金华江流域防洪评价与治理体系创新研究

陈永宝

(金华市水旱灾害防御技术中心，浙江 金华 321013)

随着我国工业化和现代化的快速发展，在河运管辖的范围内，堤坝防护数量的不断增加以及河两侧建筑物的不断增长，对于河流防洪而言建筑物在发挥优势的同时也存在一定的不良影响[1]，即分布在河道范围内的项目改变了水流的流动模式，对河道局部冲淤的规律性造成了较大影响[2]。近年来我国洪涝灾害频繁发生，受灾严重，造成了严重的经济损失，为此，工程建设过程中实施洪灾评价及治理十分必要。针对洪灾发生概率和洪灾将带来的损失用数据进行分析，根据预判采取相应的措施，可在很大程度上为人民安全提供保障，减少损失。[3]。本文对金华江流域防洪评价与治理体系进行了创新研究，有助于提高金华江流域的抵御灾害能力和灾后恢复能力。

1 金华江流域防洪能力现状

1.1 金华江流域现状

金华江是钱塘江水系最大的支流，发源于磐安县龙乌尖，向西流至兰溪马公滩与衢江汇合。干流上游和诸支流散布于黄土丘陵间；中、下游穿行于金衢盆地东部。河道全长194.5km，流域面积6781.6km2，多年平均流量153.4m3/s，年径流量53亿m3，自然落差458m，水能理论蕴藏量2.37万kW。沿江有很多工业企业，其污水处理存在不达标排放现象，除了江域存在的有机物污染外，此为主要污染源。

多年来，金华市在加大市财政对江河源头地区纵向补偿力度的基础上，进一步深入探索，开创性地提出了上下游之间横向补偿机制：若上游水质改善，则下游政府付给上游政府补偿款；若上游水质恶化，则上游给下游付赔偿金。2019年，金华市江河干流所有断面稳定达到Ⅲ类以上水质，并列全省第一；金华市水质指数同比下降10%，历年最好；8个县级以上饮用水源中有4个达到Ⅰ类水水质，全省第一。连续5年夺得治水大禹鼎，被认定为全国首批12个率先完成黑臭水体治理的城市。

1.2 防洪韧性建设分析

从金华市的防洪建设整体布局来看，逐步出现了城市和乡下发展不均衡的态势。随着城市化迅猛发展，作为浙江省中心城市的金华市的聚集效应尤其明显，由此带来了经济的快速发展，主城区尤为显著。所以，城市管理人员在防洪整体规划及后续建设中的重点和注意力均放在了主城区，疏忽了周围的小城镇及农村的防洪建设管理，主要表现在防洪设备与规划没有实现更新换代，其次是既有的防洪工程设备过于破旧，缺少管理和维护。

防洪韧性指一个地区防洪设防以及灾后恢复的能力。金华市2010—2019年洪灾经济损失对比见图1。由图1可以看出，金华市2010—2019年期间，农业方面的直接经济损失在所有直接经济损失中占据的比例非常大，除2015年、2017年和2018年以外，其他年份的比重都超过了50%，最高是2014年，其比重超过90%，2016年也接近90%。由此可以看出，金华市洪灾造成的直接经济损失中农村占比较高，主要原因是市区的防洪基础设施和设备较完善，且管理规范，因此需尽快提高农村的防灾抗灾能力。农村要想实现抵抗洪涝灾害能力的提升、农业生产力的增强、农业种植环境的改变、城市粮食安全得到保障，首要前提是建设和完善农村防洪工程[6]。金华市的防洪韧性的建设非常不平衡，要提升金华市防洪实力，提高城市韧性，需提高金华市农村地区的防洪水平，解决农业种植业的防涝问题。

图1 金华市2010—2019年洪灾经济损失对比情况

由图1可以看出，金华市2010—2020年期间，农业方面的经济损失在所有经济损失中占据的比例非常大，除了2015年以外，其他年份的比重都超过了50%，最高为2014年，其比重超过90%，2016年也接近90%，此两年内基本所有的损失都是农村的损失即使在2020年，农村基础设施和设备得到一定改善的情况下，农村的经济损失比重依然达到了53%。由此可以看出，洪水的破坏作用给农田造成的经济损失占据着很大一部分，导致农田经济发展没有办法得到保障，在农业生产安全方面也面临着非常巨大的洪涝威胁。因此，金华市农村的防洪韧性建设非常不平衡，应给予农业生产更多的关注，提高其防洪建设情况。

2 存在的不足

2.1 金华江流域排洪管网系统管理混乱

金华市排水管网、设备未全面覆盖，尚有遗漏，监督管理工作存在不足。金华市排水管网的铺设标准相比其他城市已经很高，甚至一些区域已达到国际标准，但是在建设及日常管理中仍存在一些问题，如管道内淤堵致使排水能力下降等。城市的不断发展给排水也带来了很大压力，解决这一问题的重点是提高城市排水管网的监督水平以及系统的管理能力。目前并没有出台相关法律法规来制约和监管排水管网系统的运行，使政府监管部门、网络媒体和广大市民未能实现显著的监督作用。

近年来尽管金华市的有关防洪部门在防洪控制上取得了一些成绩，评价与治理方面的能力有所提升，但在实际操作过程中依然有很多问题需要行政管理部门进行深入分析[4]。构建及治理具有防洪韧性的城市，依赖于一个效果显著的政府来实现，金华市政府想要成为对每一个可能损坏金华江流域的潜在灾难进行快速有效反应的实战性政府，首先要求各管理部门明确分工，各自切实履行职责，确保每个单元都能够在应对灾难时发挥最大作用。除此之外，经济的不断发展带来分工的细致化，每个体系内单元配合频率不断增加，并且逐渐复杂化，如果一个体系单元产生问题，将带来连锁效应，致使整个防洪评价与治理体系受到影响。

2.2 社区与城区减灾防灾教育不足

社区是城市居民主要活动的地方，为了提高社区居民的抗灾意识，增强社区居民的抗灾技能，要对社区居民普及减灾知识，使居民能很好地保护自己，而且可作为社区应灾时的主要力量来加强社区的保护功能，使灾后重建工作能够快速地得到开展。现阶段社区的减灾防灾知识在宣传上还存在一些问题，具体表现在：ⓐ社区对防灾教育的宣传工作重视程度不够，特别是乡村地区，这些地区易发生洪涝灾害，抗灾能力弱，给社区居民的安全造成了不利影响[14]；ⓑ社区的防灾减灾教育主要是通过政府部门和社区街道办或村委会组织发起的，居民和社会团体大多是被动接受；ⓒ社区防灾的能力不足，对于后续工作的开展没有相关部门来进行监督和管理，防灾减灾的工作开展得不是很积极；ⓓ社区的防灾减灾宣传教育体系不够完善，在社区的防灾减灾过程中，金华市未形成一套专门的体系来加以防范，在日常的宣传教育过程中，也没有规章制度可遵循，使得从事宣传教育工作的人员不多，没有形成全面的教育宣传系统。

金华市大部分是山地，受地域影响，极易发生局部的洪涝灾害，而城郊居民大多是傍山地生活，生产方式和基础设施较薄弱，当发生洪涝灾害时，和城区居民相比，更易发生意外，有时还会有生命危险。金华市2010—2019年城郊与市区因洪灾死亡和失踪人数对比情况见图2。由图2可以看出，在2010—2019年间，金华市城郊居民由于洪涝灾害出现死亡和失踪的人数在全市的占比达到了93%，出现这一结果的原因是金华江流域城郊居民的防洪减灾意识相对薄弱、缺乏正确的防洪减灾知识和技能，以及居民的参与程度低；金华江流域政府在防洪减灾教育方面重视程度不够，大多数居民的思维仍停留在过去。金华江流域的防洪减灾教育和相关资源主要集中在城区，城郊地区在这些方面还存在很多不足，导致金华江流域城郊居民缺乏洪涝灾害知识的储备，防洪减灾意识相对薄弱，居民的自救逃生能力较差。造成此种情况的原因是不够关注城郊的人文防洪治理，一是区域侧重点不同，二是人文教育缺乏。因此，提高居民防灾减灾的意识和自救逃生能力迫在眉睫。

图2 金华市2010—2019年城郊与市区因洪灾死亡和失踪人数对比情况

3 治理措施

3.1 提高政府部门管理能力

3.1.1 完善防洪部门的相关管理职能

洪涝灾害的应对需要政府多个部门的共同努力，比如水利、气象、民政、财政、应急、卫生和保险部门等。如要处理洪涝灾害，就要以政府的其中一个部门作为主体，来协调各部门的工作，共同来治理洪涝灾害。这就要求在灾难前要预防、灾难来临时要进行及时应对、在灾后要重新组建等[5]，如金华市防汛抗旱指挥部，提高对其治理的水准，可以通过下面几方面来加以改进：

a.灾前的预防阶段。要统筹、安排和管理好金华市的管道河网系统的防洪监督工作，在雨季来临之前对排洪需求进行排查，如发现管道系统出现损坏或效能降低的情况，则要要求管道所有权单位对其进行修复和加以改造，并进行二次排查。在制定防洪规划预案时，要适应管道河网系统的排洪要求。而气候的变化和人为活动的影响，使金华市的降雨量很大，原来的排洪系统不能满足城市的需求，这就要求通过立法的方式，来提高金华市的洪水排水系统的设计标准，并且要整治那些未达标的河道或管道。

b.灾后的重建阶段。指挥部需要对金华市的防洪资讯和灾后信息进行整合，积极投身到重建工作中来。主要表现在要恢复城市的防洪系统，疏通各种河道和管网系统，加快防洪设施的正常使用[6]以及思考在面对灾难发生时如何应对。对每次洪灾数据加以分析，找出在灾前预防中出现的纰漏和不足之处，提出整改方案，并且把灾后重建的工作交给相关部门，让其加强学习，提升城市防洪能力，提高防洪的韧性水准。

3.1.2 明晰各部门职能边界

作为防洪指挥部门，要做好统筹兼顾工作，这就需要各部门之间的相互配合，即各部门之间的紧密合作，而不是相互推卸责任。首先要完善部门的职权制度，明确每个部门之间的职能和所要行使权力的范围。加强法律法规建设，用法律的方式，来防患于未然，防止浪费公共资源[7]。要加大部门间的合作共赢模式，规范化、制度化提升政府部门的绩效。在进行改革的过程中要坚决落实各项政府职能、加强顶层设计的一致性和整体性，明确各部门间的分工，加强部门间的合作，做到责权明确、边界严格。

3.2 加强金华江流域防洪与治理教育

3.2.1 提高防灾教育服务供给效率

现有的防灾减灾教育存在只重视形式、不重视效果的情况，因此需要有关部门在工作中落实防灾教育的监管职能，厘清部门和部门之间的责任，增加各个部门在减灾防灾教育过程中的默契程度。与教育部门合作，促进防灾教育进校园，提升学生们的防灾意识。监督部门要从实际情况着手，明晰各部门之间的职责，通过防灾教育的实施，来督促其他专业部门履行其相关职责，保证防灾教育的效果，提高政府监管部门的服务效率。

3.2.2 完善社区内防灾教育

社区是居民日常生活的地方，要对社区功能加以利用，加强日常防灾宣传教育，在社区内开展防灾减灾知识教育工作，建立防灾教育的宣传平台。若社区遭受到洪涝灾害，社区居民可以根据掌握的正确的防洪知识，迅速作出正确的反应，从而降低灾害对社区造成的不利影响，保护社区居民的人身安全，同时使财产损失降到最低，有效缓解城市系统的压力。

4 结 语

本文针对金华江流域防洪评价与治理体系存在的问题，提出社区与城区防灾减灾教育存在的不足，从金华江流域防洪评价与治理水平及治理教育两个方面，提出了加强流域防洪与治理教育，提高防灾教育服务供给效率，完善社区内防灾教育的对策，从而提高金华江流域的抵御灾害能力和灾后恢复能力，对金华江流域防洪安全具有一定的现实意义，同时可促进经济社会安全建设，保障人民财产安全。