部省共建职教高地政策工具的选择特征及优化策略——基于1 5份政策文本的计量分析

潘海生，李 阳

（天津大学 教育学院，天津 300350）

一、问题提出

职业教育是服务经济社会发展、促进就业的类型教育，推动职业教育改革是党和国家的重要战略决策。2019年，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《职教20条》）的颁布实施，为职业教育深化改革指明了方向。为贯彻落实《职教20条》，2020年，教育部等九部门印发了《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，提出实施职业教育创新发展高地建设行动，整省推进职业教育提质培优，合力打造职业教育样板城市（以下简称部省共建职教高地）[1]。截至2022年3月，已有山东省、甘肃省、河北省、吉林省、江西省、广东省、河南省、天津市、浙江省、江苏省、湖南省、安徽省、贵州省、辽宁省、重庆市15个省（直辖市）成为部省共建职教高地的省份（直辖市）。部省共建职教高地政策是职教高地发展规划的制度化体现和载体，是建设职教高地的行动纲领和准则，并规范和指导着我国部省共建职教高地的发展。而政策工具是联结部省共建职教高地政策目标和政策结果的桥梁。对部省共建职教高地政策工具进行研究，不仅可以探索职业教育深化改革的具体路径，还可以为区域经济转型发展提供有力支持。

在中国学术期刊网络出版总库中，使用“高级检索”功能，以“文献”为检索源、以“主题”为检索项、以“职教高地”为检索词，不限制发文年限、不限制文献来源，共获取文献50篇；去除重复文献和报纸，共获得有效文献41篇。根据可视化分析可知，我国部省共建职教高地研究主要集中在以下三个方面：一是建设职教高地的价值意蕴和基本特征[2]；二是建设职教高地的实施路径[3]；三是职教高地的建设情况[4]。总体来看，当前学者们对部省共建职教高地的研究主要集中在内涵分析、实施情况、实施路径等方面，从政策文本本身出发的研究较少。因此，本研究从政策工具角度出发，构建部省共建职教高地政策工具选择倾向的分析框架，对已经出台的15份部省共建职教高地的政策文本进行分析，总结部省共建职教高地政策工具的选择特征，从而为优化部省共建职教高地政策工具的选择和使用提供一定的参考与借鉴。

二、研究设计

（一）数据来源

文本是政策的载体和基本表现形式。政策文本分析是理解部省共建职教高地政策的基本手段，也是促进我国职业教育政策研究的重要途径。自《职教20条》颁发以来，教育部与15个省（直辖市）先后出台了部省共建职教高地政策（见表1）。由于这些政策是细化落实国家层面职业教育改革目标的政策，也是地方政府指导基层政府和职业院校教育改革实践的政策，更加符合区域经济发展和职业教育发展状况，具有一定的代表性和典型性，可以有力推动教育部和地方政府共同行动，对“下好我国职业教育改革的大棋”有着重大意义。因此，本研究以15份部省共建职教高地政策文本为主要研究对象，相关政策文本的检索截止日期为2022年3月9日，检索来源为教育部官网和各省市政府官网。

表1 部省共建职教高地的政策汇总

（二）分析框架

政策工具是某一项具体政策的重要组成部分[5]，是推行政策的方法和手段[6]141，是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式[7]147。对于政策工具的分类，有的学者从政策工具运用的政府资源来划分，有的学者从政府的干预程度来划分，有的学者从政策工具的强制程度来划分，有的学者从对政策目标群体的影响来划分，等等。学者们对政策工具分类标准的不同理解，直接导致不同学者对于政策工具的实际分类千差万别。本研究以理论的成熟度、理论的影响力、理论的适切度为标准，主要借鉴豪利特和拉米什的政策工具分类模型分析部省共建职教高地政策工具的选择情况。豪利特和拉米什根据政府提供物品情况和服务的水平，将政策工具分为自愿性工具、混合型工具及强制性工具三种类型，并进一步细化为十种类型的政策工具（见图1）[8]。

图1 豪利特与拉什米的政策工具图谱

自愿性政策工具是市场、家庭和资源组织在自愿基础上，出于自身利益、道德或情感上的满足而采取的方式和手段，是经济政策和社会政策的重要补充，主要包括家庭与社区、自愿性组织、市场[6]146；强制性政策工具是政府运用自身的权威，直接作用于政策目标群体的一种政策工具类型，留给政策目标群体的回旋余地非常小，主要包括管制、直接提供、公共企业[6]151；混合型政策工具则综合运用了自愿性政策工具和强制性政策工具，兼具二者的特征，在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程，主要包括信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户收费[6]158（见表2）。

表2 豪利特与拉什米的政策工具分类模型[9]13

三、计量分布

（一）文本编码

政策文本编码是部省共建职教高地政策工具选择分析的前提。由于政策条款是分析政策文本内容的基本单元，因此，本研究采用“政策文本—政策条款—政策工具类型—政策工具—政策子工具”的编码方式，对15份部省共建职教高地政策文本中的政策内容进行编码，经过筛选，共获得177条符合本研究所选择的分析框架的政策条款。在此基础上，依据豪利特与拉什米的政策工具分类模型确定每一政策条款政策工具的选择情况。为了保证政策文本编码的准确性和有效性，编码工作由两个人分别独立进行，编码完成后，检查两人编码的一致性，对不一致的编码由两名编码者讨论后再确定，最后形成部省共建职教高地政策工具选择编码表（见表3）。例如，“004-02-02-01-01”的实际含义是：第四个政策文本《教育部 江苏省人民政府关于整体推进苏锡常都市圈职业教育改革创新 打造高质量发展样板的实施意见》第二个条款“强化职业教育体系建设”使用了第二个政策工具类型“强制性政策工具”的第一个政策工具“管制”的第一个子政策工具“体系建设和调整”。

表3 部省共建职教高地政策工具选择编码举例

（二）政策工具选择类型

本研究对15份部省共建职教高地政策文本进行分析，发现2020年的成文数量为6个，2021年的成文数量为9个，经过统计共整理出177条政策条款，发现三类政策工具类型的选择频次存在明显差异。其中，自愿性工具11次，占比6.21%；强制性工具101次，占比57.06%；混合型工具65次，占比36.72%。自愿性工具类型主要使用市场、市场化工具，较少使用家庭与社会工具和自愿性组织、自愿性服务工具；强制性工具类型主要使用管制工具，命令性和权威性工具次之，较少使用公共企业工具；混合型工具类型主要使用信息与劝诫工具和补贴工具，契约工具和诱因型工具也有使用。部省共建职教高地政策工具选择的频次从高到低依次为：命令性和权威性工具、管制工具、信息与劝诫工具、直接提供工具、补贴工具、契约工具、市场工具、诱因型工具（见图2）。

图2 我国部省共建职教高地政策工具选择频次统计

四、选择特征

（一）以体制建设为重点的强制性工具使用比重高

在部省共建职教高地政策中，强制性工具类型中的管制工具、命令性和权威性工具及直接提供工具都有涉及。管制工具主要有建立和调整规则、法规、体系建设和调整、监督等。建立和调整规则工具主要是改革职业教育办学体制、管理体制、运行机制。伴随经济体制和政治体制改革，职业教育管理体制也发生了相应变革，强调对职业教育的发展进行规则与制度建设，注重简政放权，从而扩大职业院校的办学自主权。法规工具主要是强调省级政府可以根据本地区发展实际，制定符合职业教育发展规律及地方经济发展需求的地方性法规。体系建设和调整工具主要是构建校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，有中国特色的现代职业教育体系。监督工具主要是加强职业教育和就业准入的法规建设，完善执法监督机制，加大执法力度，从而提高依法治教的水平。命令性和权威性政策工具主要包括指示指导工具和政府机构能力建设工具。指示指导工具主要是对职业教育系统和产业系统之间的融合作出具体规定；政府机构能力建设工具主要强调从政府直接管理向宏观引导转变，从传统的升学导向向就业导向转变。直接提供工具主要包括公共财政支出工具和转移支付工具，通过使用这两种政策工具可以为职业教育发展提供资金保障。

强制性政策工具在部省共建职教高地政策中占据重要地位，这充分说明我国职业教育是在政府主导下运行和发展的，并符合我国当前的职业教育办学体制和管理机制，即在中央层面通过制度设计推动职业教育高质量发展，在地方层面结合地方特色打造样板标杆，在院校层面激发办学主体活力。强制性政策工具能够快速地完成政策目标，实现政策文本的贯彻落实。但是，强制性政策工具的大量使用也会造成政策执行灵活性降低、利益协调不充分、公众参与度低、政策合法性危机等问题。

（二）以宣传号召为重点的混合型工具得到重视

在部省共建职教高地政策中，混合型政策工具的使用主要集中在教育学习、舆论宣传、鼓励号召、财政奖励、税收优惠、社会声誉等方面。教育学习工具针对的主体是学生，强调培养学生的实践能力、专业技能、敬业精神和严谨求实作风，同时加强学生的道德教育和劳动教育，培育学生的工匠精神；舆论宣传工具主要就职业教育的重要地位和作用、优秀技能人才和高素质劳动者在社会主义现代化建设中的重要贡献等方面向社会进行宣传，以营造全社会充分理解、积极支持、主动参与职业教育的良好氛围；鼓励号召工具主要是鼓励企业等社会力量参与举办职业教育，鼓励地方政府创新产教融合模式，鼓励职业院校开发校企合作培养人才和协同创新模式，鼓励使用云计算、大数据等信息技术建设产教融合信息服务平台；财政奖励工具和税收优惠工具主要通过“金融+财政+土地+信用”的组合激励政策，对参与职业教育的企业给予奖励，培育产教融合型企业；社会声誉政策工具主要是通过物质或精神奖励对在职业教育发展过程中的先进单位和个人进行表彰。

混合型工具中的舆论宣传工具和鼓励号召工具在部省共建职教高地政策中使用较多，可以通过价值宣传、同化、整合、提倡等方式引导多元利益主体按照政策目标采取相应行为。这也显示出政策制定者关注职业教育的社会认可度，同时受此影响，全国各地通过多种形式宣传职业教育，以扩大职业教育的社会影响力。但是，舆论宣传工具和鼓励号召工具的频率使用有时不利于激发政策目标群体的内驱力，难以长久保持信息与劝诫工具的活力，也不能发挥长期、稳定、持续的作用。同时，财政奖励工具和税收优惠工具也容易诱发政策目标群体的变通行为，导致政策的激励性质转变为交换性质。

（三）以市场参与为重点的自愿性工具略显不足

在部省共建职教高地政策中，自愿性政策工具主要集中在市场方面，即提倡和鼓励社会力量参与职业教育办学，特别是行业、企业参与职业教育办学过程。自愿性政策工具强调充分调动企事业单位和业务部门的积极性，鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人举办职业学校、职业培训机构。这些政策工具可以弥补公立职业教育资源的不足，为受教育者提供更多的接受教育的机会，同时也可以为经济社会发展提供更多的技术技能型人才。市场工具的使用，肯定了企业在职业教育产教融合发展过程中的主体地位，拓宽了企业参与职业教育的途径，即支持引导企业深度参与职业教育教学改革，鼓励企业开展生产性实训，支持以企业为主体推进协同创新和成果转化，支持企业制订深化产教融合工作计划，支持企业开展校企合作对接工作，从而发挥骨干企业的引领作用[8]。

自愿性政策工具的使用在整个部省共建职教高地政策中占比较低，且以市场工具为主，自愿性组织工具、家庭与社区工具使用较少，不利于行业协会等组织深度参与职业教育产教融合、校企合作。同时，市场工具的使用也只是强调社会力量可通过承租、托管等方式参与职业学校的运营管理，但是对社会力量在参与职业教育办学过程中所享有的权利并没有明确规定，也没有相应法规明确企业参与职业教育办学的收益分配，市场主体并不能获得足够的安全感。当然，如果过度依靠市场力量举办职业教育，也会阻碍职业教育事业的健康有序发展，这也是政策制定者较少使用自愿性工具，以及明确市场工具的范围和界限的原因。

（四）不同省市的政策工具选择同质程度高

从15份部省共建职教高地的政策文本中可以看出，教育部给予地方政府的政策支持基本上采用的都是强制性工具，政策内容呈现出均质化、格式化、单一化的特点。而在各个省市的政策清单中可以发现，政策工具的使用也具有高度的同质性，政策内容基本上可以分为制度设计、机制构建、体系建设等几个部分。以制度设计为例，各个省（直辖市）主要使用了强制性工具和混合型工具。例如：江苏省、浙江省、广东省、重庆市等采用建立企业参与职业教育办学负面清单的方式，将产学合作纳入企业社会责任评价，为社会资本进入职业教育提供了政策支持；江西省结合其作为革命老区的实际，提出以红色基因传承为特色强化职业院校思想政治教育，并建立职业教育红色文化课程研究中心，以及建设职业院校红色研学旅行示范基地；广东省结合深圳作为改革开放前沿阵地的实际，提出在思想政治课教学中融入“深圳元素”，建设思想政治教育资源库，开设“习近平新时代中国特色社会主义思想”精品课和示范课，有序研发一批讲好深圳故事、展现中国制度优势，国内可推广、国际可交流的优质读物[10]。

政策工具选择的同质性说明了地方政府的职业教育事业是在中央政府的指导下进行的。当然，政策工具选择的同质性不代表政策内容的同质化。例如，同样使用直接提供政策工具：山东省在职业教育教师、教材、教法改革方面，组建了200个教师创新团队，开发了322个专业教学标准和147个中职、高职与本科衔接的课程体系；江西省拟投资25亿元建设全国首个职业教育虚拟现实示范实训基地。

五、优化策略

通过对我国部省共建职教高地政策工具选择进行分析发现：强制性政策工具始终占据主导地位，并以管制工具为主；混合型政策工具一直比较单一，主要集中在鼓励号召工具和补贴工具的使用上；自愿性政策工具使用频率较低，并在政策工具箱中处于边缘位置。着眼未来，政府作为职业教育治理的主导者，在部省共建职教高地政策工具选择方面，需要做出一定改变。

（一）增强政策工具选择的有效合力

任何一种单一的政策工具都有其局限性，而部省共建职教高地政策的执行往往牵涉多方利益主体，因此在政策工具选择时就要通盘考量，既要选定主要的政策工具类型，也要选择合适的配套工具类型，从而优化政策工具的选择，发挥不同政策工具之间的互补性作用，增强政策工具的有效合力。

1.强制性政策工具

在现有已经使用的体系建设和调整、建立和调整规则、设定和调整标准、禁止等管制工具的基础上，政府应加强使用裁决和处罚等管制工具，对妨碍职业教育发展的地方政府、职业院校、企业等利益主体进行严厉的惩处。强化使用政府机构改革、政府机构能力建构、政策试验等命令性和权威性政策工具，通过政府机构改革简政放权，赋予企业和职业院校更多的自主权，使政府逐渐从职业教育管理者角色转变为引导者角色，让企业和职业院校有更大权力、更大能力创新产教融合发展模式。但这并不意味着政府对职业教育发展放手不管，政府要加强和优化职业教育公共服务，以保证职业教育领域的公平竞争，通过加强市场监管来维护市场秩序，从而营造良好的职业教育发展环境。同时，政府也要使用必要的强制性政策工具来弥补市场工具的不足。

2.自愿性政策工具

在现有已经使用市场工具的基础上，政府应强化家庭与社区、自愿性组织等政策工具的使用。第一，要充分利用家庭和社区资源，丰富职业教育发展的形式；合理利用行业组织、职业教育学会等自愿性组织，为职业教育发展提供更多、更好的智力支持。第二，自愿性组织是非营利性的组织，参与职业教育治理的机制灵活，在很多国家和地区的职业教育发展中十分受欢迎。因此，未来政府应该进一步加强鼓励和引导自愿性组织参与职业教育发展。第三，要进一步强化市场工具的使用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥企业在产教融合发展中的主体地位；要合理规定职业教育办学门槛，让更多中资和外资企业进入职业教育领域，并鼓励公办职业院校开展校企合作办学，进而调动一切可能支持职业教育产教融合发展的资源；同时，还要进一步鼓励企业参与职业院校的专业设置、课程设计及教学评价等环节。

3.混合型政策工具

在现有已经使用的教育学习、舆论宣传、鼓励号召、税收优惠等政策工具的基础上，政府应继续强化使用舆论宣传工具，通过职业教育专题节目、专题报道、专题纪录片、典型院校介绍等方式，进一步鼓励和引导全社会关注和支持职业教育发展，形成全社会支持产教融合发展的良好氛围。强化使用契约工具，通过服务外包和公私合作等工具，引导更多优质民营企业加入职业教育办学中来，为职业教育提供有益补充，以提高职业教育产教融合的质量。强化使用程序简化工具：一是在校企合作办学的审批手续上予以简化，以提高效率，把更多精力放在职业教育发展本身；二是在校企联合培养学生的程序上予以简化，让学生能够更加灵活地在学校和企业之间交流学习[8]。

（二）选择适合中国国情的政策工具

在分析部省共建职教高地政策工具选择的过程中，研究者既要看到中国社会结构的制约性，也要看到行动者的能动性，同时需要注意审视职业教育发展背后的中央政府和地方政府的制度逻辑。正是这些因素，才形成今天人们所看到的中国职业教育发展的实践形态。因此，为了更好地推进职业教育发展，研究者需要回到中国自己的国情中来，具体分析如何有效选择合适的政策工具。

1.完善现代职业教育治理方式

当前，职业教育治理正处在从传统性向现代性转型的关键节点之上，中央政府采用“谁主管，谁负责”的属地化管理方式，将职业教育治理目标“发包”给地方政府，地方政府在其属地范围内拥有职业教育治理全面的、系统的控制权。那么应该如何理解职业教育治理的现代性？研究者认为，至少有以下几个标准。第一，依法治理职业教育。政府职业教育治理的权力运行必须合乎法律规定，以宪法和法律为准绳，实现职业教育治理的法治化、规范化、制度化、有序化。第二，建立社会公众参与问责的职业教育治理机制。所有的职业教育政策制定和执行必须以服务社会公众为导向，体现公共利益。第三，职业教育治理必须有效实现职业教育政策的目标。以上述政府职业教育治理现代性的标准衡量当前我国部省共建职教高地的改革，可以发现许多积极因素。职业教育治理逐渐从属地管理走向垂直管理和属地管理相结合、从结果导向走向程序导向，政策工具的选择逐渐多元化；同时，要继续打破单一的自上而下的强制性政策工具，允许更多民间力量介入，让社会公众通过合法渠道表达利益诉求，监督和制约地方政府的职业教育治理，将监督工具的使用者由政府扩展到社会公众。

2.完善政府组织之间的职权分配制度

政府组织是由不同层级的政府和相关政府部门构成的一个纵横交织的权责体系，主要包括不同级别政府之间的纵向职权分配和各政府部门之间的横向职权分配。因此，从根本上解决因政府组织间职权分配不当造成的政策工具选择困境，一方面应健全中央政府与地方政权职权划分的法律法规，在法律层面厘清双方的利益界限；另一方面，要对横向的各政府部门之间的职能配置进行优化和规范。虽然我国政府已经建立了一套与市场经济体制相适应的行政管理体制，但始终没有形成机构编制管理的专项法律，造成政府部门间的职能交叉现象时有发生。因此，对于各政府部门的具体职能配置及内部机构设置等，需要健全的机构编制专门法律予以规范。这样可以将政府部门的职能配置纳入法治化轨道，使政府部门内部的机构设置有法可依，从而避免政府部门之间因机构设置不规范而造成的职能交叉，以及由此导致的政策工具选择的困境。

3.根据区域发展特点选择政策工具

我国东西部地区的资源禀赋、经济发展水平、社会公众需求等差距悬殊，因此，要因地制宜地选择适合的政策工具。例如：西部地区经济较为落后，可以采用强制性政策工具为经济发展服务；而东部地区经济较为发达，职业教育治理不仅要考虑服务地区经济发展，也要关照社会公众对于职业教育治理民主化的要求，此时就不能仅采用强制性政策工具，而应更多地采用混合型和自愿性政策工具。政府应允许社会公众参与职业教育治理，特别是那些拥有丰富资本的知识精英和经济精英，应该将他们吸纳进入职业教育治理机制中来，为职业教育发展提供有力支持。