从文物到文物资源和文物资产——身份转换与制度升维

于 冰

（中国文化遗产研究院，北京 100011）

基于文物属性与文物价值、文物功能和文物效益的概念链构建，从逻辑上揭示了文物与人的空间联系、情感联系、利益联系和权属联系等多重关系。文物与人的空间关系、情感关系和利益关系的调整与优化，最终还需落实到文物与人的权属关系和管理制度设计上。文物与人的权属关系只有走出自然状态，才能为管理制度设计走向现代化和法治化奠定基础[1]。

沿此概念链逻辑，需要进一步讨论与权属相关的文物的资源和资产身份。身份反映人或物的社会地位[2]700①《汉语大词典》中，“身份”指出身和社会地位。。文物属性讨论“文物是什么”的问题，身份则要讨论文物和他物的关系是什么、地位如何。只有明确身份，才能设计与其相适应的管理制度加以保护。

其实，文物作为资源在中国得到认可的时间相当晚。2002年修订后的《中华人民共和国文物保护法》才指出，“文物是不可再生的文化资源”（第十一条）。然而从中也可以看出，文物资源并未取得独立身份，只是文化资源的组成部分。文物作为资产则更是自2017年国家建立国有资产综合报告制度[3]后，才引发关注和讨论，故相关研究成果较少[4]。

财政部和国家文物局最新发布的《国有文物资源资产管理暂行办法》（财资〔2021〕84号）仍使用“资源资产”提法，笔者之前的讨论也是如此②见笔者在《中国文化遗产》陆续发表的《国有文物资源资产管理的几个关键问题》（2019年）、《公共文物资源资产管理体系研究——结合国际法律法规经验》（2020年）、《文物日常管理体制特征与制度成因——国有文物资源资产运行层次流程再造与实体化改革》（2021年）等文章。，但对于资源资产是并列关系还是修饰关系并未说明。对于文物而言，资源和资产的概念及关系并非直截了当，只有在仔细梳理文物属性与相关概念链的基础上，才有可能更为扎实地进一步论述。

因此，本文将首先讨论文物资源和文物资产的概念与关系，然后分析文物在国家总体资源和资产中的身份，从文物资源和文物资产身份缺失的危机中寻找管理制度改革的突破口。

1 文物资源与文物资产

“资源”概念是较为宽泛而模糊的，其定义有辞典的[5]1436③如,在《辞海》中，“资源”指“资财的来源，一般指天然的财源”。，有经济学意义的[6]④资源是经济学中最为基础的概念之一，是创造社会财富的投入要素。如美国经济学家佳林.C.库普曼斯指出：“经济学是研究‘稀缺资源的最佳配置’的学问”。，有资源科学意义的[7]⑤资源科学的兴起，是从资源危机开始的。资源是人类文明诞生与发展的基本要素，然而直到后资本主义时代的20世纪70年代，“资源有限论”的代表作《增长的极限》发表，人口、资源和环境问题的严峻性和紧迫性受到全球关注，资源与环境对经济社会发展的深刻影响也被广泛认知。资源科学以生物学、地学和经济学为主要学科支柱，视野主要集中于自然资源。等。综合各方面观点：一切有人类利用价值、在一定条件下可以转化为社会财富的自然资源、社会资源以及自然和社会复合资源，都可概称为资源。

在文物属性与文物价值、文物功能和文物效益的概念链构建中已经分析，文物功能的利用是基于文物属性和文物价值的必然逻辑延伸。利用既是文物价值认知的条件，也是文物价值实现的途径。经认定为文物之物，即已具备利用价值，且在一定条件下可以转化为社会财富，因此，文物是资源。

在文物属性的性态维中，物权属性是文物使用中受法律保护的权利属性。完整物权性态的文物资产应具备3大管理特征：①具有物权主体；②具有物权管理体系；③处于使用之中。文物物权主体是特定文物对应的特定物权主体，需经法律授权或法定程度认定，拥有法定主体权能。物权管理体系则是涵盖完整物权和完整资产寿命周期的管理体系，完整物权包括所有权、使用权、经营权、收益分配权、处置权等，完整寿命周期包括取得、登记、变更、转让、注销等。处于使用之中，即文物可对物权主体带来实际或预期收益。

从文物资源到文物资产存在动态转化关系。从资源转化为资产，需要经过法定认定公布程序，也需要对其使用条件进行改造和改善，以实现其功能发挥和效益创造。另外，从人类发展角度，从资源到资产的转化是对资源属性认识不断深化的过程。资产的产生往往是属于“公共资源”领域的资源过度利用，导致资源稀缺引发资源浪费、资源破坏、资源枯竭、资源流失现象，采取的改变传统利用方式的应对性制度安排，具有反思、修正和改革性质[8]。

物权性态反映资源和资产之间的转换程度。文物资源的物权性态基本处于自然状态，不完全具备文物资产的上述3项特征。有些文物经过科学研究之后被保存起来，未作其他用途，例如经勘探未发掘或发掘后被回填的考古遗址。还有一类文物资源不具备文物资产的前面2项特征，尤其是特殊中国国情下的国有文物，现行法律只抽象规定哪类文物“属于国家所有”，未明确国家所有权的行使主体，因而不具备完整意义上的物权属性，也无从建立物权管理体系。这类文物资源往往处于游览经营或多重用途的使用之中，但使用主体未经法律授权或认定，使用权、经营权、收益分配权等项权能的取得、变更或转让也缺乏管理制度。

文物资产的物权属性在《中华人民共和国民法典》意义上则是完整的。文物资产不仅继承了文物资源的所有属性，而且它的物权性态是完整的，它的空间维属性在共居时具有主导性或排他性地位。文物资产意味着文物资源管理已由自然状态或半自然状态进入治理状态。这时，文物属性得到尊重和彰显，文物的价值、功能、效益得以实现和发挥，文物资源通过资产管理，使人与文物的多重关系得到有效平衡、协调和完善。

文物资源与文物资产的管理方式不同。文物资源管理强调的是物；文物资产管理强调的是文物所有权、运行使用权、经营权主体与文物的关系，以及主体与主体之间的关系。文物资源管理关注文物数量、分布、价值、功能、用途、保存状况等；文物资产管理关注文物使用功能的使用权利分配和使用主体之间的关系，关注完整文物资产权属和完整寿命过程。

综上，文物资源和文物资产是并列关系的不同概念。由于文物资源和文物资产之间存在转化关系，存在文物资源的资产化过程，即通过管理制度改革将文物资源逐步纳入资产管理体系，简称为文物资源资产化。文物资源资产化是一个动态改革过程，其结果既可能使文物资源转化为完整意义上的文物资产，也可能使文物资源纳入资产化管理体系但物权性态尚不完整。为简化起见，以文物资源资产化改革为核心的管理制度统称为文物资产管理制度。

2 文物在国家总体资源和资产中的身份缺失

资源和资产构成国家之财富[9]⑥财富由生产性资源、自然资本、人力资源等综合要素构成。基于GDP国民经济核算体系的传统财富衡量方式存在严重缺陷，新型核算体系则综合考虑自然资源耗费和人力资源价值等，既全面真实反映一国发展成就和发展成本，又引导一国的未来发展重视生态安全与人民幸福。。一个国家的资源禀赋和财富积累，是其历史发展路径选择、现实发展质量和未来发展潜力的决定性因素。文物是国家珍贵财富[10]，是国家总体资源和财富中极为特殊的一类。其特殊属性组合和价值决定着其独特的认知、保护、使用方式，也决定着其对当代和未来国家发展所产生的独特意义和效益潜能。

然而，文物资源和文物资产在国家总体资源和国有资产中有名无实，存在身份危机。

从资源角度，文物资源在国家资源分类中的身份尴尬，因其“文化”身份而与自然资源分割，又因对其物质和空间真实性要求而与文化事业有所区别。

从资源生成角度，一个国家资源可分为自然资源、社会资源、自然和社会复合资源。自然资源主要包括土地资源、水资源、气候资源、植物资源、矿产资源、能源资源、海洋资源等[11]。关于社会资源的研究相当分散，归纳起来，社会资源区别于自然资源的关键特征是由人类创造。自然和社会复合资源覆盖面越来越广，现在真正意义上由自然生成的纯粹自然资源越来越少，土地、水、气候、能源等资源无不渗透着人的劳动、人的创造和人的功利。以至于社会资源的分类深受复合资源的综合影响，掺入资源功能的因素，出现人力资源、经济资源、科技资源、信息资源、旅游资源、文化资源等各种资源类型。

自然资源保护利用（开发）已经形成较为系统的法律法规体系，但基本未考虑文物资源。在自然资源专门法规——如《土地管理法》《水法》《矿产资源法》等基础上，自然资源管理体制改革走向综合和协调，走向生态文明建设战略布局，提出“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[12]。这一综合和统一趋势却未纳入文物保护，目前国家公园试点工作中不包含古迹遗址类即说明问题。

不同于自然资源，文化资源没有形成独立适用的法律法规等制度。关于《文物保护法》中所提及的“文化资源”，一方面其自身尚不具有法律意义上的独立身份，不足以从资源保护利用的角度为文物提供强有力的身份保障；另一方面，文化资源也不能准确反映文物资源的本质特征。首先，两者的客观对象不同。文物资源的本质特征是其空间属性所反映的实物及实物所赋存的实体空间。文化资源则可以不依附于实物和实体空间；其次，工作方针不同。文物资源本质特征是其历史属性具有不可再生的特性，必须坚持真实性与完整性保护原则。而文化资源则鼓励创造和避免模仿，在一定程度上尊重创作者的自由与个性。

可见，文物资源在国家总体资源中尚身份缺失。同样，文物资产在国家总体资产也存在身份缺失问题。最典型情况即是国有资产报告中所反映的文物资产状况。自建立国务院向全国人大常委会报告综合国有资产制度以来，仅在2017年的首次报告中在行政事业性国有资产中列出了2011年第三次全国文物普查结果的全部（产权属性）不可移动文物76.6万处[13]⑦不可移动文物数量为2011年第三次全国不可移动文物普查结果，因无法区分国家所有权真实情况，此不可移动文物数量包括国有、集体和私人等全部权属不可移动文物。，其后的2018年度和2019年度国有资产综合报告[14-15]均再未提及文物情况，反映出国有文物在国家综合国有资产中的身份相当模糊。

资产报告情况反映的是资产确权、登记、计量、转让制度的问题。我国国有资产一般分为行政事业性国有资产、资源性国有资产（自然资源）和经营性国有资产。

从行政事业性国有资产看，近年颁布的政府会计准则中，文物资产分别包含在固定资产（文物和陈列品）[16]⑧财政部，政府会计准则第3号——固定资产（财会〔2016〕12号）第十七条以间接方式提及：“下列各项固定资产不计提折旧：（一）文物和陈列品；（二）动植物；（三）图书、档案；（四）单独计价入账的土地；（五）以名义金额计量的固定资产。”和公共基础设施（文物文化资产）[17]⑨财政部，政府会计准则第5号——公共基础设施（财会〔2017〕11号）第三条规定：“属于文物文化资产的公共基础设施，适用其他相关政府会计准则”。目前“其他相关政府会议准则”尚未出台。中，但具体会计操作性规定尚无详论。财政部和国家文物局于2021年3月发布了行业特点明显的《国有文物资源资产暂行办法》（以下简称《办法》），仍遗憾地回避了国家所有权和产权单位的授权确认程序，“管理收藏单位”和“实际使用单位”之间的主体责任界限模糊。针对现实工作大量存在的情况，如国有文物所有权、占有使用权与附着土地所有权和使用权处于混合状态，由非行政事业单位的机构或个人占有和使用[4]，《办法》将难以有效实施和监管，在行政事业性国有资产报告中准确反映国有文物资产情况仍存在基础性障碍。

从自然资源看，各类土地、林地、海洋等自然资源与数几十万处遗址、墓葬、古窟寺、古建筑等不可移动文物交融在一起，但在自然资源专门法律中相关规划、保护、不动产登记基本没有考虑文物资源⑩例如，在最新修订的《中华人民共和国土地管理法》（2019年）中，仅在为公共利益需要依法征收土地的情形中包括了文物保护（第四十五条），但相关土地所有权、总体规划、监督检查等内容均未涉及。而在《中华人民共和国森林法》（2019年）完全没有涉及文物保护内容。。

对于国有企业资产，《文物保护法》明确规定国有文物不得作为企业资产经营（第二十四条），国有文物显然不属于经营性国有资产。但是《文物保护法》并未回答国有文物所有权与经营权可否分离等现实问题。尽管政府部门曾三令五申，但实践中仍有大量国有文物古迹遗址景区在由企业经营[18]。

显然，文物资源和文物资产在国家总体资源和资产中存在身份认同危机。

3 身份危机的成因根源分析

文物资源和文物资产的身份危机，产生于新时代外部形势诉求变化与传统内部制度之间的不相适应，非全局性顶层设计无以突破。

危机产生的外在因素来自社会发展和形势变化对文物价值和文物功能的诉求越来越多元化。文物的多维属性决定其具有当代功能延展的广泛潜能，无论在世界还是在中国，文物资源越来越受到重视，其当代利用向越来越多的行业和领域扩展，如旅游、教育、水利、农业、工业、社区等。文物保护原则要求任何当代功能都不能损害或掩盖其年代属性。文物资源当代利用的前提和目标必须坚持真实性、完整性，这使历史资源必须独立于其他按功能分类的资源，在共居空间和混合功能的合作和协调中保持历史资源身份的主导地位。对于文物资源和文物资产身份保护和身份转换的根本制度变革越来越紧迫。

然而，在国家全面改革顶层设计中，国有资产管理体制改革在各个领域内分头推进，文物资源和文物资产却很难在其中找到自己的位置。行政事业性资产管理通过政府会计改革，提出编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的新要求[19]，全面如实反映政府资产负债家底；自然资源资产产权制度改革列为生态文明体制改革首要任务，确立“自然价值和自然资本理念”[20]，国有企业改革最起步最早却仍在持续深化，近年提出商业类和公益类国有企业的分类开发，更加重视国有企业经济效益和社会效益的有机统一[21]。

因此，确立文物资源在国家总体资源中的独立身份越来越具有重要意义。文物多维属性组合构成的文物特征，以及文物保护超越时空的意义及特殊的管理制度成本特性[1]，都是其他类别的资源和资产所无法涵盖的。文物资源是自然资源与社会资源的复合型资源。文物资源附着于自然资源，而其意义又超越自然资源的时空限制。一方面，在国土空间和自然资源中，承载着时间沉淀的人类印迹，关乎民族的起源、记忆和身份；另一方面，文物资源是不可再生且极为脆弱的，其管理需要特殊的制度安排。文物资源是独特的人类创造物，而又不同于传统的社会资源和意识形态领域，空间属性对于文物资源具有价值认知和功能管理上的双重意义，空间管理对于文物资源尤为重要。现有资源类型都无法包含文物这类具有特殊属性集成的资源，或太过宽泛，无法体现文物资源的特质；或太过专门，无法体现文物资源的多维属性。因此需要开辟一个独立类型，在国家总体资源中彰显其不可替代的地位。

文物资源和文物资产的身份认同危机，其产生的内在成因是传统的文物管理制度。下面从制度的两个维度——法律和管理体制，分析文物资源和资产要素的缺失所导致的身份缺失。法律是文物管理体制构建的根本依据，《文物保护法》是其中的核心。体制是文物工作中各级政府、政府部门、专业机构的职能、分工、运行关系等，是法律能否得到执行的重要保障。

在法律维度，《中华人民共和国民法典》规定：“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有”（第二百五十三条）。但《文物保护法》缺乏相应配套规定，尚不能构成对文物的资源和资产身份的有效保护。文物的权属性态仍基本处于自然状态，资产管理尚未系统化和制度化。为分析《文物保护法》的资产管理水平，从以下5个方面进行评估：①明确资产所有权主体分类；②明确资产所有权的行使主体和认定程序；③管理制度覆盖所有权、使用权、收益权、处置权等完整的纵向物权构成链条，取得、变更、转让、注销等程序明确、可操作；④明确资产所有权行使主体的权利和责任；⑤当同一资产上存在多个物权主体时，明确各自权利和责任范围及议定程序。

对照梳理《文物保护法》与不可移动文物相关的资产管理条款（表1），文物保护法在提出国家所有、集体所有和个人所有的所有权分类后，几乎没有进一步的物权管理内容。

表1 《文物保护法》中与不可移动文物相关的资产管理条款

对国有文物而言，第一，国有文物与其所依附的土地所有权分离，使清晰界定物权客体范围难度极大提高，共居型空间文物的重多功能物权排他性操作难度极大提高。第二，未明确国有文物的所有权行使主体及相关授权程序，使后续物权全链条责任主体缺失。第三，国有文物纵向物权构成链条不完整，缺乏取得、变更、转让、注销各环节闭合的操作程序，存在国有文物资产被任意使用、支配的漏洞。第四，缺乏国有文物的所有权行使执行力的强有力保障，包括为保护国有文物在特定情况下征收所有权、收回使用权、指定使用人、检查和信息报告的权力。第五，存在多物权主体时，以禁止性规定为主，缺乏契约等协商议定的操作性程序和机制。

举例而言，具体到上文提到的国有文物所有权与经营权分离的迫切现实需求，《文物保护法》以“不得作为企业资产经营”规定一禁了之，却存在诸多歧义和漏洞[18]。对于实际交由企业经营的国有文物，在决策、转让、监管和报告等方面无任何制度规定，甚至由哪级政府或哪个政府部门履行所有权行使者（甲方）的哪些职能都没有明确。与此对照，我国《企业国有资产法》则明确规定了履行企业国有资产出资人（即国有资产所有权行使者）职责的机构（第二章），其职能是“代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”（第十二条）。再与国外相关文物保护法规对照。例如意大利《文化与景观遗产法典》明确规定，私人可以参与公有(appartenenza pubblica)文化遗产的推广利用（valorizzazione），根据公有文化遗产所有权持有者的不同，分别由意大利文化遗产活动和旅游部、大区政府或地方政府与私人签署协议（第112条），并详细规定特许权授让的公开竞争程序、评审要求、政府保留的指导权和控制权（第115条）、特许权行使中公有文物的保护要求（第116条）等。

通过以上评估和对照可以看出，《文物保护法》仍然是以行政管理为主导思想的法律，未与《中华人民共和国民法典》中的物权管理法规形成有效衔接，导致管理体制中的资产管理职能缺失。

在管理体制上，文物管理体制行政色彩浓厚，资产管理与行政管理职能混同和缺失，资产管理实体化建设空虚，既缺乏监管层级上的强有力中央事权顶层设计，也缺乏运行层级的产权明晰、职能综合的实体化机构建设，日常管理困难很严重，体制机制扭曲，使文物管理体制脱离国有资源和国有资产管理体系视野，产生身份缺失。对此已有多篇文章论述[4,22-23]，此不赘言。

综上所述，文物管理制度现状特征为“二阶-单制”。

“二阶”即在法律维度，文物保护法律体系由宪法与文物保护法二阶法律构成。一般而言，在中国特色公有制体制下，“国家所有”应呈现三阶结构，在法律效力阶位关系上，从上到下依次为宪法、部门法及特别法。宪法是根本大法，处于最高位阶；部门法为《中华人民共和国民法典》、集中体现于其中的物权编⑪现行《文物保护法》于1982年颁布，2002年修订。《物权法》于2007年颁布，于2020年《中华人民共和国民法典》颁布后废止，主要内容纳入《中华人民共和国民法典》第二编“物权”。（以下简称物权法）；特别法则包括专门行政法规，如土地管理法、海域使用管理法、森林法、草原法等[24]。从资源和资产角度，《文物保护法》即属于特别法，属于物权法的下位法。文物保护法颁布实施于物权法之前，目前仍缺乏由宪法意义上国有文物的全民所有概念向物权法意义上国有文物的国家所有权概念的法律位阶过渡，仍保持二阶结构。

“单制”即在管理体制维度，文物管理体制以行政管理体制为主，资产管理与行政管理职能不分，资产管理职能和实体化机构建设空虚。行政管理体制以条块划分为逻辑，文物主管部门的条条管理与属地政府的块块管理之间责任和权力边界不清，管理工具粗放单一，无从精细划分政府在文物管理里的多重职能，无法适应文物资源和资产身份凸显的时代背景下对治理体系和管理制度改革的诉求，无力承担在文物与人、保护与发展等重大关系中维护文物尊严、服务社会大局的重任。

以文物资源和文物资产为核心的文物管理制度升维改革势在必行。

4 文物管理制度升维改革—构建“三阶-双制”

确立文物资源和文物资产的独立身份意义重大。它标志着文物从传统的单一专业身份向更为多元开放的社会身份转换。通过确立其在国家总体资源和资产中的独立地位，既有利于得到国家法律和体制更为强有力的保护，又有利于在当代社会经济发展和“五位一体”总布局中发挥更广泛作用、作出更突出贡献。

确立文物资源和文物资产的独立身份，需要进行文物管理制度的改革，由“二阶-单制”向“三阶-双制”升维：即在法律维度上增加物权法中间位阶，以弥补、加强和拓展从宪法向文物保护法的过渡和连接，在体制维度上建设与行政管理逻辑不同的国有文物资产管理体制，特别是厘清和明确政府在双制中的不同身份、职能和政策供给。

三阶，是在法律维度上，由宪法—物权法—行政法（专门法）构建从公有制—所有权—文物的文物资源和文物资产多重法律保障体系。宪法是维护国家所有的根本大法，包括物权在内的民法规范文物资源和文物资产的基础权利配置，文物法规针对不同文物资源和文物资产类型特点做出具体规定。

双制，是在管理体制维度上，通过政事、政企、政社等关系中的政府职能改革，将文物资源和文物资产的管理体制从行政管理体制中分离出来，形成行政管理体制和资产管理体制两套不同的管理体制。其中的行政管理体制以各级政府（块）和政府部门（条）的行政职能划分为逻辑主线；而资产管理体制以资产寿命过程所有权、使用权（经营权）、收益权和处置权等全物权链条管理为逻辑主线，在中央—地方政府事权划分、文物主管部门—其他政府部门职能划分的体制改革设计中，对行政管理体制的条块划分与职能交叉有所突破，在改革中不断探索完善和强化资产管理制度和资产运行层级的实体体系[23]。

下面以国有文物为例分析国有文物资产管理体制的主要内容。由于文物属性的特殊性，由于中国特色“国家所有”性质演变中所内含的复杂性，国有文物的资产管理体制也将是复杂的。对于文物而言，在三阶-双制框架下，国有文物资产管理体制的构建在管理对象（客体）、参与主体（所有权主体、骨干机构）、业务逻辑和模式与行政管理体制均有不同（表2）。文物资源基本处于目前传统的文物行政管理体制内，以宪法—文物保护法为主要依据，以条—块行政管理为根本体制。在国有文物资产管理体制中，根据国有文物资产空间所有权的排他性不同，部分文物资源可以清晰地界定为国有文物资产，还有部分文物资源处于混合物权性态，可能很难清晰界定其国有资产的完整面貌，但为捍卫宪法尊严和文物保护崇高意义，维护国有文物的不可侵犯地位，国家必须加强国有文物资源的资产化管理。在可以清晰界定为国有文物资产的类型中，还可以根据文物资产的功能划分为遗产功能和多重功能类型。

表2 文物资源与国有文物资产管理体制对比

续表2

文物管理体制从传统“二阶-单制”到现代“三阶-双制”的结构性改革，涉及文物管理中央和地方政府职能、业务模式、机构建设以及财政制度和土地制度等一系列保障制度的全面改革，非文物部门一己之力可以实施，必须纳入国家全面深化体制改革之中。

政府职能和管理体制方面，确立各级政府在文物资产国家所有权行使方面的职能。赋予中央政府在国有文物决策和执行上的更多事权，突出中央政府在重大国有文物资源资产保护中的权威性和兜底作用。明确国有文物占有使用的所有行政事业单位和国有企业应当承担国有文物保护管理职能，形成基于国有文物分布的稳定而庞大的日常运行体系，避免行政体制改革和政府职能分分合合对文物日常管理造成的冲击。明确国有文物经营权转让中的国有文物资产所有权行使职能的主体和责任，同时保障经营主体依法合规自主经营权利。

国土空间和土地制度方面，重新认识自然资源和国土空间的历史环境保护的战略意义。尽快解决国有文物与附着土地所有权和使用权不一致的法律漏洞，并尽快启动国有文物确权和参与全国不动产统一登记，通过土地制度与文物登记制度的衔接，从源头上避免国土空间规划、城乡规划、基础设施建设、土地利用等建设和生产生活活动对文物的破坏。

财力保障制度方面，对国有文物的公共文物财政投入制度做出重大结构性调整，建立与国有资产管理的政府事权相匹配的财政支出制度，建立覆盖国有文物整个寿命过程的公共财政保障体系，加强对国有文物土地征收、日常运行、保养维护和公共服务的公共财力保障，加强中央财力对重大、脆弱国有文物保护的资源调配和直接保障能力，不受地方利益和局部利益制约。明确国有文物日常管理维护的公共财政责任，制定国有文物资产管理基础工作和保养维护定额标准，将国有文物资产日常维护运行经费与文物行政管理经费分列纳入各级政府和各行业行政部门预算。

文物保护专业体制方面，扭转传统的分散式专业项目管理思维，建立以文物寿命过程为主线的专业融合的管理思维和体制机构。实施文物保护业务流程再造，突出文物资源和资产日常运行管理在业务中的核心地位，切实解决基层文物保护管理机构长期没人、没钱、没地位的积贫积弱状况。实施专业体制和机构重组，将国有文物与优质专业技术资源紧密结合，将分散的、碎片化的项目管理与文物寿命过程和文物保护日常运行机构长远发展统筹起来，提高文物保护专业项目管理的质量。

建立文物管理“三阶-双制”，有助于在治理体系和治理能力上解决“小马拉大车”的“小马”问题，通过明晰物权基础上的权属管理，变“小马”为“大马”“强马”和“群马”，使文物工作更好地服务大局。

致谢：本文思路与概念的厘清得到徐松龄先生指导，在此谨表谢意。