高质量发展下的经济责任审计评价测度——以江苏省为例

李兆东（副教授），郭 磊

一、引言

2017年党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，表明我国经济发展迈入新台阶。2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议上，李克强总理作政府工作报告时提出的深入推进供给侧结构性改革、加快建设创新型国家等九项部署，也都围绕着高质量发展展开。我国经济发展迎来了新时代，从传统的经济高速增长理念转向健康、可持续的高质量发展模式已成为经济发展的首要任务。

我国的经济责任审计最早可追溯到1985年的国有企业厂长离任审计，此后的三十多年中，经济责任审计伴随着国家政治体制、经济体制的变化而变化，不断发展、不断完善[1]。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，不仅指明了领导干部经济责任审计的发展方向，而且强调了国家对于领导干部工作质量的重视。2014年中央纪委机关等六部委联合出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，明确了领导干部经济责任审计工作的规范性。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（简称“2019版审计新规”），再一次聚焦领导干部经济责任，提出要加强对领导干部的审计监管，严厉打击腐败行为，促进其履职尽责。

在我国经济步入高质量发展阶段后，领导干部经济责任审计应当与时俱进，要根据高质量发展目标逐步构建新的评价指标体系，从而使得经济责任审计更好地发挥考核评价作用，健全对领导干部的监督管理，促进廉政建设，最终更好地服务于经济高质量发展。

二、文献综述

与高质量发展相关的文献大体上包括两类。一类是经济高质量发展评价指标体系的构建。高质量发展已经成为我国经济社会发展的新要求，应当摒弃过去的“唯GDP论”，加快建立高质量发展评价指标体系[2]。高质量发展的基础之一是优化营商环境，需要从市场主体的角度出发，借鉴国际标准，构建适合我国国情的高质量发展下的营商环境评价指标体系。应对某个单一区域的高质量发展水平进行深入研究，而不是只关注高质量发展的总体特征，导致评价结果之间缺乏可比性[3]。另一类则是关于国家审计推动经济高质量发展的作用与机理研究。在经济高质量发展时代，国家审计应当侧重于对质量和效益进行考察，以揭示和解决发展过程中存在的风险与问题[4]。在对高质量发展内涵进行剖析的基础上，通过提高经济资源的配置效率和政府的行政质量来推动高质量发展[5]。国家审计还可通过建议功能产生的抵御效应及其与揭示功能、处理处罚功能协同产生的综合效应促进经济高质量发展[6]。

目前关于经济责任审计评价指标体系的构建主要是从不同的审计对象出发进行研究。如：经济责任审计评价指标体系用于对地方党政领导干部履职情况进行考核，并可采用层次分析法确定指标权重和模糊分析法进行综合排序[7]。基于5E［经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effective⁃ness）、公平性（Equity）、环境性（Environment）］内容，可针对科研教育、文化卫生等事业单位主要负责人设计一套经济责任审计评价指标体系[8]。在经济责任审计的对象范围扩大至国家司法机关之后，一套适用于税务机关的经济责任审计评价指标体系应运而生[9]。可采用问卷调查的方式建立乡镇主要领导干部经济责任审计评价指标体系，并通过该评价指标体系对乡镇领导干部进行考核[10]。

尽管高质量发展和经济责任审计评价指标体系构建这两个方面的研究已经颇为丰富，但迈入高质量发展的经济社会之后，过去的经济责任审计评价指标体系逐渐产生不适性，例如：评价指标体系中关于协调发展和扩大内需的指标相对缺乏，实践应用中也存在差异等。本文拟在前人研究的基础上，基于经济高质量发展的目标与内涵，选取更加贴合高质量特征属性的指标，重构经济责任审计评价指标体系，以期使国家审计更好地服务于经济高质量发展。

三、基于高质量发展要求的经济责任审计新发展

纵观世界范围内主要国家的发展历程，高速的经济增长往往会带来生态环境破坏、无效产能过剩、有效供给不足、贫富差距扩大、发展不协调等一系列问题。尽管这些问题在一国经济规模扩大的过程中无法避免，但若不加以控制和解决，就会逐步成为国民经济持续健康发展的绊脚石，因此缓解和遏制这些劣质性问题已具有一定程度的紧迫性和重要性。本文将首先阐述经济高质量发展的主要特征，再以此为基础，进一步明确经济责任审计内容。

（一）经济高质量发展的主要特征

1.发展的着力点由需求侧转向供给侧。改革开放四十多年以来，我国所进行的市场化改革实际上属于需求侧改革。而我国现阶段的供给侧问题，同其他发展中国家一样，主要表现为无效产能过剩和有效供给不足。这是由长期存在的结构、技术、效率等供给侧问题引起的，不会随着市场化经济发展而自动化解。供给侧的结构性矛盾主要来自经济社会发展与生产消费滞后之间的矛盾。从消费角度来看，在居民收入大幅度提高、温饱问题不再成为首要问题之后，卫生健康、安全便利、服务档次等逐渐成为消费者首要考虑的因素；从生产角度来看，主要矛盾体现为产品的生产过于追求数量，而不讲究质量，从而产生大量无效落后产能。因此，“去产能、去库存、去杠杆和降成本、补短板”就成了供给侧结构性改革的主要任务，具体措施包括破除无效过剩产能、减轻企业负担、“放管服”改革等。需要强调的是，供给侧结构性改革的真实目标不仅仅是“三去一降一补”，还必须培育发展新产能，以代替无效产能、落后产能。

2.发展路径由依靠物质资源投入转向创新驱动。在经济社会发展初期，增长的动力主要来源于土地和劳动等基本要素的投入，此时这些要素具有容易获得、相对充裕等特征。但是，随着经济发展阶段的提高及发展模式的转变，技术要素的重要性日渐凸显。我国由于种种原因错过了前两次工业革命，导致经济发展严重落后。为了应对正在发生的第三次工业革命，我国需要找到自身科学技术的短板，利用好已有的优势，大力推进创新驱动发展战略。一方面，经济全球化模式已然形成，要利用科研交流的各种平台互相学习，对于发达国家发展的人工智能、区块链等技术，我国也要发展，而且要发展得更好，争取占领技术高地；另一方面，可以利用好我国“集中力量办大事”的制度优势以及全球第二大经济体的经济优势，在某些重点领域集中投入实现突破。要抓住这两点，加强知识产权保护、营造创新环境、吸引人才资源，以“十年磨一剑”的精神在关键核心领域实现重大突破，占领世界科技和产业的制高点。

3.发展战略由不协调转向协调。1978年以来，我国的改革发展措施及后果主要如下：其一，实施长三角、珠三角等区域发展战略，地区之间的发展差距逐渐显现；其二，推动城市化建设，带来城乡发展不平衡问题；其三，放宽某些企业的生产活动约束，造成不同程度的环境污染。当然，这些措施和战略都充分调动了各地区、各产业的潜力和优势，在较短的时间内实现了瓶颈式突破，但随之而来的不协调发展问题也不容忽视，主要体现为：在地区结构方面，东部沿海地区与中西部地区贫富悬殊；在城乡协调方面，农业乡村现代化严重滞后；在企业生产与生态保护方面，环境污染严重。我国在进入中等收入阶段后，严重的国民经济不平衡问题阻碍了经济发展，需要适时转向协调发展，实施乡村振兴、区域协调发展、生态环境保护等措施。

4.发展内需的主要拉动力由投资转向消费。内需包括投资需求和消费需求。在低收入阶段，与其他发展中国家一样，我国长期的高速增长就是建立在高投资的基础上。但是，当经济进入高质量发展阶段，投资作为唯一的拉动力显然已经不能满足发展的需要，甚至会对经济产生负向作用。此时必须转变内需拉动模式，充分激发消费拉动内需的潜力，让国民经济以一种更加健康的状态运行下去。消费拉动经济增长的前提是培育消费能力，而提高人民群众消费力的基本途径有增加居民收入、提高就业率等，也可通过培养居民的消费观念来扩大消费，进而拉动内需。当然，由投资拉动转向消费拉动，绝不是以消费拉动代替投资拉动，尤其是在宏观经济处于下行时期，要想经济止跌回升，在短期内不能削弱投资的拉动力，而应该以投资、消费和出口协调拉动经济增长。

5.发展的最终目标是提高和改善人民的生活水平。习近平总书记[11]曾指出：“发展依然是当代中国的第一要务，中国执政者的首要使命就是集中力量提高人民生活水平。”在经济高质量发展的今天，上述所有措施都是致力于让老百姓过上“好日子”，过上幸福的生活。因此，必须密切关注民生改善的情况，包括公共服务、社会保障、资源共享等方面，要让发展的成果实实在在地惠及人民，提高人民群众生活的幸福指数。

（二）高质量发展下经济责任审计的内容

“2019版审计新规”印发后，各地区各部门应认真学习并遵照执行。而处于经济高质量发展的环境中，本文认为必须进一步明确领导干部经济责任审计的内容，以帮助审计机关更好地审查监督被审计单位领导干部推动高质量发展工作的完成情况。高质量发展下经济责任审计注重反映高质量发展的相关政策是否合理落实、相关体制机制是否健全，以及各项资金是否按预定计划投放、使用等问题，重点在于对供给侧结构性改革、创新驱动、协调发展、扩大内需、改善民生等责任履行情况的考核。在宏观层面，希望各级领导干部深刻学习领悟高质量发展的内涵，不仅要完成各项任务，还要充分发挥主观能动性，针对各种情况提出建设性审计意见，从而保质保量地实现国家高质量发展的各项目标；在微观层面，通过对党政领导干部、国有企业事业单位领导人员在高质量发展下的各项活动进行监督鉴证，评价其经济责任的履行情况，最后达到宏观目标的要求。

本文用字母Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ分别表示供给侧结构性改革、创新驱动、协调发展、扩大内需以及改善民生五个经济高质量发展的特征属性，结合前文所述，通过图1阐明其各自包含的内容。

图1 经济高质量发展的特征属性

四、基于高质量发展目标的经济责任审计评价指标体系构建

（一）指标选取原则

高质量发展下的经济责任审计评价指标，既是对地方党政领导干部责任履行情况的评价考核，也是对该地区在经济高质量发展中工作重点和成效的反映。总体来看，选取高质量发展下的经济责任审计评价指标时应遵循以下原则：

1.指标必须与各级领导干部推动高质量发展的工作相贴合。虽然经济责任审计评价是由审计部门独立完成的，但其评价标准不能由审计部门单独制定，因为各地区、各单位领导人员具体应该履行何种职责来推动本地区和本单位的高质量发展是由很多因素决定的，很难用一套通用的指标来进行评价。因此，审计部门在制定评价标准、选取评价指标时应充分考虑被审计单位的工作内容，只有贴合其工作内容的指标才具有较强的说服力，特别是要将反映高质量发展的“短板”考核指标纳入经济责任审计评价指标体系中作为个性指标。

2.根据高质量发展目标选取的经济责任审计评价指标应具有一定弹性。从高质量发展的概念可以看出，在不同的发展时期，领导干部肩负着不同的使命。过去对领导干部经济责任履行情况的评价主要是关注其所处地区或单位的经济实力增长，也就是地区产值或企业收入。但随着经济社会的发展，高质量发展下领导干部经济责任审计的重点有所改变，过去的“唯GDP论”不再适用，这就决定了评价指标也会随之改变。为了保证评价指标体系在不同时期的适用性，应紧扣“三个区分开来”的要求，使高质量发展下的经济责任审计评价指标具有一定弹性，以便审计人员在实践运用过程中增添或删减不适用的指标。

3.高质量发展下经济责任审计评价指标应遵循重要与实用原则。在选取高质量发展下领导干部经济责任审计评价指标时，应尽量做到“大而全、小而精”。这是因为，如果指标选取过少，则无法充分反映被审计单位的工作内容和特点，更无法实现审计全覆盖；如果指标选取过多，又可能会出现某些指标相互矛盾的情况，导致评价作用下降。因此，在选取指标前，应做好对被审计单位高质量发展工作的考察，遵循重要与实用的原则，抓住具有代表性的指标即可。

（二）评价指标体系构建

高质量发展的目标主要有供给侧结构性改革、创新驱动、协调发展、扩大内需、改善民生等，本文结合“2019版审计新规”中的相关要求，考察领导干部经济责任审计内容是否符合高质量发展要求，包括：贯彻执行国家或上级党委政府制定的政策情况、区域经济和社会发展状况、财政资金使用情况、重大经济事项决策情况、审计发现问题整改情况。

本文通过参考韩峰等[4]、郑石桥和许玲玲[6]、韦小泉和王立彦[7]、黄溶冰[12]等的研究，选取高质量发展下的经济责任审计评价指标。为关注领导干部贯彻执行国家或上级党委政府制定的政策情况，设置金融机构贷款余额/金融机构存款余额、农村人均可支配收入/城镇人均可支配收入、年均房价下降率、空气质量良好天数比例、粮食产量增长率指标；为关注领导干部任期内的区域经济和社会发展状况，设置城镇登记失业率、医疗保险覆盖率、社会消费品零售总额增长率、第三产业产值/地区生产总值、专利授权量/专利申请量指标；为关注财政资金使用情况，设置医疗卫生支出、公共教育支出、环保投入支出、科学技术支出指标；为关注重大经济事项决策情况，设置出口总额/地区生产总值、每万人拥有医疗床位数、R&D人员数量增长率、居民消费价格指数、技术合同成交额增长率指标；对于审计发现问题整改情况，则由审计人员根据审计结果综合评定。最终构建的评价指标体系如表1所示。其中，城镇登记失业率为负向定量指标，审计发现问题整改情况为定性指标，其余均为正向定量指标。

（三）指标权重确定和综合评价

1.采用层次分析法（AHP）确定指标权重。以表1中的准则层为例，首先结合表2的重要性衡量尺度进行两两比较以及专家打分，构造判断矩阵H。

表1 高质量发展下经济责任审计评价指标体系

表2 重要性衡量尺度

然后，根据矩阵H计算出最大特征根λMAX及其对应的特征向量ω，具体计算方法见苏孜等[10]的研究。可得到ω=［0.2041，0.3435，0.1483，0.1672，0.1369］T，λMAX=5.1732。

表3 随机一致性指标RI

表4 高质量发展下经济责任审计评价指标体系权重

2.综合评价。在计算出高质量发展下经济责任审计评价指标体系的各指标权重之后，审计人员可对各指标按照百分制打分，并用如下公式求得被审计对象的综合得分：

公式中A为指标取值，W为指标层权重，Y为准则层权重，S为被审计领导干部履行经济责任情况的总得分，将其划分为0～60分、60～70分（含60）、70～80分（含70）、80分以上（含80）四个档次，分别代表领导干部在任期内未有效地、基本地、较好地以及很好地履行了经济责任，以此作为对高质量发展下领导干部经济责任审计考核、任免、问责和管理监督的参考依据。

五、经济责任审计评价指标体系的运用

（一）数据来源

为验证上述经济责任审计评价指标体系的科学性与合理性，本文通过查阅江苏省13个地级市的统计年鉴，手工搜集了评价指标体系中的相关数据，并进行了相应调整，以观察高质量发展下江苏省各地级市领导干部经济责任的履职情况，其中部分缺失数据使用二次计算和插值法处理获得。需要注意的是，经济责任审计是对领导干部任期内的履职情况进行考核，本文从理论角度出发，假设每一年为领导干部的任期，从而进行评价。

（二）江苏省高质量发展下的经济责任审计评价测度

根据前文的指标权重、计算公式以及江苏省13市2017年、2018年和2019年的各项数据，计算出高质量发展下各市领导干部经济责任审计评价分数，结果如表5所示。

为了更加直观地显示不同城市、不同年份的经济责任审计情况，本文将表5的计算结果绘制成柱状图，如图2所示。横向来看：2017年苏州高质量发展下经济责任审计评价分数为71.6，说明其领导干部较好地履行了高质发展下的经济职责；南京和无锡在60分以上，说明其领导干部基本履行了推动高质量发展的经济责任；其余各市均在60分以下，说明其领导干部未有效履行推动高质量发展的经济职责。结合部分城市的情况来看：与苏州相比，常州2017年金融机构贷款余额与存款余额的比值仅为67%，而苏州高达90%，说明常州在供给侧结构性改革方面存在不足，需更多地减轻企业负担，营造良好的融资环境；与南京相比，镇江2017年在创新驱动方面略显不足，R&D人员数量增长率为10%（南京为13%），科研支出也仅为12.65亿元（南京为67.29亿元）；与无锡相比，泰州的不协调程度更高，无锡2017年农村人均可支配收入与城镇人均可支配收入的比值为54%，泰州则为48%，无锡2017年出口总额占地区生产总值的比重为34%，而泰州仅为12%，因此泰州亟需转变发展模式，扩大出口规模，以形成投资、消费与出口协调拉动的发展模式。

表5 高质量发展下江苏省13市领导干部经济责任审计评价分数

图2 高质量发展下江苏省13市领导干部经济责任审计评价结果

纵向来看，2017年党的十九大首次提出“高质量发展”，2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议上李克强总理通过政府工作报告部署了高质量发展的具体要求，江苏省各市领导干部积极学习了高质量发展的内容，将高质量发展要求与本地区发展现状相结合，全面贯彻落实各项政策，稳步推进高质量发展工作，13个城市2018年与2019年经济责任审计评价分数均有所上升。其中，南京与苏州2019年经济责任审计评价分数均超过70，表明其领导干部较好地履行了推动高质量发展的经济责任，这是由于苏州市贯彻落实乡村振兴战略，抑制了粮食产量连续下降的趋势，南京则在环境保护上加大力度，PM2.5年均浓度首次控制在40微克/立方米以下。

除此以外，无锡、常州、南通、盐城和徐州2019年的经济责任审计评价分数也超过了60，表明这些城市的领导干部基本履行了高质量发展下的经济责任。徐州主要在供给侧结构性改革方面取得了成效，年均房价从2017年上涨23%到2018年上涨15%，再到2019年仅上涨4.2%，房地产行业的“去库存”效果显著。盐城的经济责任审计评价分数在苏北各市中涨幅靠前，主要得益于其在科技创新上的投入，专利授权量与专利申请量的比值从2017年的15%上升到2019年的60%，可以看出该市领导干部对于创新驱动发展战略的重视。

然而，我国虽然已经进入高质量发展阶段，但是仍有部分城市领导干部未有效履行推动高质量发展的经济职责。以淮安与宿迁为例：淮安医疗保险覆盖率为89%，而苏州为98%，社会保障覆盖方面存在差距，人民生活质量还需改善；宿迁2019年出口总额占地区生产总值的比重仅为6.52%，而南京与无锡分别为21%与32%，苏州更是高达69%，说明其在供给侧结构性改革和转变协调发展模式方面与苏南城市还存在差距，从而造成苏北城市领导干部经济责任审计评价分数偏低。

通过实际应用和经济背景分析可以看到，本文所构建的经济责任审计评价指标体系能够较为全面地反映高质量发展目标的完成情况，可用于目前对地方党政领导干部推动高质量发展履职情况的审计评价。

六、结束语

高质量发展是我国今后一段时期的发展战略，也是地方各级党政领导干部的主要任务，这必然会影响经济责任审计评价的主要内容。本文在经济责任审计评价指标体系前期相关研究的基础上，结合经济高质量发展的内涵，从贯彻执行国家或上级党委政府制定的政策情况、区域经济和社会发展状况、财政资金使用情况、重大经济事项决策情况、审计发现问题整改情况出发，提出经济责任审计五个维度的准则层，以及20个具有高质量发展特征属性的指标，通过层次分析法确定各指标权重、进行综合评价，最后将其运用到江苏省13个地级市2017年、2018年和2019年的城市发展中，评价各市领导干部推动高质量发展的履职情况，并从经济发展中找到背景依据，验证了经济责任审计评价指标体系的合理性与科学性，以期为高质量发展下经济责任审计评价指标体系研究提供一定借鉴。