基层图书馆建设实践与反思——以北京市街道（乡镇）图书馆“一卡通”专项工作为基础

孙慧明 李念祖 许 凯

（1.北京大学信息管理系 北京 100087；2.首都图书馆 北京 100021）

“十三五”时期是文化建设大有可为的重要机遇期。作为文化建设的重要组成部分，现代公共文化服务体系建设受到党和政府的高度重视。 “十三五”时期相继颁布实施的《中国人民共和国公共文化服务保障法》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》《中国人民共和国公共图书馆法》等重要法规、政策文件，都将加快构建现代公共文化服务体系作为重要内容。北京市结合新时期北京城市战略定位，先后印发了《北京市“十三五”时期加强全国文化中心建设规划》 《北京市推进全国文化中心建设中长期规划（2019年—2035年）》，将“建成供给丰富、便捷高效的现代公共文化服务体系”作为重要战略任务。

北京市公共文化服务体系建设基本遵循“1+3”公共文化政策①。为促进北京市基本公共文化服务实现标准化、均等化发展，北京市文化和旅游局先后指导开展北京市公共图书馆网络“一卡通”物流费用、基层图书服务资源整合等项目，试图提升全市公共图书馆服务效能。但正如于良芝等人指出，从意义建构的角度来看，基层图书馆的命名非常混乱，包括“乡镇图书馆”在内的各种陈述其实隶属于两大话语体系，而不同的话语体系会导致不同的话语性实践，结果往往是“正在建设的全覆盖的公共图书馆服务体系直接将功能单一的文化站图书室纳入体系之中，而不是用专业化的公共图书馆服务覆盖乡镇”[1]。北京市的前期实践也印证了这一点，对基层的图书和资源进行整合相对困难，让社区（村）图书馆开展专业化建设更是无从谈起。

为落实各方面要求，2016年北京市政府将“公共文化设施基本实现全覆盖”列入《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，由北京市文化和旅游局主要负责落实。在积累经验的基础上，北京市文化和旅游局决定实施“北京市街道（乡镇）图书馆 ‘一卡通’专项工作”项目（以下简称“专项工作”），因地制宜先着力解决街道（乡镇）图书馆全覆盖问题；为了落实“首善标准”，让图书馆能真正服务群众，要求建设的街道（乡镇）图书馆要在业务上融入北京市公共图书馆“一卡通”服务体系，实现图书流通“通借通还”。

文章主要讨论和分析该专项工作的效益、难点和经验体会，希望能为基层图书馆建设提供数据参考。文章数据主要来源于《北京市公共图书馆业务情况汇总表》、《公共图书馆基本情况统计表》、中国图书馆年鉴附表以及北京市公共图书馆“一卡通”服务体系后台数据。

1 “十三五”时期北京市公共图书馆发展概况

北京市共有16个区，列入业务统计的区级以上公共图书馆共计23个，其中省级馆一个为首都图书馆，区级图书馆22个②。区级以上公共图书馆总体发展情况横向对比如表1所示，其中“2020年全国指标要求”出自《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》[2]。

表1 2019年北京市公共图书馆发展基本情况（区级以上）

可以看到，北京市公共图书馆整体发展情况良好，每万人公共图书馆建筑面积、阅览室座席数、人均公共图书馆藏书量、人均公共图书馆年新增图书藏量、人均购书经费、有效读者总人数、年流通人次等主要指标都已提前完成，并远超全国平均水平。但在发展中也存在一些问题：设施网络建设不平衡，在每万人公共图书馆建筑面积远超平均水平的情况下，图书馆达标率不及平均水平，部分图书馆设施网络建设有待改善；图书馆服务效能有较大提升空间，在人均藏书量、新增图书藏量和人均购书经费远超平均水平的情况下，图书馆文献总外借册次却未达到平均水平，文献利用率有待提高。

北京市区级以上公共图书馆总体发展情况对比如表2所示。可以看到，五年间，财政总拨款、新增藏量购置费、人均购书费、总建筑面积、每万人建筑面积、总藏量、人均藏书量等数据指标都有20%—40%幅度的增长。这些数据表明了政府对公共图书馆事业的持续投入，尤其是在文献资源建设方面，新增藏量等指标都得到落实，能确保文献资源达到相当规模并能持续更新。在服务效能方面，年流通人次保持同等水平的增长，活动数量和参与人次显著增长，增长率分别达到了329.6%和184.6%；但在 “外借册次”指标上，区级以上图书馆与全国平均横向水平相比略有差距，在年度纵向上也呈下降趋势。

表2 “十三五”期间北京市公共图书馆发展情况（区级以上）

街道（乡镇）图书馆总体发展情况对比如表3所示。与区级以上图书馆相比，街道（乡镇）图书馆的购书费、总建筑面积、阅览室座席数、年流通量、年外借量为读者举办活动数、读者参与活动人数等指标都有较大幅度增长。

表3 “十三五”期间北京市公共图书馆发展情况〈街道（乡镇）级〉

综合起来看，“十三五”期间，北京市公共图书馆事业发展取得长足进展。各级政府通过制定各项政策法规、推动示范区建设等措施，整体上优化了公共图书馆事业发展的政策保障环境；而公共图书馆也把握住了发展机遇，整体服务水平有所提升。如果三个表格对应来看则能发现一个差别：2015—2019年 “文献外借册次”指标上，区级以上图书馆纵向呈下降趋势，但街道（乡镇）级图书馆则大幅上升，这在很大程度上要归功于专项工作的开展。

2 目标完成度和效益分析

2.1 主要目标和目标完成度

北京市对公共文化定下的发展基调是：保基本、促公平、提效能，坚持公共文化服务公益性、基本性、均等性和便利性，着重强调建设百姓身边的、全面覆盖的、规范可用的公共图书馆设施网络。“十三五”期间该专项工作的具体目标有三项：一是在全市331个11建制街道（乡镇）因地制宜地确定公共图书馆的建设形式、规模和分布，实现有效公共图书馆设施全覆盖；二是推进以首都图书馆为中心馆、各区图书馆为总馆、各街道（乡镇）图书馆为分馆的总分馆制建设，纸质文献资源实现通借通还；三是要积极引导各类社会资源参与到街道（乡镇）图书馆建设服务中来，形成可持续发展新格局。

第一项目标的完成进度如表4所示。北京市积极推进市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级服务体系建设，列入2015年报表统计的街道图书馆已有165家，乡镇图书馆有166家。但当时名义上纳入“一卡通”服务体系的街道（乡镇）图书馆只有101家，并且不能完全实现“通借通还”服务。基于这样的现实基础，北京市在“十三五”时期开始规划时就首先强调要实现有效服务设施全覆盖12。

表4 北京市街道（乡镇）“一卡通”图书馆建设进度表

这五年的发展大约可以划分为两个阶段，2016—2018年由各区根据“1+3”文件自主建设场所设施，首都图书馆联合各区图书馆对街道（乡镇）图书馆是否有资格纳入“一卡通”服务体系进行考评。但直到2018年底，除东城区、西城区和朝阳区外，其他各区建设进度还不到50%。为更快推进该项工作，2019年第二季度北京市文化和旅游局印发《北京市街道（乡镇）图书馆“一卡通”专项工作方案》，成立专项工作领导小组及办公室进行现场协调督导；2020年将其纳入政府折子工程进行大力推进。

到2020年底，北京市共有街道（乡镇）级“一卡通”图书馆合计333家；另有首都图书馆、各区图书馆、少年儿童图书馆以及条件良好的社区图书馆等87家其他图书馆纳入了“一卡通”服务体系，合计420家。这420家图书馆已经全面覆盖了北京市的333个街道（乡镇）13，专项工作的第一项目标完成度达到了100%。

第二项目标是要实现图书文献“通借通还”服务。截至2020年12月，420家纳入“一卡通”服务体系的图书馆中，在最近一次的第三方调查中能实现该项服务的图书馆共计388家；就333家街道（乡镇）“一卡通”图书馆来说，目标完成度为100%。

第三项目标是要引导社会力量参与公共图书馆建设。2016年以前东城区、西城区、朝阳区的基层图书馆建设已取得一定进展，其街道（乡镇）图书馆建设已基本全面覆盖。在引进社会力量方面，东城区与社会组织合作建设直属分馆，西城区建设特色阅读空间，朝阳区建设24小时城市书房也各有特色。在“十三五”时期，各区加强了与书店和属地学校的合作，比如东城区建设王府井书店分馆、更读书社分馆、语文书店分馆；顺义区和首都图书馆、耿丹学院合作建设耿丹学院分馆并对外开放，这些都是社会力量参与公共文化建设的具体实践。

2.2 主要效益指标对比分析

在讨论效益指标时，笔者从表4注意到，整体上看“一卡通”图书馆建设实际完成率在2019年底才超过50%，之后受新冠疫情影响，对于大部分2020年才建设完成的图书馆来说讨论服务效益为时尚早。因此，此部分主要讨论2019年前已经完成大部分建设的东城区、西城区、朝阳区、石景山区、大兴区、平谷区和房山区的街道（乡镇）“一卡通”图书馆服务效益，选择的指标是“办证量”和“图书外借量”。其中前三区较早建设完成，后四区在专项工作方案下发后快速推进，相关统计数据如表5所示。

表5 北京市街道（乡镇）“一卡通”图书馆服务数据（部分）

可以看到，对于七区整体来说，管理后台能查到有业务数据的街道（乡镇）“一卡通”图书馆数，从2015年的69家增加到了2019年的122家，增长77%；办证量共计增长29%，外借量共计增长87%。就各区效益而言，东城区共建设有17家街道（乡镇）“一卡通”图书馆，有业务数据占比100%，2019年各馆年均借书量7 914册；西城区共建设有15家，各馆年均借书量10 124册。朝阳区建设街道（乡镇）“一卡通”图书馆较早，数量占全市最多，但有业务数据的2019年占比为78%，每馆年均借书量为1 660册。石景山区2019年建设完成的图书馆都已投入使用，房山区、大兴区、平谷区建设的街道（乡镇）“一卡通”图书馆具有业务数据的比例也都接近100%。以上数据表明部分区的基础设施建设质量值得肯定，但各区各馆的运营效益差异还较为明显，下一步工作重心将从建设转为运营。

3 专项工作的难点

北京市这项专项工作的难点与全国其他地方基层图书馆建设的难处大体一致，因为篇幅有限，此处着重强调“人才队伍建设问题”。

马民玉曾在《“十二五”全省公共图书馆事业发展工作报告》中总结陕西省公共图书馆事业发展中存在的主要问题,他指出“基层图书馆专业人才缺乏是一个老生常谈的问题了，虽然近年来我们通过各种培训在不断加强，但是一方面由于培训内容和师资力量针对性不强，另一方面基层的人员流动性也比较大，往往才培训完，人就调走或者换岗了，造成培训效果不是很好。人才队伍建设需要我们从上到下各级都要重视，建立长效机制才能得到根本解决”[3]。叶静在《社区图书馆建设与协调发展——上海普陀区街道（镇）图书馆事业建设综合性报告》一文中提到“街镇图书馆工作人员流动性大。长期以来，一级政府管理一级图书馆。街镇图书馆人员的配置属于街镇办事处的管理范畴，工作人员多属于外聘性质，工资待遇偏低，造成很难留住人，人员流动性大。同时新员工专业能力不足，工作的延续性低，造成街镇图书馆工作人员整体素质难以满足发展需求”[4]。从工作实践中我们也可以很明显地体会出，盘活一个基层图书馆需要一到数个具有相当热情和能力的工作人员用心付出，但这样的工作人员如何才会去基层图书馆并且保持相对稳定？

北京市2016年曾委托第三方对全市5 000余个基层服务场所（含社区、村图书室）进行全面调查，结果发现许多专职图书管理员人均月收入低于1 720元，而这个数额是《关于调整北京市2015年最低工资标准的通知》[5]里规定的最低工资标准。2020年，北京市街道（乡镇）图书馆的专职工作人员已经从馆均0.61个增长到了1.06个，增长74%，增长幅度较大；但1个专职工作人员的每周工作时间按照《中华人民共和国劳动法》[6]的规定不能超过44个工时，而《北京市街道（乡镇）“一卡通”图书馆服务规范》要求开放时间不能少于56小时，因此还需要兼职工作人员或者其他用工方式作为补充。

基于这样的工资标准和人员配备，北京市街道（乡镇）图书馆或者是“一卡通”图书馆要创造出良好的服务效益不是一件容易的事情。从服务体系建设和业务规范的角度出发，首都图书馆作为中心馆、各区馆作为总馆，屡次对图书管理员的工作予以规范，持续开展轮流培训工作，但人员变动还是相当频繁。

在北京市所有的基层图书馆中，历年服务效益较高的是东城区第一图书馆东总布分馆。关于东总布分馆的运营情况，研究者曾做过调研[7]，该馆是与国内推广亲子阅读的专业机构——悠贝亲子图书馆开展深度合作，双方共同派出工作人员进行运行管理。2015年东城区第一图书馆派出3名工作人员,包括一名统筹业务管理的馆长，负责成人借阅和活动业务；悠贝派出4名工作人员，负责少儿借阅和活动业务。可以看到，要想取得突出效益，充足的人力投入必不可少。但这样的投入，对于区馆来说并不容易，2015年东城区第一图书馆共有工作人员70名，如果每一个分馆都要投入多位工作人员的话，这种分馆建设数量定然不会太多（到2020年该馆共有4个直属分馆）。

国内其他城市对于这个问题提供了一些解决思路。嘉兴市公共图书馆中心馆—总分馆城乡一体化服务体系得到了社会各界的普遍肯定，它实行政府主导的“紧密型”总分馆制，主张人、财、物集中管理。在基层图书馆人员配备方面，“乡镇分馆馆长由嘉兴市图书馆委派一名懂业务、精管理的工作人员担任，对市总馆负责，传达市总馆的最新资讯和任务要求，并反馈分馆的工作开展情况和所遇困难”[8]24-25，并且特别设立乡镇分馆副馆长一职，方便吸纳“热心、人缘好、社交面广”的当地人士拓展业务。为使这种方式得以持续进行，嘉兴市还特别请求市政府补足并进一步增加公共图书馆人员编制数量，该项请求被通过，“由市文化主管部门与市编委办沟通并落实市图书馆及各乡镇分馆的增编要求”[8]24-25。2020年佛山市图书馆获得国际图联(IFLA)营销奖第一名，其“邻里图书馆”项目以家庭的广泛参与为切入点，动员居民以家庭为单位、以邻里关系为纽带开展阅读服务，这种推进街镇两级图书馆建设的模式非常有创意。除此以外，佛山市图书馆自2017年起还持续推出了“市民馆长”项目，聘请“文化志愿者以市民馆长身份直接参与公共文化设施建设与管理”[9]， 尝试建立“政府主导、社会参与、志愿者助力”的公共文化空间运营新机制。

除了人才队伍问题，街道（乡镇）图书馆建设还有许多难点，比如经费问题。虽然从表1可以看到，北京市的人均购书经费远超全国平均水平，但就服务场馆设施建设而言，经费问题难以回避。国内很多地方已经认识到街道（乡镇）财政不能支持图书馆建设发展，因而会把这个级别图书馆的“建设主体”上移，改由市里或者区里支持，比如2015年颁布的《广州市公共图书馆条例》就通过地方立法的形式将建设主体上提至区政府[10]。再比如说建设理念问题。在推进专项工作过程中，很多区级和街道（乡镇）级负责人表示“没有必要建设图书馆”，因为“大家现在都看手机不看书”“建了也没有人去”，这样的说法，仔细想来有一定的合理性。如果建设的图书馆在资源、环境、服务等方面与用户的实际需求存在较大差距，就很难产生社会效益。

4 “十四五”时期建设展望

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出公共文化服务体系要“更加健全”，要“推进城乡公共文化服务体系一体建设” “推动公共文化数字化建设”[11]。《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“提高公共文化设施运营效率，促进公共文化供给多元化、服务方式智能化”[12]。《北京市“十四五”时期文化和旅游发展规划》提出要“促进公共文化机构数字化转型升级”，“加快建设公共图书馆数字服务平台，完善乡镇（街道）公共图书馆‘一卡通’服务功能”[13]。

就业务层面来说，文化和旅游部发布的行业标准《公共图书馆总分馆业务规范》[14]已于2021年1月1日起正式实施，该标准规定了我国公共图书馆总分馆体系的设置以及总馆、分馆和服务点所承担的不同职责，并在此基础上提出了总分馆建设中所涉及的相关业务的工作内容和质量要求。比如总馆要“编制并组织实施本地区总分馆体系建设的年度计划和中长期规划”，分馆“主要面向本区域内服务人口提供与总馆水平相当的文献信息查询、书刊借阅、公益性讲座、阅读推广、培训、展览等基本服务项目，并根据自身功能定位开展特色服务”[14]。

可以看到，“十四五”时期国家和北京市都将继续推进城乡公共图书馆服务体系建设，并且非常重视服务效益，相关国家标准也已经正式实施。对于北京市街道和乡镇图书馆来说，场馆设施建设已经完成，并全部联网完毕，下一步的工作重心自然也是服务和运营。运营的基础是“人”，北京市财政局已联合发布文件《北京市财政局 北京市民政局关于进一步做好街道(乡镇)购买社会组织服务工作的实施意见》[15]，就街道（乡镇）公共服务项目做出财政安排，将竭力改善街道（乡镇）图书馆的发展环境，并在此基础上加强中心馆—总分馆服务体系建设：深化全市、全区行业协调的力度并拓展其广度，建设和优化统一数字服务平台；推进公共文化服务内容均等化和规范化发展，在办证、服务、活动等各方面节省用户等待时间；加强运营效益评估，在监测后台数据的同时，继续推进第三方核查工作，完善低效“一卡通”图书馆退出机制；加强与社会力量合作，利用政策鼓励引导他们参与图书馆建设、管理和服务，在推动公共图书馆服务社会化的同时也注重专业化发展。

（来稿时间：2021年4月）

注释：

1.“1+3”公共文化政策包括“1+3”政策文件，是指1个总体部署文件——《北京市人民政府关于进一步加强基层公共文化建设的意见》和3个支撑文件——《首都公共文化服务示范区创建方案》 《北京市基层公共文化设施建设标准》 《北京市基层公共文化设施服务规范》，这些政策文件共同推动北京市基本公共文化服务实现标准化、均等化、社会化和数字化发展。

2.其中东城、西城、房山三区特殊，分别有东城区第一图书馆、东城区第二图书馆、西城区第一图书馆、西城区第二图书馆、房山区文化活动中心（房山区图书馆）和房山区燕山图书馆。另有三个少年儿童图书馆，分别是西城区少年儿童图书馆、朝阳区少儿图书馆和丰台区青少年儿童图书馆，其中只有第一个为北京市独立建制的少年儿童图书馆。

3.根据《文化和旅游部关于公布第六次全国县级以上公共图书馆评估定级上等级图书馆名单的通知》，北京市第六次评估共有18家区图书馆为一级图书馆，比例为78.2%。区级馆以上不能达到100%的主要原因是：朝阳区少儿图书馆和丰台区青少年儿童图书馆不是独立建制，并且主管单位是北京市教育委员会；房山燕山图书馆由于历史建制原因按区级图书馆统计，但未明确区级图书馆职责；东城第二图书馆原址上已建设东城区文化活动中心（含图书馆、文化馆），2018年底主体结构封顶，但还未正式启用。

4.该指标一般统计县以上公共图书馆总建筑面积，北京市情况应对应到街道（乡镇）一级。但根据中国图书馆统计年鉴等统计惯例以及北京市只有区级图书馆会纳入县以上公共图书馆评估体系的实际情况，该指标数据源依然是区级以上图书馆，下同。

5.根据《中华人民共和国文化和旅游部2019年文化和旅游发展统计公报》，2019年县以上公共图书馆共有3 196个。按平均水平，北京市23个区级以上公共图书馆最少应有座位7 557个，目前约为平均水平的2.18倍。

6.不含电子图书。

7.参照平均水平，北京市23个区级以上公共图书馆最少应有有效读者数（办证人数） 57.6万人, 2019年约为平均水平的3.79倍。

8.参照平均水平，北京市23个区级以上公共图书馆最少应达到年流通0.0576亿人次, 2019年约为平均水平的2.84倍。

9.参照平均水平，北京市23个区级以上公共图书馆最少应达到年外借0.0576亿册次，2019年暂未达到平均水平。

10.文献外借册次一般指纸质书刊的外借数量，这一数据在许多图书馆都呈下降趋势，可参见《新媒体时代公共图书馆纸质期刊利用率分析——以陕西省图书馆为例》等论文和《北京大学图书馆阅读报告2019》等报告。但与此同时，数字资源的使用量大幅增长，比如《首都图书馆2019年度报告》显示，2019年全年数字资源（含各类外购数字资源、自建资源和试用资源）总使用量为3 789万次，比2018年增长28.2%。

11.2016 年共有建制街道（乡镇）331个，2019年为333个，2020年6月通州区行政规划再次调整。

12.本文讨论街道（乡镇）图书馆建设共涉及三个相关概念：第一个是四级服务体系里的街道（乡镇）图书馆数，原则上每一个街道、每一个乡镇都会建设有图书馆（大多数隶属于当地综合文化中心），331个街道（乡镇）就会有331个街道（乡镇）图书馆；第二个是街道（乡镇）“一卡通”图书馆，北京市推进总分馆制建设，要求实现服务统一办证、通借通还，活动、服务规范化、标准化，但不是所有的街道（乡镇）图书馆能实现这一点，能实现的被称作“街道（乡镇）‘一卡通’图书馆”；第三个是管理后台能查到业务数据的街道（乡镇）“一卡通”图书馆，有的图书馆虽然条件上能标准化服务了，但由于没有运营好，业务开展纪录为0，自然后台不会有业务数据。2021年后，三个概念将趋于统一，原则上街道（乡镇）图书馆必须纳入“一卡通”服务体系，也必须产生服务效益。

13.2020年6 月前建制数。