我国校院两级权力配置研究可视化分析与展望

冯景波，田美娟

（沈阳师范大学 教育硕士研究生院，辽宁 沈阳 110034）

一、问题的提出

进入21世纪以来，我国高等教育显现出跨越式发展态势：2002年，我国就实现了高等教育大众化，2019年，我国高等教育的普及水平实现了历史性跨越。近几年，高等教育毛入学率快速增长，国家对高等教育的投入不断增加，也更加关注高等教育的质量和公平，对高校的结构和布局进行了适当的调整。在我国高等教育规模不断扩展的同时，高校综合体制改革也在不断深化。2010年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育发展改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，将建设现代大学制度作为一项重要的战略任务[1]。2013年，党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题[2]，为高等教育乃至高校治理体系和治理能力现代化指明了方向、目标和任务。2019年，党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标[3]。这些落实到大学治理上就是建设中国特色现代大学制度，以及不断推进高校治理体系和治理能力现代化。校院两级管理是我国高校普遍的管理模式，校院两级权力配置是校院两级管理的重心和基础。为构建中国特色现代化大学制度，推进高校治理体系与治理能力现代化，有必要对当前校院两级权力配置研究进行分析和总结，以期夯实基础，展望未来。

高校治理改革需要实践探索和验证，也离不开理论的关照与指导。国内学者围绕大学内部治理结构改革进行了大量的研究和探索。从已有文献研究主题看，关于大学内部治理、大学治理结构、大学权力、二级学院治理等方面的文献评论有之，而聚焦校院两级权力配置的文献研究鲜有刊出；从文献研究的时间脉络梳理，2010年以后，伴随着大学内部治理政策驱动、治理改革深入推进、学者关注度提升，相关文献研究日渐增多，而且主要集中发表在近五年的期刊上；从已有文献研究选用的方法看，主要是常用的文献分析法、内容分析法等研究方法，比较单一，研究观点或结论的主观倾向明显，难以完整诠释主体全貌。本研究对校院两级权力配置研究的相关文献进行可视化知识图谱分析，以增强研究的客观性，避免主观文献搜集归类的遗漏，有效地掌握我国校院两级权力配置研究状况，进而展望校院两级权力配置研究的未来发展，为我国高校内部治理改革研究提供参考依据。

二、研究设计

（一）研究方法与工具

本研究采用文献计量法，运用统计学原理对文献数据进行描述与推断，在得到计量结果之后，运用数据可视化的方式将其更直观地予以呈现。本研究选用COOC[4]软件和VOSviewer软件作为研究工具，对校院两级权力配置相关研究进行可视化知识图谱分析。

（二）数据来源与处理

核心期刊是高级别学术论文的重要载体，其刊发的文章被国内重要期刊遴选机构二次摘录的数量较大，被引次数较多，在一定程度上代表了我国各学科专业领域专家学者的学术水平。CSSCI（中文社会科学引文索引）是用来检索中文社会科学领域收录的论文和文献被引用情况的数据库，与核心期刊具有同质共向性特征。

本研究以核心期刊为数据来源。在数据处理上，基于CNKI（中国知网）数据库，以“大学治理”“高校权力配置”“校院两级权力”“校院两级管理”为主题词，搜索范围限定在“CSSCI”，时间限定在2000年至2021年，共搜集到1 895篇论文，去除与主题相关性较低的论文、书评等，共获取1 351篇论文，并以Refworks格式导出。

三、研究数据分类分析

（一）发文作者分析

为精准掌握校院两级权力配置研究的现状和重点，本文对作者发文频次进行了统计①为了研究的精准性，本文提及的发文作者指以第一作者或者独立作者名义发表CSSCI论文的作者。。李立国、眭依凡、甘永涛等学者在该领域发文较多（见表1），他们的研究成果在一定程度上反映出我国大学内部治理研究的侧重点。本研究分别对这些作者所发表的论文进行关键词频次统计，将数量较多、能体现学者独特研究视角的关键词进行梳理（见表1），发现这些作者的研究聚焦大学治理理论和思辨研究，共同治理成为多数作者认可的一种治理发展模式，同时关照到大学治理中的一些非制度因素，包括文化基础、心智基础、伦理基础等。在研究视角上，这些作者的研究不仅探索大学治理的应然状态，也认识到对大学治理实然状态研究的必要性，强调理论研究要基于大学治理的生动实践。

表1 校院两级权力配置相关研究的权威作者及研究重点

本研究通过CNKI（中国知网）检索，找到该研究领域高被引论文，进而推断这些作者已经成为大学治理研究领域的学术权威（见表2）。他们提出了大学治理的基本内涵、框架构设、核心问题及治理瓶颈，为构建中国特色现代化大学治理制度贡献了理论认知和方法论基础。

表2 校院两级权力配置相关研究的高被引作者及论文

（二）发文机构分析

从机构发文数量来看，北京师范大学、华中科技大学、中国人民大学、浙江大学、大连理工大学等高校的高质量论文产出较多，在大学治理研究领域具有较强的科研认可度和影响力（见表3）。这说明这些高校的研究人员是大学内部治理改革研究的重要力量。北京师范大学的学者聚焦世界一流大学建设、学术共同体建构及构建大学善治的治理模式研究；华中科技大学的研究专家关注国际比较研究、大学治理的制度变迁研究；中国人民大学的专家学者重视大学治理模式、治理制度及治理主体研究；浙江大学的研究专家以共同治理、国际治理比较、大学治理现代化为主要研究方向；大连理工大学的学者致力于网络治理、二级学院治理研究。

表3 校院两级权力配置相关研究的核心机构及研究重点

（三）主题阶段分析

梳理研究脉络是进行大学内部治理研究的必由之路。通过校院两级权力配置研究2000—2021年的年度发文量与发文累积量统计图（见图1）来观测研究热度走势，发现在此期间校院两级权力配置研究一直保持着较高的研究热度，且前十年论文数量相对稳定，后十年数量持续增加。为更加具体、准确地描述不同阶段研究主题的变化情况，本研究运用COOC软件进行主题演化累积图谱的绘制（见图2），每一个关键词占用一个圆圈，每一个圆圈所处的坐标就是该关键词首次出现的时间节点。

图1 2000—2021年校院两级权力配置研究年度发文量与发文累积量

图2 2000—2021年校院两级权力配置研究主题演化累积情况

本研究通过对搜集的论文进行主题阶段分析，发现研究主题、内容日渐丰富，并呈现多元、微观的研究发展态势。1999年，我国高校扩招，招生规模短时间内迅速扩大，这必然引起政府和社会对高校人才培养质量的担忧，进而倒逼高校加强内涵建设、深化内部治理改革。其实，学术界精英早已预判到高校学生规模扩大所引发的质量隐患，指明大学在进行外延式扩张的同时必须兼顾内涵式发展，而根本则在于大学内部治理结构改革。对于组织管理而言，规模越大就越需要减少管理的层次和增加管理的幅度，以不断地维护组织的稳定。随着政府投入的增加和资源配置的多元化发展，高校之间的资源竞争更加激烈和残酷。这些都逼迫高校主动作出调整，譬如变革内部管理体制、分解责任和压力、学校分权于学院。校院两级管理正是迎合社会和高校自身发展需要，有效地解决学校集中管理的缺失、脱节和低效问题，能够充分调动和激发学院办学的积极性、主动性与实效性，增强教育资源的优化配置和高效利用，促进学科、科研和专业的交流与共举，有利于形成高校办学特色和优势，增强高校服务、引领和对接社会的能力与水平，更好地发挥和释放学术组织本体属性和高校的基本功能。因此，在外部多重因素影响和内部结构整合力量的推动下，大学内部治理结构改革愈发深入。校院两级权力配置是高校校院两级治理结构调整和改革的基础和重心，理所当然地成为重点研究的领域和突破口。

如图2显示，2003年，高校两级管理体制成为学者广泛关注和重点探索的研究主题，而与之紧密相关的现代大学制度、学术权力、行政权力、大学章程等研究主题在2007年也成为研究的重点，并一直延续至2021年。2011年伊始，教师参与大学治理、协商民主治理、社会参与大学治理、学生参与大学治理等研究主题受到了学者的重点关注。从2017年开始，一些学者立足于中国实践，探寻中国方案，围绕新时代人才培养、“双一流”建设等主题进行中国特色大学内部治理研究，并更加注重内涵式发展及办学理念的研究。2019年，我国高等教育毛入学率达到了51.6%，进入高等教育普及化阶段。普及化的高等教育对高校治理能力与治理水平提出更高的标准和要求，多元化、个性化、现代化的大学治理成为高校基本的发展方向和价值追求。在高等教育治理领域，现代化的主要特征之一就是要求必须全面依法治校，以“法治”代替“人治”，加强以大学章程为主的内部法治建设。另外，数字治理已被引入高等教育治理改革之中，并且能够有效提升高校治理体系与治理能力现代化，由此逐渐成为现阶段重点关注的研究领域及未来重点研究方向，成为高校治理现代化的重要标志。

（四）关键词共现分析

本研究运用VOSviewer软件对关键词进行共现图谱分析（见图3）。整个图谱以大学治理为核心，呈现放射状。大学治理是校院两级权力配置研究的上位概念，图中呈现的关键词都属于大学内部治理研究范畴。除大学治理出现频次较高之外（见表4），其他显示研究具体内容的关键词还有现代大学制度、学术权力、治理结构、大学章程、大学内部治理、共同治理、行政权力、利益相关者等。在图谱上，现代大学制度出现89次，这体现出构建现代大学制度是大学治理研究的核心要义，如何构建中国特色现代化大学制度是我国学者一直探究的学理和实践问题。学术权力与行政权力是基于权力主体分类视域下的大学治理的两种主要权力，关于二者如何配置一直没有形成共识。共同治理与大学利益相关者组织理论具有共识，进而共治将成为大学内部治理改革的追求目标与发展方向。本研究通过对图谱中高频词汇研究分析，发现当前我国校院两级权力配置研究主要是静态的结构化制度研究，而基于隐性的非结构化的文化因素、智能技术辅助治理等研究较少。

图3 2000—2021年校院两级权力配置研究关键词共现图谱

表4 2000—2021年校院两级权力配置研究关键词频次

（五）关键词聚类分析

利用VOSviewer软件进行聚类分析，共得到六个聚类（见图4）：校院两级权力配置概念研究（权力、大学权力、校院两级管理、权力配置等）；校院两级权力的划分研究（学术权力、行政权力、政治权力、民主权力等）；校院两级权力配置对象及内容研究（决策权、执行权、监督权、财务权、人事权、事务权）；校院两级权力配置模式研究（治理模式、共同治理、依法治校、善治等）；校院两级管理体制改革研究（去行政化、校院两级管理、综合性改革、学术委员会、董事会研究等）；校院两级权力运行机制研究（治理机制、大学文化、权力制约、立法化、激励、问责等）。

图4 2000—2021年校院两级权力配置研究关键词聚类

聚类1：校院两级权力配置概念研究

达契尔·克特纳认为，权力就是改变他人的状态[5]。奥尔森提出，权力是能够产生强制性服从的能力，因此它和强制性的权威及施行压制的能力相关[6]。这些论述体现了权力的强制性和权威性特征。随着我国高等教育管理体制改革的不断深入，学校权力逐级下放，学院办学自主权得到强化，校院之间的权力关系已经不再是一种管理与被管理的思维认识，而更倾向于委托、授予的权力表达。校院两级权力配置是校院两级管理的关键，是校院两级权力在校院纵向结构中分配与调整的一种实践活动。

聚类2：校院两级权责划分研究

我国学者对大学权力的划分主要有“两分说”“三分说”和“四分说”：有学者认为，现代大学基本上是一个由学术权力和行政权力构成的二元化权力结构系统[7]；有学者指出，高校权力结构实际上主要由行政权力、学术权力和其他利益群体的权力构成[8]；有学者认为，高校在办学过程中处理好党委权力、行政权力和学术权力的关系，才能使高校健康发展[9]；还有学者认为，我国的大学治理是一个包含政治领导权力、行政权力、学术权力及民主管理权力四种基本权力的权力结构体系[10]。从文献累积量来看，将大学权力划分为政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的“四分论”成为多数学者的共识，且在权力价值取向上，学者普遍认为大学内部应该张扬学术权力和民主权力，抑制政治权力和行政权力，以落实学院的主体地位。还有学者对校院两级职责进行划分，认为校院权责划分原则包括权力与责任相一致、集权与分权相统一、激励与控制相结合[11]。这些观点大多是基于大学本质的思辨和认识论的理性反思，与现实逻辑有脱节。

聚类3：校院两级权力配置的对象及内容研究

校院两级权力配置的对象主要指人事权、财务权与事务权。从财务权来看，有学者进行校院两级财务管理改革研究[12]；从财权与事权来看，有学者进行财权与事权的匹配研究[13]。校院两级权力配置的内容研究主要包括决策权、执行权和监督权。从决策权来看，有学者基于高校内部学术决策权的现状进行实证研究[14]。有学者进行高校纪委监督权的配置研究[15]。校级权力与学院权力的合理配置，应该落实到具体微观的权力内容和运作之中，以微观具体的权力运作体现宏观抽象的权力配置。而现有研究聚焦宏观权力层面，宏观抽象的权力配置很难操作，不能有效展示权力运行的清晰图景。

聚类4：校院两级权力配置模式研究

模式是一种抽象的符号和理论的简化，有利于对客观现实的考察和指引。学者们对校院两级权力配置模式进行了深入的探索：有学者基于权力主体地位的视角认为，大学的决策管理模式可以分为以学术权力为中心的学院模式、以行政权力为中心的科层模式和以学术、行政权力为中心的复合模式三类[16]；有学者以问题为导向，认为善治是以人为本、民主管理的治理模式，是理想的治理模式[17]；有学者借鉴民国大学的经验，认为中国大学院系治理变革应该构建“底部沉重”“学者治学”的治理结构[18]；有学者基于法理的视角，将委托代理方法运用到大学内部学术权力与行政权力的配置方面，将内部权力配置方式概括为集权和分权两种模式[19]。可见，校院两级权力配置模式的研究还不够充分，横向权力配置模式研究居多，缺乏校院之间纵向权力配置模式的探索。

聚类5：校院两级管理体制改革研究

高校扩招以来，学校内部管理体制改革不断深入，传统“校级一统”的管理体制已经不能满足新时代高校发展的实际需要。校院两级管理体制兼顾集中性与分权性，较之“校级集权”增加了权力运作的灵活性，较之“校院系三级建制”显示出简约而实效性强的特点，是高校内部管理体制改革的重心。而在以校为实体还是以院为实体的争论中，学者大多推崇以院为实体，并进行了相关的探索和研究：有学者认为，落实学院实体地位，需“权力实、资源实、能力实”[20]；有学者认为，深化校院两级管理，要激发基层学术共同体的内部活力[21]；有学者认为，提高校院两级管理运行效率要遵循健全二级学院的领导体制、强化学术自治等思路[22]，校院两级体制改革的核心是调整校院两级管理的权力、责任和义务[23]；有学者基于治理现代化的视角，分析校院两级管理及其优化[24]；有学者基于一种交互性的视角，从促进人与大学有机结合的角度来探索校院两级管理的实践逻辑[25]；有学者提出“授权—放权”的改革模式[26]；还有学者提出协同治理、协议授权的路径[27]。这些研究彰显了浓重的西方治理逻辑和特征，与大学治理的本土文化、中国实践还有偏差，很难形成契合中国大学内部治理结构改革需要的理论导引和实践要求。

聚类6：校院两级权力运行机制研究

针对当前我国大学治理存在的主要问题，有学者提出，权责统一是权力配置和运行的基本价值取向，既需要明确权责主体，又需要完善责任追究机制，还需要强化伦理建设[28]；有学者认为，校院两级权力运行机制的基本思路应该是由“横向分权”走向“纵向分权”，在学校层面实施科层组织模式，在学院层面以学会组织模式为主、科层组织模式为辅[29]。在权力运行机制的优化方面，有学者基于财经权力的视角进行大学内部权力运行机制研究，提出层级制约与横向制约并重的路径[30]；还有学者将财权与事权匹配机制作为校院两级管理机制优化的主要路径[31]。这些理论主张和研究观点虽然视角不同、重心不一，却都为校院两级权力运作与调整研究提供了新思路、新境界。

四、校院两级权力配置研究结论与展望

2000—2021年，随着校院两级权力配置相关研究在CSSCI期刊上的发文数量逐年递增，其研究主题、视角、内容、方法等均呈多元发展态势，为后续研究提供了丰富的文献素材和理论支撑。

（一）校院两级权力配置研究基本结论

本研究基于校院两级权力配置研究文献的可视化图谱分析，探寻理论研究脉络，可以得出如下结论。

一是现有研究较多运用思辨研究范式。相关研究停留在对校院两级权力配置的理性反思与理论探索之中，学术色彩浓重，体现了学者深厚的理论积淀，为后续大学内部治理研究奠定了扎实的理论基础，但是在一定程度上缺乏基于证据的实证研究，没有做到理论与实践的良好互动。

二是现有研究彰显了西方大学治理的依赖性特征。2022年，习近平总书记在中国人民大学考察调研时指出，要扎根中国大地办大学[32]。然而，长久以来形成的西方研究逻辑和范式也造成了学界内部学术话语体系不一致、研究范畴重叠交织等问题。建设中国高等教育话语体系必须摆脱西方治理依赖，建构中国本土化治理模式。

三是现有研究更倾向于静态研究范畴。研究注重内部治理中结构化制度安排（如学术委员会、董事会），重视大学静态结构和体系建设，而基于实践的大学治理是多种权力集聚、利益相关者交互影响的，不存在各行其道。面向未来必须思考权力的整合研究，重视大学权力的动态运行。

四是现有研究更关注主体性权力配置。宏观抽象的权力配置展现了更广阔的研究视域，有利于大学的统筹和权力的整合。而以微观具体的人事权、财务权、事务权及决策权、执行权、监督权配置与运作更能展示大学权力运行的清晰图景，是高校校院两级权力配置研究的重心和突破点。现有研究较少关注人事权、财务权和事务权配置。

五是现有研究多重视横向权力的调配与制衡。基于主体的横向权力配置一直是高等教育领域专家学者研究的重点，而对校院之间纵向权力关系的协调和平衡研究却很少，这也是导致校院之间权责主体尚未理清的原因之一。

六是现有研究更倾注于显性制度研究。学者对于大学内部治理的文化、大学理念等隐性的非制度化的因素研究较少。在制度化管理日趋成熟的条件下，非制度化、隐性因素的影响力将更加凸显。

七是现有研究多显现经验治理逻辑。数治化转型是社会发展的大趋势，数治必将在治理领域带来理念、价值、内容、方式等方面的深刻变革。从现有文献看，基于人工智能、大数据等数字技术的校院两级权力配置研究鲜有学者关注。

（二）校院两级权力配置研究展望

校院两级权力配置文献研究的总体论断为大学内部治理结构改革创新奠定了基础、指明了方向。展望未来，校院两级权力配置研究也应守正创新，建构基于本土化、多样化和现代式的校院两级权力配置理论体系。

一是注重基于实践的权力配置实证研究，探索权力配置的影响因素。校院两级权力配置研究应该从理论辨析转向基于大学实践的实证性探索，基于证据探讨校院两级权力配置的影响因素。现有校院两级权力配置文献研究多是单一的概念梳理与理论思辨，具有基础性、发展性和必要性。但就中国特色大学内部治理而言，更应自我检视，用实证的研究找出校院两级权力配置的症结所在，进而构建现代化大学制度。

二是强调权力配置本土化理论建构，建设中国大学治理新模式。建立和完善中国特色现代大学制度是高等教育强国建设的必由之路。推进教育治理现代化必须立足于中国政治体制下的大学发展实际，以更加微观、精准的权力配置为逻辑起点，形成适应本国国情的校院两级权力配置基础理论，开创中国特色校院两级权力配置模式与运行机制。

三是关注权力配置动态调整过程，强调多种权力的整合研究。权力配置是分配、调整，甚至是再分配的过程，不是单一静态权力的分配。动态的校院两级权力配置及研究才是鲜活的实践和理论的基点。大学是一个复杂的学术组织，多种权力交汇在一起，形成多种链接和关系。所以，考察单一主体权力配置和运行难以展现大学内部治理的真实情况，应注重权力的整合性与联动性，开展校院两级权力动态运行研究。

四是重视权力配置实操性，聚焦微观权力配置研究。探索可操作的、实效的、稳定的校院两级权力配置模式与运行机制，应该以人事权、财务权和事务权及决策权、执行权和监督权的科学合理配置为基础。校院两级权力只有落实到具体、微观的权力配置中，才能更好地描绘权力运作的真实样态，找寻校院两级权力运行规律。

五是注重校院之间的纵向权力配置，落实学院办学自主权。随着大学共治理念的不断深入，利益相关者治理研究越来越广泛，主要归属于横向主体权力配置研究，而校院之间权力结构研究则被回避、忽视。在实践中，学校集中管理、学院被动执行的权力配置模式使学院的主体地位被弱化，积极性、主动性被消解。校院之间的纵向权力配置必将是一个重要的研究主题。

六是关注大学治理隐性因素研究，深挖非制度性因素的影响。大学治理从“人治”走向“法治”的过程凸显了治理的刚性，提高了治理效率与效能，促进了治理民主化进程。但当大学的一些事务被极限规制，管理受到阻抗，治理效率也会降低。因此，大学治理需要思考文化、环境、技术等非制度性因素影响，建构适应于本土化的现代大学治理理论体系，促进中国特色现代大学治理体系和治理能力的发展。

七是数治赋能，探索数字治理下的校院两级权力配置模式研究。在社会数字化转型大背景下，大学数字化治理已成必然趋势与必然选择。高校要主动应对数字化为高校治理变革带来的机遇与挑战。如何化解统筹管理与分化治理之间的矛盾，对高校内部治理理论和实践提出了更高的要求。深化数字化转型背景下校院两级权力配置模式研究将是一项重要的解决方案。

五、结语

高校校院两级权力配置研究是中国特色现代大学制度建设和高校治理现代化研究的重要课题。我国学者积极善为，基于大学内部治理改革的现实图景，凝练实践智慧，开展理论创新，取得了丰硕成果。学术发展要在思辨与主张中吸收和扬弃，更要立足现实，面向未来。

一是校院两级权力配置研究理清现状，以思辨、宏观、横向、静态、依赖性表征、显性和经验属性等为主要特质的校院两级权力配置研究是我国大学内部治理结构改革研究的实然逻辑，是推进现代大学校院两级权力配置研究的认识论和重要指南。

二是从细节到整体、从实践到认识、从具体到抽象的研究逻辑，是一种科学的方法论，符合认识论的基本范式。校院两级权力配置研究应从微观、具体、动态、纵向和数治等研究视域和方式方法上进行探究，建构全新的校院两级权力配置模式。

三是本研究选取二十多年来CSSCI期刊收录的校院两级权力配置研究的相关文献作为基础资料来源，在数量和内容上难以诠释校院两级权力配置研究的整体和全貌，具有一定的局限性。

四是基于可视化的校院两级权力配置研究虽然能够体现较好的直观性和清晰度，得到直接的分析效果，但是不利于研究主题和内容的全面深入挖掘。校院两级权力配置研究要统筹兼顾，既要夯实理论基础、立足实践，也应认识到技术赋能是大学治理研究的应然之选，结合与创新才是研究发展的正确选择。

五是随着社会治理的不断推进与治理环境的不断变化，建立和完善中国式高校治理体系和治理能力现代化将是高校管理体制机制改革的新标准和新要求，高校内部治理会面临新问题，治理理论也将面临新挑战。高校校院两级权力配置研究要在继承中发展、在反思中创新，主动接纳新技术、新理论，建构基于本土化的、现代式的校院两级权力配置理论体系。