关于我国节水灌溉高质量发展体制机制优化工作的若干思考

于 淼 丁志宏 程增辉

(中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222)

实施高质量发展是我国进入新发展阶段的内在要求，是建设社会主义现代化强国的必由之路。推进新阶段水利高质量发展是基于我国治水矛盾已经发生根本性变化的深刻历史判断而作出的发展定位，是为了更好地保障国家水安全，在供给质量、生态和谐、服务水平、管理效率方面再上一个新台阶，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要[1]。节水灌溉高质量发展是水利高质量发展的重要环节，大力推进高效节水灌溉，实现适水发展、因地发展、宜业发展是节水灌溉高质量发展的目标，而体制和机制是节水灌溉高质量发展的系统性影响因素，是“软”件建设的关键之一。

1 我国高效节水灌溉体制机制发展现状

通过多年的探索，我国高效节水体制机制改革已经取得了一定成效[2]，有力地支撑了高效节水灌溉的快速发展，促进了“三农”事业又好又快发展，为推进人与自然和谐的生态文明建设提供了基础保障。

1.1 典型示范和整体推进相结合

通过大力开展试点示范项目建设，引导当地政府和农民群众逐步认识、接受、应用高效节水灌溉技术，在形成一定的社会认可度和技术管理服务能力后，再通过区域性的规模化项目建设、投入完善的运行管护服务体系等政策扶持措施加以整体推进。如新疆、黑龙江、河北、山东等[3]高效节水灌溉发展较好地区，都是先建设典型示范区，探索适合当地特点的技术模式，让地方政府和农民群众看到实实在在的成效后，再逐步整体推进，从而建成了一批标准高、效益显著的规模化高效节水灌溉项目区。

1.2 积极引导和倒逼制约相结合

疏堵结合，在运用各种措施积极引导高效节水灌溉加快发展的同时，强化水资源刚性约束，坚决落实“四水四定”，构建了双向约束机制倒逼高效节水灌溉发展。如宁夏青铜峡市、云南陆良县[4]、重庆璧山区、甘肃临泽县等地通过多形式的灌溉用水定额制度和发展高效节水灌溉相结合，引导与倒逼相互促进，使得社会用水节约意识显著提高，对高效节水灌溉技术的接受程度越来越高，灌溉用水量明显减少，实现了生产发展和生态环境保护双赢。

1.3 工程建设与机制改革相结合

切实改革“重建设、轻管理”的弊病，按照“先建机制、后建工程”的要求，因地制宜地合理确定了工程建设与运维机制的具体模式，提升了政策措施的指向性、精准性、有效性，探索建立了长效的管护机制。如山西省稷山县明确四权两责，强化五大支撑，完善运行机制，建立三大平台推进改制进程；湖北东风三干渠农民用水户协会管护模式、安徽永裕农村水利专业合作社管护模式、黑龙江省克山县高效节水灌溉服务管理中心管护模式、新疆沙雅县物业化管理模式、北京市和浙江省的村级水管员管护模式等一批适应各地不同自然地理和社会经济条件的工程和设施运行管护模式也在探索中逐步形成。

2 存在问题

虽然我国在推进高效节水体制机制发展方面已经取得了一定成效，但仍存在诸多问题，与实现乡村振兴和实现农业农村现代化的战略要求相比，仍有一定的差距[5]。

2.1 农业用水管理与改革任务艰巨

我国农业实施最严格水资源管理制度的基础较弱，当前农业用水总量和用水效率控制指标细化程度不够，部分地区水价形成机制尚不能全面覆盖供水成本，农业用水难以按运行全成本加以定价并收取水费。同时未能体现区域水资源的稀缺性，难以激发用水户的自主节水投入和创新意识。农业用水计量设施普及程度仍较底，节水正向激励机制尚未健全，灌区管理单位的运行经费得不到保障，工程运行管护缺乏有效的经费保障机制，农业水价综合改革步伐有待进一步加快。

2.2 高效节水制度有待健全完善

国家和地方各级政府的节水立法及政策制度尚不完善，已有法规的适用性和针对性都有待改进，需要根据全国以及各地区自身社会经济发展现状以及高质量发展阶段的新要求进行修订，与时俱进地体现节水灌溉发展所依赖和所致力的社会经济发展中出现的新事物、新形势的时代需求。水资源的总量控制指标分解不够细化、实化，对区域和流域社会经济发展的刚性约束作用不足，倒逼机制有待加强，小型农田水利工程产权制度、农业用水权制度皆有待进一步健全和完善，水行政主管部门和农业农村行政主管部门等在实际工作中的职责还有不明确之处，节水成效的监督考核力度不足，节水措施实效性不足，节水设施先进性和适用性还有待进一步提高。

2.3 高效节水工程管护体系不完善

因供水设备技术含量高、操作精细化要求高、运行维护费用高、水质标准要求高等特点，高效节水灌溉对管理组织和运行人员的素质要求也相应较高。但相当一部分地区已建成的高效节水灌溉工程的运营管理主体仍是乡镇水管站、村民小组、新型农业经营主体等非专业技术组织，专业化、社会化的高效节水灌溉服务组织所占比例仍较低。大中型灌区管理体制改革有待深化，小型农田水利工程管理体制改革力度仍需加大，产权清晰、管护有力的责任体系有待巩固提升。

2.4 高效节水灌溉技术效益未得到充分发挥

尽管我国高效节水灌溉技术在不断发展和推广应用，但其综合性、规模性技术效益与预期存在一定差距。究其原因，一是土地规模化、集约化经营的影响；二是水肥一体化、精细化灌溉的影响。具体而言，一是分散式土地经营方式与田间高效节水技术所要求的规模化、集约化经营之间的矛盾[6]，二是高效节水灌溉技术所具有的效益多样性与实际应用的途径单一性之间的矛盾。

2.5 高效节水灌溉综合效益社会认识不足

我国对高效节水灌溉的宣传引导和培训不够，尚未形成普遍有效的社会氛围；社会公众对我国国情水情认识不足，对节水灌溉综合效益的认识有待提高，“节水优先”的治水理念还有待进一步深化贯彻落实。对于节水的认识存在地区差异[7]，北方地区政府节水积极性强，但群众节水意识弱；南方地区新型农业经营主体积极性高，但政府、群众认识不足。

3 优化措施

坚持政府与市场两手发力原则，把握规划权、放开建设权、搞活经营权、严格监督权，以水权分配、水权交易、水价改革、产权制度改革等为支撑[8]，促进节水灌溉高质量发展。

3.1 科学制定灌溉发展规划

重视节水灌溉规划制定过程中的制约因素分析，坚决落实最严格水资源管理“三条红线”指标要求，在细化总量控制指标的基础上，结合国家、行业、区域用水定额有关要求，科学合理地制定发展规划。与此同时，要高度重视和深入分析扩大高效节水灌溉面积所引起的灌溉水量的增加与提高灌溉效率形成的节水能力之间的矛盾关系，切实做到“真实节水”，保障粮食安全、农业增产、农民增收。按照多源统筹、因地制宜、突出重点、规模推进等原则，明确总体布局和实施重点，确保发展实效。

3.2 积极探索多元化建设管理服务方式

继续推广民办公助、以奖代补、先建后补等建设方式[9]，鼓励和引导农民、农民用水合作组织及新型农业经营主体作为高效节水灌溉工程建设和管理的主体。严格建设管理，推行项目管理总承包(PMC)、设计施工总承包(EPC)、代建制等建设管理模式；强化行业质量监督管理职能履行，加大暗访督查力度，畅通社会监督渠道。通过建立健全基层水利服务政策，激励基层服务体系建设，积极培育建设社会化的基层水利服务组织，鼓励各级水利专业技术机构深入基层为农民提供水利专业服务和技术培训。

3.3 深化工程管理体制与运行机制改革

按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负责”的原则，推进高效节水灌溉工程设施产权制度改革，明确高效节水灌溉工程的所有权、管理权、经营权，探索实施动态水权、动态水价、动态奖补，探索实施资源资产化、资产股权化，调动农村集体经济组织、新型农业经营组织、农民参与高效节水灌溉工程建设与管护的积极性。

3.4 完善农业节水政策体系

贯彻落实《农田水利条例》，深化最严格水资源管理制度，加强灌区和灌溉工程的水资源论证和取水许可行政管理，结合“放管服”改革，加强事中事后的监督管理[10]。加快推进农业水价综合改革，及时总结基层创新经验，建立健全农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制，健全小型农田水利工程运行管护机制。完善以财政资金引导为主、社会资本积极参与的农业节水投融资机制，凝聚各方共识，形成发展合力。

3.5 充分调动多方力量参与

高效节水灌溉的建设和运行过程涉及资源流、技术流、产品流、资金流、信息流在国家、社会、部门、单位、企业、集体、个人等各层级利益群体之间的通量流转和利益分配，各方的利益诉求不断且差异巨大。因此，在发展高效节水灌溉时要统筹诸多利益的协调合理分配，发挥财政资金引导作用，积极探索各部门有关资金整合模式，实现“多个龙头进水、一个龙头出水”，继续探索和推广项目实施模式，实现各方利益的最优化。建立健全农业水权分配体系，推进水权交易平台和机制建设，让高效节水灌溉的效益通过市场化机制实现其市场价值转换；积极培育高效节水灌溉设备和技术研发制造企业，给予有力的政策和资金支持，推进我国高效节水灌溉技术产业提档升级。

4 结 语

灌溉对于我国农业发展具有非常重要的作用，以高效节水灌溉为代表的节水灌溉高质量发展是保障国家粮食安全、经济安全、生态安全和永续发展的重要实践抓手。适应社会经济高质量发展形势和要求，进一步优化高效节水灌溉发展的体制机制是推动节水灌溉高质量发展的应有之义、必举之措。因此，应继续大力推进高效节水灌溉发展力度，持续优化节水灌溉高质量发展体制机制。