明确规定。我们认为,在违纪调查和违法调查过程中,对以引诱、欺骗等非法方式收集到的证据是否应当排除,应当具体问题具体分析。调查程序与侦查程序不同,由于公职人员多具有丰富的社会经验和广泛的人脉关系,且对党内法规和国家法律的熟悉度更高,其职务违法违纪行为往往更加隐蔽,一般的调查方式难以发挥实际作用[32]。在审查调查过程中,调查人员通常要采取一些调查策略和技巧,如使用一些从气势上、心理上压倒、攻破被调查人心理防线的语言来获取被调查人的陈述,有时也难免会采取一些引诱、欺骗的手段来促使被调查人主动交代违纪违法事实。如果这些都作为非法证据,可能会导致大量的言词证据被排除,不仅会使调查取证工作丧失了灵活性和机动性,还可能会阻碍反腐败斗争的深入推进[33]。因此,我们认为,违纪违法调查一方面要严格遵守非法证据排除规则,另一方面,也要突显调查工作的独特性,将一些实践中广泛认同、较为成熟、行之有效的调查策略予以规定下来,对于以引诱、欺骗方式取得的证据可以适当降低排除标准,但是仍要确保言词证据的合法性和真实性。

2.证明标准适用衔接机制

证明标准是指运用证据来证明案件事实所要达到的程度,对于党纪处分与政务处分而言,证明标准对于认定违纪违法事实以及作出党纪政务处分的重要性不言而喻。《监察法》第33条第2款明确了职务犯罪行为的证明标准要与刑事审判中的证明标准相同,即案件事实清楚,证据确实、充分,并且要达到排除合理怀疑的程度。然而,监察机关调查的案件并非都是职务犯罪,对于职务违法这类只可能适用政务处分的案件,《监察法》并没有给出相应的证明标准,由此导致职务违法证明标准的缺失。我们认为,在当前《监察法》及其实施细则难以提供足够的规范支撑的情况下,职务违法采用与职务犯罪同样的证明标准有一定的合理性,也是切实可行的。这主要基于两个方面的原因:一方面,监察机关在接手案件的初始阶段难以判断被调查行为究竟是职务违法还是职务犯罪,案件的性质往往要随着证据的获取和整理,待到整个案件事实逐渐清晰之后才能准确界定[34]。如果职务违法和职务犯罪采取不同的证明标准,那么对于一些在初始阶段难以判定是一般违法行为还是犯罪行为的案件,证明标准的选择就会变成棘手的问题。此外,如果一个行为在一开始被认定为是违法行为,而其后收集到的证据又证明该行为应该被认定为犯罪,那么就会为后续的调查工作带来极大的困扰。另一方面,不能因为职务违法案件仅给予政务处分就降低证明标准,职务违法与职务犯罪的证明标准均应达到“事实清楚、证据确实充分”的程度。一则职务违法中有相当多的问题线索都来自群众的检举控告,且多为言词证据,对职务违法调查采取更为严格的证明标准更有利于维护被调查人的合法权益。二则采取同样的证明标准也能够有效实现纪法衔接,避免因案件性质变更所造成的证明标准转换,有利于提升办案效率。

基于“纪法贯通”的现实需要和党纪处分必须与政务处分匹配适用的原则要求,党纪处分中违纪案件的证明标准也应当与政务处分中违法案件的证明标准保持一致,即均要达到事实清楚、证据确实充分(7)事实上,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第53条已经明确规定,“纪检监察机关应当对涉嫌违纪或者违法、犯罪案件严格依规依纪依法审核把关,提出纪律处理或者处分的意见,做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”。。这里对涉嫌违纪或者违法、犯罪案件提出了一个共同的证明标准,即“事实清楚、证据确凿”。虽然在表述上有所差异,但在实质上是一致的[35]。因此,党纪处分与政务处分的证明标准均要达到“事实清楚、证据确实充分”的程度。

3.证据分类转化衔接机制

如前文所述,在条件允许的情况下,对违反党纪的党员领导干部可以在党纪立案的同时视为已经政务立案。这样一来,尽管立案程序实现了简化,但在随后审查调查案件的过程中,党纪处分的证据是否能够为政务处分所用,也即两种处分的证据如何实现转化就成为亟待解决的问题。在刑事司法实践中,由于实物证据本身具有较强的客观性和稳定性,一旦被调查取证事后很难被更改,因而其证明力较强[36],如果经查证属实,且来源合法,那么就可以作为定案证据来使用。而对于言词证据的审查标准则更加严格,言词证据必须有相应的实物证据加以印证才能成为定案依据。党纪处分与政务处分之间的证据转化可以借鉴刑事证据的相关规则,对于实物证据,经过审查之后能够证明案件事实存在的,可以作为政务处分的证据加以使用;而对于言词证据,通常不能直接作为政务处分的证据,监察机关需要重新进行证据搜集。然而,前文中也提到,由于党纪处分与政务处分中有相当多的问题线索来自群众的检举控告,且多为言词证据,如果这些言词证据一律不能转化,就会造成事后调查取证的困难,甚至使一些违纪违法的党员领导干部成为“漏网之鱼”。因此,在纪检监察实践中,要做好对证据线索的统一研判,对于能够相互印证的言词证据,以及证人证言这类言词证据,可以经过核实之后转化为政务处分的证据。

总之,立案程序与证据规则是党纪处分与政务处分适用衔接中较为关键的程序问题,承载着开启审查调查程序和决定是否适用党纪政务处分的重要功能。因此,我们在此详细分析了党纪处分与政务处分在这两个阶段的衔接问题。当然,问题线索处置、案件审理、作出处分决定等阶段同样存在党纪处分与政务处分适用衔接的空间。例如,在问题线索处置阶段,信访举报部门归口受理涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题的信访举报,实行统一受理、分类处置,为顺利开展审查调查工作做好前期基础性工作。又如,在处分决定的执行阶段,对于受到撤销党内职务以上党纪处分和降级以上政务处分的,其职务、工作及其他相关待遇等也要受到相应调整,在具体的程序要求、时限要求等方面,政务处分与党纪处分的执行基本保持一致,从而实现纪法有机衔接[1]546。但由于这些并非关键性环节,且实践中已经较为完善,因而不再予以赘述。

五、结语

在党和国家监督体系重构的法治背景下,当前有关党纪处分与政务处分适用衔接的规定大多是原则性的要求,不利于有效地指导纪检监察实践的展开。由于《公职人员政务处分法》的实施时间不长,党纪处分与政务处分的适用衔接还处在不断探索当中,并且会随着实践的发展而渐趋完善。党纪处分与政务处分的适用衔接机制并不是一个孤立的机制,而是一整套作用机制的组合,既包括实体性适用衔接机制,也包括程序性适用衔接机制。在目前这个阶段,亟须针对二者适用衔接中较为关键的实体性和程序性问题,有针对性地先行构建相应的实体性和程序性适用衔接机制,以发挥党的纪律检查机关和监察委员会的组织优势,加强它们内部工作流程的创新和运行机制的完善。待到时机成熟,未来还要考虑在制定《纪律处分条例》《公职人员政务处分法》相关配套法规的基础上,就党纪处分与政务处分的适用衔接形成一套专门的操作规范,以统一党纪处分与政务处分适用衔接的各项具体举措,助力法治反腐向纵深发展。