县域内随迁子女城乡一体化就学机制的实践困境及对策

罗银新 王代菲 胡 燕

（贵州师范大学教育学院，贵州 贵阳 550025；贵州省普定县第一中学，贵州 普定 50025）

一、问题提出

党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾［1］。在教育上的表现之一就是人民群众对优质教育资源的需求与城乡教育发展不平衡之间的矛盾。人民群众为了能够获取优质的教育资源，乡村生源会陆续向城镇聚集，从而使得乡村学校生源逐渐减少，而城镇教育资源又不能满足需求。在涌入城镇的生源中，进城务工随迁子女占相当大的比例。这些进城务工人员随迁子女（以下简称随迁子女）通常为在农村出生后随进城务工的父母一起迁移到城市和父母迁移至城市后在城市出生的6-14岁的具有非流入地户口的少年儿童，属于义务教育阶段的适龄入学儿童［2］。如何让这些适龄儿童在城市接受教育，这给教育行政部门提出了极大的挑战。为了有效解决这个问题，政府需要积极作为，对市域内城乡义务教育进行一体化改革，以满足人民群众对优质教育资源的需求。

从对研究随迁子女教育的文献梳理中，笔者发现学者们的观点大致可分为三类：首先，从县域内城乡义务教育一体化发展的视角指出，随迁子女就学问题是县域内城乡义务教育一体化发展的主要内容，全面推动城乡义务教育一体化发展，必须要关注随迁子女群体，改革随迁子女就学机制，促进义务教育的全面发展［3］［4］；其次，对随迁子女就学的社会问题探讨。如王光荣、骆洪福在对随迁子女入学困难问题的调查研究中发现户口、学籍、转学途径、择校、上学费用等是造成随迁子女入学难的主要因素［5］。周佳探讨了学校、家庭、社区等要素如何形成共力，给随迁子女的就学提供支持［6］。龙启梅从政策上探讨了如何保障随迁子女入学［7］；最后，关于随迁子女教育公平问题的探究。方益权，沙非指出随迁子女拥有教育平等权，与城市居民子女拥有同等的入学机会、教育条件和教育评价的权利，应完善立法保障，强化行政保障，促进司法保障，以法治思维构建全方位的保障机制体系［8］。范先佐指出随迁子女教育公平问题主要是现行的体制和制度造成的，这就需要为随迁子女提供制度保障［9］。综上所述，学者们分别论述了随迁子女就学的意义和价值，并提出了保障随迁子女就学的机制。但，鲜有专门从政府教育治理视角探讨随迁子女就学问题的研究，尤其是县级教育治理改革的案例研究。无论从受益主体来说，还是从我国教育管理体制来讲，政府职能是否充分有效发挥都是制约目标能否实现的关键因素［10］。因此，本研究选取了贵州省L县推进随迁子女就学保障机制改革为案例来阐释在城乡一体化改革背景下，县域如何更好地保障随迁子女就学。

二、案例选取

研究案例的选取需要有一定的代表性。本研究选取的贵州省L县，从全国来看，属于西部地区，从贵州省内来看，有别于省会城市贵阳。根据2021年的数据显示：该县随迁子女总数2189人，其中女生1025人；外省流入学生数489人，本省外县流入学生数1700人。在公办学校就读学生数2037人，其中女生数为980人，在公办学校就读比例为93.1%。有152人自愿选择在区内民办学校就读，占随迁子女人数6.9%。这些随迁子女的到来，给当地教育的发展带来了极大的挑战。那么，L县是如何来应对这个挑战，以保障随迁子女就学的呢？

三、研究发现：大胆破解体制阻力，初步构建就学机制

《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）中指出：“各地要进一步强化流入地政府的责任”［11］。在该案例中，L县在确保随迁子女就学方面大胆破解体制阻力，初步构建就学机制过程中主要做了如下的努力。

（一）建立多部门联动机制以明确流入地随迁子女数量

随迁子女就学问题看似只是教育部门一家的事情，实际上关涉到一系列的部门。因此，这就需要各个部门之间建立相应的联动机制，强化各部门在随迁子女入学工作中的职责。为此，L县教育局积极协调公安分局、人力资源和社会保障局、住建局及城区六个办事处等相关单位和部门形成联动机制，着力于以下几个方面的工作：一是结合户籍制度改革的要求，加强对进城务工人员居住证的管理。进城务工人员居住证是随迁子女就学的重要凭证，这就要求在工作中要做到不虚建、不遗漏每一个数据，保障随迁子女都能按时入学；二是建立进城务工人员学龄期子女登记制度，确保社区内学龄儿童的数量。准确掌握流入地随迁子女学龄儿童的数量是确保他们能够就学的基本条件；三是制定进城务工人员随迁子女入学工作方案，对随迁子女较为集中的学校提前做好学位预留。总之，随迁子女就学是一个范围广泛、涉及面大、复杂琐碎的工作，加强各部门间的工作联动，对获得的信息进行及时共享和交流，才能在有效的时间里做出更完善的决定，使随迁子女能够在较短的时间里入学，更好地保障随迁子女就学。

（二）建立就学保障机制，简化入学手续并加强学籍管理

《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）中明确指出：“依法保障随迁子女平等接受义务教育”［12］。L县为了确保每个随迁子女平等接受义务教育，制定了《县人民政府关于印发L县统筹推进市域内城乡义务教育一体化改革发展实施方案的通知》《L县义务教育阶段进城务工人员随迁子女就学管理实施方案》《L县义务教育招生工作意见》等。从宏观层面首先给予随迁子女入学保障，明确规定政府要建立相应的工作机制，确保每个学龄孩子有学上，各单位各部门在随迁子女就学工作中能够有章可循。于此同时，L县首先完善义务教育经费保障机制，对接收随迁子女的学校予以经费支持和保障，将随迁子女义务教育公用经费纳入接收学校的经费预算统筹安排，按各中小学校进城务工人员随迁子女的实际在校生数拨付经费，从教育经费上保障随迁子女入学。其次完善招生政策，继续实行并完善随迁子女在流入地参加初中毕业学业考试和报考高中阶段学校的政策。在L县报名参加中考的本县外户籍随迁子女享受与该县户籍考生同等的中考招生政策待遇，进一步消除随迁子女升学障碍。

为确保随迁子女与本地户籍学生能够平等的接受义务教育，L县简化随迁子女入学手续，不设积分制，免除了随迁子女父母工作证明、流入地居住证、流出地无监护人证明、户籍证明和缴纳社保等一系列的要求，进城务工人员只要能提供居住证和办理居住证有效证明，均保障随迁子女就近或相对就近、免试、免费的进入公立中小学就读，接受教育。同时按照工作职责，相关部门全力做好为进城务工家庭办理居住证、提供住房证明及缴纳社会保险证明等服务工作，确保每一个随迁的学龄孩子都能及时公平地接受教育。在简化入学手续的同时，加强学籍管理，规范随迁子女转学行为。学籍是学生就学的重要证明，是记录学生学习情况及其入学、升学、转学的依据。进城务工家长对子女学籍没有认识到其重要性，造成了随迁子女学籍的大量缺失、学籍混乱，在其入学、升学问题上表现得更突出。L县本着对随迁子女入学坚持“一人一籍、籍随人走”原则，要求中小学校在开学后的10个工作日内做好随迁子女的学籍转接和管理工作，通过学籍信息管理系统，规范随迁子女转学行为，清理入学存在的问题，确保随迁子女在就读学校“人籍一致”。加强随迁子女就学情况的监管，学校对随迁子女入学的家长做好学籍相关事宜的宣传和转接工作培训，使家长清晰意识到学籍的重要性和明确学籍转接的工作流程。

（三）建立多方整合教育资源机制改善办学条件

随迁子女就学最大的矛盾便是教育资源短缺，加大教育资源整合，改善办学条件是L县解决随迁子女入学的主要问题。推进义务教育学区化管理，整合城乡教育资源，切实解决中心城区学校随迁子女较为集中的入学问题，L县一方面加快第五中学和第八小学的异地迁建和第二小学、第七小学、凤仪小学等学校改扩建工程，做好寄宿制学校建设和管理工作。一方面鼓励民办教育发展，向民办学校拨付学生公用经费，支持和鼓励民办学校积极招收进城务工随迁人员子女入学。2019年L县进城务工人员随迁子女中自愿选择在区内民办学校就读的，民办学校生均公用经费按照小学每生每年600元、初中每生每年800元标准纳入财政预算给予拨付，同等享受“两免一补”政策和营养午餐改善计划，确保民办学校与公办学校同等享受义务教育经费保障机制。

此外，L县制定了《L县城乡义务教育学校布局专项规划（2019—2023年）》，规划在未来5年内全市新建小学5所，初中3所，改扩建中小学校130所，共投入9.8亿余元，计划新增学位9000余个，确保随迁子女就学数量逐年增长的同时，解决随迁子女有学上、上好学的问题，有效解决义务教育学校资源不均衡现象。

（四）建立“家庭-学校-学生”互动机制，营造良好就学氛围

随迁子女有学上是解决入学问题的第一步，第二步便是解决上好学的问题。L县要求学校加强自身的日常管理，依法公开推进学校信息，使随迁子女就学情况更透明，减少务工人员家庭对孩子就学的担忧和对学校管理的不信任，有效发挥社会和舆论对学校的监督。加强对随迁子女的关爱，使他们能够更自然、快速融入学校、融入师生群体是上好学的关键。要求一是各中小学认真学习关于随迁子女就学的实施方案，按照要求招收进城务工随迁人员子女入学，不得以各种理由拒绝接纳随迁子女入学。明确学校不得以任何形式向进城务工随迁子女入学收取任何费用，并保证学生入学后混合编班，统一管理。二是加强学生管理，对入学的随迁子女精准摸底，统筹学生升学、入学各项工作，建立随迁子女就学情况台账，实施跟踪管理，在学生学业评优奖励，入队入团等方面与其他学生享受等同待遇；三是加强对随迁子女在生活、学习上的关心，各学校通过班（队）会等形式，开展“自我介绍”“我是学校一员”等交心谈心活动，使刚转学的随迁子女学生能够了解新集体。通过“百校千师访万家”、召开家长座谈会等形式进一步掌握随迁学生的实际情况，从而有针对性给予学生所需要的关爱，学校教师加强随迁子女心理健康教育和校内外安全教育，对存在学习困难的随迁学生进行针对性的辅导，帮助他们尽快融入班集体，使他们能够较快适应新的学习环境，能够快乐就学。解决了上好学的问题，随迁子女入学问题才能称为已解决。

四、实践困境：保障随迁子女就学实践中遇到的瓶颈

随迁子女就学问题是一个社会性的综合问题，是随着经济发展和人们追求更好教育资源而出现的，从国务院到地方政府都在积极关注，并完善相应政策以解决问题。通过研究，我们发现L县在保障随迁子女就学过程中遇到的瓶颈主要有：

（一）随迁子女学籍管理亟需加强

随迁子女因其流动性大，在教育教学管理上凸显的主要问题是学籍管理。虽然L市各中小学在随迁子女入学问题上严把学籍关，但由于随迁子女家长在务工上具有更换工作地点的频率较高、务工时间不确定性，联系方式经常变化等特点，家长随时可能将刚安顿好入学的孩子再次随迁，离开时通常没有通知学校，也没办理学籍转接。同时随迁进来的学生入学相关手续也不完备，各省市在学生学籍管理规则上的不同也会影响学生的学籍对接。这是造成了学生学籍管理困难的主要原因。加上历年沉积的各种学籍问题，加强学籍管理成了随迁子女在就学过程中亟需解决的问题。

（二）随迁子女的生活状况堪忧

随迁子女生活状况总体来说不理想，进城务工人员大多从事的工作具有工作内容繁杂、工作时间长，工作环境杂乱，居住环境拥挤，子女的学习环境得不到保障等特点。受工作环境和家庭生活条件的制约，部分随迁人员对子女的监管不到位。更有部分从外地随迁入学子女的家长因务工工作点的变更，离开时并未将子女一并带走，导致部分流动儿童有随迁后被留守的情况，有的孩子的监护人可能临时换成爷爷奶奶或是亲戚朋友，他们对孩子的学习生活情况基本不了解。有的孩子甚至没有人照看，自己照顾自己或是年纪稍大的孩子带着年纪小的孩子生活，从而使得孩子学习成绩不稳定、难有深入的人际交往，不断适应环境中的不安全感，受家庭条件和生活条件的制约，对子女监管不到位，对入学情况不熟悉，部分流动儿童有随迁后被留守可能的隐患。而这些隐患都转化成了学校和老师应该了解和解决的问题，这些无形中都大大增加学校和老师对随迁子女学习和生活管理的难度。

（三）教育物质资源供需失衡

教育资源供需不平衡是造成教育失衡的主要原因，主要表现在教育物质资源供不应求。一方面财政拨发的教育经费受经济增长和市域发展规划的影响，教育经费占整个财政支出的比例有限，经费的投入直接导致物质资源的供应，影响教育的发展。另一方面随着经济快速发展，城镇化建设进程的加快，越来越多的人涌入城市，随迁子女就学需求人数快速增长，虽然政府已经为此提供大量的教育资源，实施增加学位、拨发专项教育经费、鼓励民办教育等措施。但面对逐年增长的随迁子女入学数量，教育资源投入明显不足，教育供需严重失衡。部分新建和改扩建学校工程建设进度缓慢，现有城区教育资源严重不足，民办学校教育费用高，公办学校就学压力巨大，快速增长的学生数量使得学校只能继续大班额教学。使得原本较为紧张的中心城区学校学位更为短缺，而短期内学位难以大幅度增加。这些原因都势必会使得部分随迁子女就近入学权益得不到保障。

（四）师资不足是教育资源失衡的主要内容

随迁子女入学问题的本质反映的是人们对美好教育资源的追求，教育资源中最核心的因素便是教师。人们追求美好的教育资源说到底是追求优秀的教师资源。梅贻琦校长说“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”［13］强调优秀教师重要性的道理同样适用于中小学。在对乡镇学校硬件设施大量投入的情况下，教师成为制约教育均衡的关键，是实现教育公平的决定性因素。虽然L县已经采取建立教师补充机制、教师轮岗交流和加强教师培训等措施。但提高教师教学质量并非一朝一夕便能实现。而教师常年超负荷工作，非高考科目教师缺失，年轻教师占据绝大多数，教师职业倦怠等现象严重。造成了教师相对匮乏、师资结构不合理等仍然是目前影响随迁子女入学的最大问题。

五、完善随迁子女就学机制构建的建议

（一）加强学籍管理，确保人籍一致，籍随人走

频繁转学是进城务工人员随迁子女教育的最大的特点之一［14］，因此，不确定性便成为随迁子女教育管理中最大的特征和问题。针对其不确定性，带来的学籍管理困难和随迁子女生活不理想情况。因其不确定性，通过学籍管理系统来确保随迁子女真正入学就显得尤为重要。因此，可以从以下两个方面来着手：一方面要确保人籍一致。要确保学籍系统中的学生就读信息的准确性。学生的就读信息应与系统的信息一致。这样才能更好地确保学生真正的入学。另一方面要籍随人走，随迁子女教育最大的特征就是流动性大。如何确保其真正入学，籍随人走应是一个解决的良方。为此，学校对流出的学生不仅要做好台账，实施跟踪管理，更为重要的是在学籍系统确定学生的流入信息，从而做到流出和流入一一对应。

（二）加强“学校—家庭—社区”的共育机制

为了让随迁子女更好地就近入学，全社会应该形成合力，尤其需要社区、家庭和学校之间的密切合作来推进。为此，学校要建立随迁子女就学台账，对其进行实时跟踪管理，了解随迁子女入学之后的身心状况，确保随迁子女能够快速地融入到学校的学习生活中去；家庭要承担起教养孩子的主要责任，给孩子营造良好的成长和学习空间，并与学校教师形成良好共育关系，共同促进学生的健康成长；社区应营造良好的社区环境，并适时开展社区家庭教育服务，帮助随迁子女家庭形成健康的家庭教育观，从而为随迁子女营造良好的家庭教育环境。总之，随迁子女就学问题需要全社会来关注，只有形成一个良好的社区环境，才能更好地促进学生的健康成长。

（三）统筹整合县域资源，保障教育需求

教育不只是获得一种受教育资格，而是为个体将来的发展打下扎实的基础，那么教育尤其是义务教育，应该成为个体发展最基本的教育［15］。政府在保障随迁子女入学问题中的重要性不言而喻。面对经费投入不足、教育学位紧张、城区公办学校就学压力大等情况，为了实现城乡教育一体发展，保障教育需求，一方面要积极发挥集中统一的优势，统筹整合市域资源，对随迁子女的入学情况进行长远的预判，硬件中增加教育经费在随迁子女就学上的投入，对学位进行科学合理的递增，加快公办学校的改扩建工程进度；另一方面完善招生入学政策，简化入学程序，及时公布随迁子女入学信息，网络和现场同时办公，透明招生，利用信息化大数据平台统筹教育资源，高效、合理地安排学生入学，保障每一个适龄孩子都能有学上。

（四）优化师资结构，促进城乡一体发展

推进城乡义务教育一体化发展的核心在于均衡配置城乡教育资源，而教师资源的均衡配置是教育资源均衡配置的核心［16］。如何解决教师配置不均衡问题？笔者认为：第一要建立教师补充机制，及时补充教师以满足需求，尤其是缺口较大的音乐、美术、科学等非考试科目的教师。通过合同制招考、特岗计划补充教师到城镇义务教育学校，配齐配足学科教师，实现所有学校的学科教学全面发展；第二，加强教师培训，优化师资结构，提高教师整体质量。有针对性进行教师培训，让教师这个最关键的教育资源实现均衡，补齐师资短缺这个短板；同时，通过东西部对口帮扶协作、国培计划、省培计划等线上线下培训渠道加强师资队伍培养，促进教师自我继续教育，提升教师自身的教学技能和师资结构不合理的情况，实现市域内城乡义务教育一体化平衡发展，从而实现真正意义上的教育公平。